檢委會運(yùn)行機(jī)制問題探析

摘 要 目前，檢委會運(yùn)行機(jī)制存在的問題主要是組織機(jī)構(gòu)不完善，決策程序行政化，不符合司法規(guī)律。決策機(jī)制具有封閉性和局限性，決策程序缺乏平等性和自由性，決策過程缺乏外部監(jiān)督，不利于發(fā)揚(yáng)民主，影響決策效能。優(yōu)化檢委會運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵是淡化“議案”程序的行政色彩，體現(xiàn)司法規(guī)律，增強(qiáng)決策機(jī)制的開放性、廣泛性、平等性和自由性，促進(jìn)與會意見的多樣性、討論的爭議性、決策的綜合性，使審議工作向會前延伸，督辦工作向會后延伸，從整體上提高檢委會決策效能。

關(guān)鍵詞 檢委會 運(yùn)行機(jī)制 優(yōu)化

作者簡介：王治強(qiáng)，甘肅省隴南市成縣人民檢察院檢委會委員，偵監(jiān)科長，政研室主任。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.156

檢察委員會（簡稱“檢委會”）是在檢察長主持下實(shí)行民主集中制的檢察業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，其基本職能是討論決定重大復(fù)雜案件和有關(guān)檢察業(yè)務(wù)工作的重大問題。它是檢察機(jī)關(guān)最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，所作決定具有法律效力。 隨著檢察改革的不斷推進(jìn)，尤其是檢察官辦案責(zé)任制的落實(shí)，檢委會運(yùn)行機(jī)制出現(xiàn)了許多與新辦案模式不適應(yīng)的地方，影響了決策效能。只有不斷優(yōu)化檢委會運(yùn)行機(jī)制，才能適應(yīng)新辦案模式，實(shí)現(xiàn)民主決策、科學(xué)決策，提高決策效能。筆者對目前檢委會運(yùn)行機(jī)制中存在的問題進(jìn)行分析，并提出對策，以供參考。

一、檢委會運(yùn)行機(jī)制存在的問題

目前，檢委會運(yùn)行機(jī)制存在的問題主要是組織機(jī)構(gòu)不完善，決策程序行政化，不符合司法規(guī)律。決策機(jī)制具有封閉性和局限性，決策程序缺乏平等性和自由性，決策過程缺乏外部監(jiān)督，不利于發(fā)揚(yáng)民主，影響決策效能。具體表現(xiàn)如下：

（一）組織機(jī)構(gòu)有待完善

1.檢委會組成需要優(yōu)化。按《檢察委員會組織條例》（以下簡稱《組織條例》）規(guī)定，檢委會由檢察長、副檢察長、專職委員及有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成。該任用標(biāo)準(zhǔn)存在行政化和非專業(yè)化的傾向，不利于將專業(yè)人才選入檢委會。任用的委員年齡偏大，專業(yè)水平不高，影響檢委會決策效能。

2.辦事機(jī)構(gòu)需要完善。有的基層院尚未設(shè)立檢委辦;有的基層院無政研室，檢委辦設(shè)置不對口，或在辦公室，或在案管辦;有的基層院未設(shè)立法律咨詢小組，有的未實(shí)際開展工作;有的基層院無專職秘書。

（二）決策程序需要優(yōu)化

1.“議案”程序行政色彩深厚。目前檢委會的“議案”程序和“議事”程序混同，“議案”程序有行政決策程序的性質(zhì)，司法屬性不強(qiáng)，決策過程不符合司法規(guī)律，影響決策質(zhì)量。

2.聯(lián)席會未發(fā)揮過濾功能。由于司法責(zé)任制的落實(shí)，有的檢察官怕辦錯(cuò)案、怕?lián)?zé)任，凡是持不準(zhǔn)的案件都提交檢委會討論。有些案件未經(jīng)檢察官聯(lián)席會討論便提交檢委會討論，聯(lián)席會未充分發(fā)揮其析疑決難和程序過濾的功能，使檢委會討論的案件數(shù)量大幅增加，委員們負(fù)擔(dān)加重，影響決策質(zhì)量。

