基于公眾參與制度下的水資源管理

劉艷

摘 要 本文基于2017年我國(guó)環(huán)境公報(bào)和水資源公報(bào)的數(shù)據(jù)，從我國(guó)水資源現(xiàn)狀出發(fā)探討水資源管理公眾參與的必要性。通過(guò)分析我國(guó)環(huán)境管理的現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外環(huán)境管理的公眾參與制度的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)政府、企業(yè)和個(gè)人三方主體，提出完善我國(guó)水資源管理公眾參與制度的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 缺水 公眾參與制度 國(guó)外經(jīng)驗(yàn) 水資源管理 “三位一體”

一、引言

我國(guó)水資源總量豐富，居全球第6位。但由于自然條件限制以及其利用效率低、污染嚴(yán)重等因素，存在著資源性、結(jié)構(gòu)性和水質(zhì)性的缺水。水資源作為一種有限的稀缺資源和人們生存的基本要素，為了使其得到公平有效的利用，我國(guó)政府早在2007年就提出了“退耕還湖”等措施，減少地下水的滲漏以達(dá)到節(jié)水的目的，但收效甚微。因此，對(duì)水資源的有效管理僅依靠政府是行不通的，完善水資源管理的公眾參與制度，形成政府、企業(yè)和個(gè)人“三位一體”的合作共治格局才是根本。

二、水資源現(xiàn)狀分析

（一）資源性缺水

我國(guó)水資源總量豐富，但我國(guó)人口眾多，人均水資源占有量?jī)H2100m3，不足全球平均水平的1/3，畝均水資源量也僅為全球的1/2，是世界12個(gè)貧水國(guó)之一。全國(guó)600多個(gè)城市中有400多個(gè)城市存在著不同程度的缺水，我國(guó)面臨著嚴(yán)峻的水資源短缺形勢(shì)。

（二）結(jié)構(gòu)性缺水

一方面，部門(mén)結(jié)構(gòu)性缺水。從截面數(shù)據(jù)看，2017年我國(guó)農(nóng)業(yè)用水量為3766.4億m3，占社會(huì)總用水量的62.3%，而由于灌溉技術(shù)落后，農(nóng)田灌溉蒸發(fā)、蒸騰嚴(yán)重等原因，水資源有效利用率僅54.8%。工業(yè)用水量為1277億m3，占總用水量的21.1%。從時(shí)間序列數(shù)據(jù)看，近五年（2013-2017）農(nóng)業(yè)平均用水量為3835.4億m3，占社會(huì)總用水的62.9%;工業(yè)平均用水量為1598億m3，占總用水量的26.2%。[1]對(duì)比以上兩個(gè)維度的數(shù)據(jù)，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)用水與工業(yè)用水常年無(wú)較大變化，均面臨著缺水的窘境。

另一方面，空間結(jié)構(gòu)性缺水。我國(guó)降水存在著顯著的“南多北少”的特征，水資源分布也相應(yīng)地具備這一特征。同樣地，從截面數(shù)據(jù)[1]看，2017年北方6個(gè)地區(qū)降水量為337.1mm，水資源總量為5046.6億m3，南方4個(gè)地區(qū)降水量為1252.5mm，水資源總量為23714.6億m3。從時(shí)間序列數(shù)據(jù)看，近五年北方6個(gè)地區(qū)平均降水量為342.1mm，水資源總量為5306.7億m3，南方4個(gè)地區(qū)降水量為1253mm，水資源總量為23575.1億m3。

（三）水質(zhì)性缺水

地表水與地下水作為我國(guó)水資源總量的重要構(gòu)成部分，均存在著不同程度的污染，造成了水量性缺水上更為嚴(yán)重的水質(zhì)性缺水。

地表水大致可以分為4種類型：河流、湖泊、水庫(kù)以及省界斷面。2017年我國(guó)地表水水質(zhì)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果[1]顯示，這4種地表水的水質(zhì)有分別21.5%、74.0%、13.6%和33.0%處于“良好”以下（“較差”和“極差”）。湖泊由于封閉性較差，受污染程度顯著提高。同年，對(duì)各流域片區(qū)地下水水質(zhì)也進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)，其中，地下水水質(zhì)“良好”及以上且可作為飲用水的水資源量?jī)H占測(cè)站的24.4%，遼河流域甚至不足10%。[2]可見(jiàn)，我國(guó)水資源受污染情況十分嚴(yán)重。

三、我國(guó)環(huán)境管理公眾參與制度的現(xiàn)狀分析

1991年，我國(guó)正式提出公眾參與理念。現(xiàn)階段，公眾參與制度逐步成熟，但距離完善仍需較長(zhǎng)時(shí)間。一方面，從公民角度來(lái)看，公民環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的參與程度積極性不高。社會(huì)缺乏激勵(lì)機(jī)制，公民在環(huán)保意識(shí)本就欠缺的情況下，很難主動(dòng)參與其中。NGO非政府環(huán)保組織處于起步階段，對(duì)整個(gè)社會(huì)的環(huán)?；顒?dòng)帶動(dòng)性差，環(huán)保能力有限。而且公民參與形式單一，主要側(cè)重事后監(jiān)督。[3]另一方面，從政府方面分析，地方法律法規(guī)不夠細(xì)化和具體化，多口號(hào)和抽象性規(guī)定，可操作性差;公眾申請(qǐng)環(huán)境信息知情權(quán)受到限制，并且缺乏與之配套的申請(qǐng)程序。[4]

在水資源管理層面，2015年《水法》的修改中構(gòu)建了社會(huì)公眾參與制度，明確提出社會(huì)公眾參與具體指社會(huì)公眾（泛指政府、企業(yè)及公民）根據(jù)國(guó)家法律賦予的權(quán)利和義務(wù)參與防治水污染和保護(hù)水資源。其具體落實(shí)了我國(guó)《憲法》中的公眾參與制度和人權(quán)保護(hù)制度，以立法形式明確規(guī)定了水資源管理的公眾參與權(quán);保障了社會(huì)公眾的主體地位，明確了水資源保護(hù)以及水污染控制的相關(guān)程序和方法，有利于社會(huì)公眾參與水資源管理程序正義和實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)。[5]

四、國(guó)外環(huán)境管理公眾參與制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）美國(guó)

1969年美國(guó)制定《國(guó)家環(huán)境政策》，首次規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的地位和權(quán)利，以環(huán)境保護(hù)立法方式建立了公眾參與制度，在全球掀起了公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱潮。

2010年4月20日，美國(guó)墨西哥灣“深水地平線”鉆井平臺(tái)爆炸，大量原油泄漏導(dǎo)致墨西哥灣沿岸1000英里長