3.未實(shí)行會前審查制度。有的部門辦案時(shí)限緊，經(jīng)常臨時(shí)提交議題。由于沒有在合理時(shí)間內(nèi)將議題報(bào)告及材料送給委員，使其準(zhǔn)備時(shí)間不足，難以在會前深入研究議題，直接影響發(fā)言質(zhì)量。

4.檢委辦未發(fā)揮參謀作用。按照《組織條例》第十七條的規(guī)定，檢委辦要對提交討論的案件提出法律意見，對提交討論的規(guī)范性文件提出審核意見。在實(shí)踐中，檢委辦往往只承擔(dān)會議通知、記錄、紀(jì)要和會議材料歸檔工作，對案件很少提出法律意見，未發(fā)揮參謀作用。

5.未全面實(shí)行咨詢制度。檢委辦對疑難案件很少在會前交由法律咨詢小組審查討論，咨詢小組有時(shí)不提交書面咨詢意見。檢委會難以決斷的問題經(jīng)常請示，很少向?qū)＜覍W(xué)者咨詢。

6.列席制度仍需完善?！督M織條例》第十二條規(guī)定“檢察委員會在審議有關(guān)議題時(shí)，可以邀請本院或者下級人民檢察院的相關(guān)人員列席會議?！卑凑铡稒z委會議事規(guī)則》（以下簡稱《議事規(guī)則》）第八條規(guī)定，可以通知院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有關(guān)負(fù)責(zé)人列席會議。上述規(guī)定有局限性，列席人員僅限于“相關(guān)人員”和“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有關(guān)負(fù)責(zé)人”，使一些辦案能手沒機(jī)會為檢委會諫言獻(xiàn)策。

7.專職委員未充分發(fā)揮作用。專職委員應(yīng)當(dāng)專門從事檢委會工作，不再分擔(dān)其他工作。但有的基層院，專職委員僅被視為一種政治待遇，往往兼任其他職務(wù)，或者承擔(dān)其他工作，出現(xiàn)“專委不專”的現(xiàn)象。專委的作用與其他委員一樣，未達(dá)到加強(qiáng)檢委會工作的目的。

8.未堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言置后原則。按照《議事規(guī)則》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照專職委員、不擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員、擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員之順序依次發(fā)言。但實(shí)踐中分管領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常先發(fā)表意見，有時(shí)檢察長提前插話表明自己意向。這些委員的發(fā)言具有權(quán)威性和影響力，使其他委員不便發(fā)表不同意見，不利于發(fā)揚(yáng)民主。

9.缺少辯論程序。按照《議事規(guī)則》的規(guī)定，委員依次發(fā)言后，由主持人總結(jié)，而后進(jìn)行表決。此決策程序缺少自由討論和辯論環(huán)節(jié)。決策過程不進(jìn)行自由討論和辯論，對議題的認(rèn)識就不全面、不深刻，不利于形成最佳決策。

10.疑難案件表決程序簡單。檢委會目前實(shí)行簡單多數(shù)的表決原則，只要半數(shù)以上委員同意，即可作出決定。疑難案件存在諸多爭點(diǎn)，需要全面分析，慎重決斷，承辦人提出的方案難免偏頗失誤，以簡單多數(shù)表決通過，未經(jīng)嚴(yán)格過濾，容易出現(xiàn)決策失誤。

11.對少數(shù)委員意見不夠重視。多數(shù)委員意見往往有偏頗之處，少數(shù)委員意見中往往有合理成份。簡單地實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，往往使少數(shù)委員意見中的合理成份被否決，不利于形成最佳決策。

12.缺乏外部監(jiān)督。檢委會是檢察機(jī)關(guān)的最高決策機(jī)構(gòu)，要對公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會移送的案件作出處理決定，移送機(jī)關(guān)不派員參加討論，使檢委會缺乏應(yīng)有的監(jiān)督，決策有一定的隨意性，容易作出不妥當(dāng)?shù)臎Q定。

（三）保障機(jī)制需要完善

1.跟蹤督辦制度落實(shí)不到位。由于領(lǐng)導(dǎo)對檢委會決定的執(zhí)行情況關(guān)注較少，檢委辦跟蹤督辦少，使承辦部門的執(zhí)行存在一定程度的隨意性，有時(shí)出現(xiàn)檢委會決定未及時(shí)執(zhí)行和變通執(zhí)行的現(xiàn)象。

2.司法責(zé)任制不明確。對檢委會討論決定的案件尚未全面落實(shí)司法責(zé)任制，有的委員認(rèn)為檢委會作出的決定由檢委會集體負(fù)責(zé)，自己沒有責(zé)任，因而不認(rèn)真研究案件，隨意表態(tài)發(fā)言，還有的人云亦云，甚至徇私枉法，嚴(yán)重影響了辦案的公正性和決策的正確性。

二、優(yōu)化檢委會運(yùn)行機(jī)制的建議

優(yōu)化檢委會運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵是完善組織機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)決策機(jī)制的開放性、廣泛性、平等性和自由性，促進(jìn)與會意見的多樣性、討論的爭議性、決策的綜合性，使審議工作向會前延伸，督辦工作向會后延伸，從整體上提高檢委會決策效能。具體應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

（一） 完善組織機(jī)構(gòu)

1.優(yōu)化檢委會組成。檢委會組成應(yīng)達(dá)到兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：（1）專業(yè)性。檢委會應(yīng)由精通檢察業(yè)務(wù)的人員組成，具有良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)，法律政策水平高、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富、議事能力強(qiáng);（2）廣泛性。一方面，委員應(yīng)是檢察工作全才、通才;另一方面，要考慮到檢察工作的各個(gè)方面，廣泛挑選，合理搭配，薈萃各類人才，以便更好地開展工作。有條件的基層院應(yīng)當(dāng)聘請專家教授擔(dān)任檢委會委員，上級院檢委會中應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的基層院檢察長。

2.完善辦事機(jī)構(gòu)。要加強(qiáng)基層院政研機(jī)構(gòu)建設(shè)，將檢委辦統(tǒng)一設(shè)置在政研室，正式設(shè)立法律咨詢小組，明確職責(zé)，促使其認(rèn)真履職。設(shè)置檢委會專職秘書，負(fù)責(zé)檢委辦日常工作，為檢委會良性運(yùn)行提供組織保障。

（二）完善決策程序

1.“議案”程序去行政化。對“議案”和“議事”應(yīng)當(dāng)實(shí)行兩種程序，“議案”程序要符合司法規(guī)律，體現(xiàn)司法屬性，突出平等合議性質(zhì);“議事”程序可保留行政決策程序的合理因素，但也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其司法屬性。

2.檢察官聯(lián)席會議前置。對提交檢委會討論的案件，先提交檢察官聯(lián)席會討論。對聯(lián)席會不能解決的案件，再提交檢委會討論，以發(fā)揮聯(lián)席會的過濾功能，保證檢委會議大事、議要事、議難事。會上要說明聯(lián)席會討論情況，以供檢委會決策時(shí)參考。檢委會要適當(dāng)考慮檢察官聯(lián)席會的意見，以增強(qiáng)參考意見的多元性，提高決策的準(zhǔn)確性。

3.實(shí)行會前審查制度。承辦部門要將議題報(bào)告及材料提前2日交檢委辦。檢委辦要嚴(yán)格審查，對符合標(biāo)準(zhǔn)的議題交檢察長決定。對決定提交檢委會審議的，要將議題報(bào)告及材料提前1日送給委員，使其有足夠時(shí)間審查議題。委員收到材料后要認(rèn)真審查，準(zhǔn)備發(fā)言材料。

4.檢委辦要發(fā)揮參謀作用。檢委辦要對提交討論的案件或者事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)體把關(guān)。對提交討論的案件提出法律意見，對提交討論的規(guī)范性文件提出審核意見，而且必須以書面形式提出，會上要專門聽取檢委辦的意見。

5.實(shí)行咨詢制度。對疑難案件在會前由法律咨詢小組審查討論，提交咨詢意見。必要時(shí)，可以向檢察業(yè)務(wù)專家咨詢，還可以向院外法學(xué)專家及教授咨詢，充分利用專業(yè)人才析疑決難。

6.完善列席制度。允許業(yè)務(wù)骨干和檢察業(yè)務(wù)專家列席會議，有條件的院可以聘請法學(xué)專家和教授列席會議，讓他們?yōu)闄z委會諫言獻(xiàn)策。以集思廣益，提高決策質(zhì)量。會上要先聽取列席人員意見，再由委員發(fā)言討論。不采納列席人員意見的，要說明理由。

7.發(fā)揮專職委員作用。專職委員要專門從事檢委會工作，對擬提交審議的議題提前審查，深入研究，必要時(shí)可以審閱案卷，詢問當(dāng)事人，聽取意見，以體現(xiàn)司法的親歷性。專職委員要提交書面審查意見，在檢委會上優(yōu)先于其他委員發(fā)言。

8.領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言置后。委員的發(fā)言順序與其所任行政職務(wù)高低相反，由小到大，檢察長最后發(fā)言。這樣既可以避免影響其他委員發(fā)言，充分發(fā)揚(yáng)民主，又能使領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)攬全局，綜合各種意見，提高認(rèn)識，使其發(fā)言更準(zhǔn)確、更權(quán)威。

9.設(shè)置自由討論和辯論程序。設(shè)置自由討論程序，鼓勵提出不同意見;專門設(shè)置辯論程序，鼓勵展開辯論。事不比不清，理不辯不明。通過辯論澄清事實(shí)，分清是非，使委員對議題的認(rèn)識更加全面深刻，站在更高層面對議題作出決定。

10.對疑難案件設(shè)置嚴(yán)格表決程序。對疑難案件，不再采取過半通過原則，而是由與會委員三分之二以上同意方可作出決議。如果對案件的處理意見得不到三分之二以上委員的同意，則應(yīng)重新研究、討論，找出原因，修正處理方案，再行表決。

11.采納少數(shù)委員意見的合理成份。表決前應(yīng)當(dāng)綜合考慮，吸收少數(shù)委員意見中的合理成份，補(bǔ)充多數(shù)人意見之不足。實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，提高決策質(zhì)量。

12.強(qiáng)化外部監(jiān)督。允許公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)就其辦理的案件派員列席檢委會，發(fā)表意見。對重大疑難案件及爭議較大的案件，應(yīng)當(dāng)邀請其參加，以體現(xiàn)決策的民主性和公正性。公安機(jī)關(guān)辦理的案件，由公安局長或其委托的人列席;監(jiān)察委員會調(diào)查的案件，由監(jiān)察委員會主任或其委托的人列席。

（三）完善保障機(jī)制

1.落實(shí)跟蹤督辦制度。承辦部門要將檢委會決定的執(zhí)行情況及時(shí)向檢委辦報(bào)告，檢委辦要認(rèn)真履行職責(zé)，對檢委會決定的執(zhí)行情況跟蹤督辦。對一些重要的決定，檢委會要指派副檢察長或者專職委員跟蹤督辦，防止不執(zhí)行及變通執(zhí)行的情況。

2.落實(shí)司法責(zé)任制。對檢委會討論決定的案件明確司法責(zé)任，辦案人對事實(shí)負(fù)責(zé)，委員對自己發(fā)表的意見負(fù)責(zé)，檢委會對所作決定集體負(fù)責(zé)。通過明確司法責(zé)任，促使委員認(rèn)真討論案件，防止其不負(fù)責(zé)任地發(fā)表意見。同時(shí)促使委員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)能力，從而提高檢委會決策效能。

注釋：

艾淼.加強(qiáng)檢察委員會決策能力和規(guī)范化建設(shè)的若干思考[EB/OL].東方法眼網(wǎng).

王穩(wěn)，彭智剛.主任檢察官改革背景下檢察委員會工作機(jī)制之完善[J].中國司法，2016（2）.

參考文獻(xiàn)：

[1]《人民檢察院檢察委員會組織條例》.

[2]《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》.

[3]《甘肅省檢察機(jī)關(guān)檢察委員會工作規(guī)范》.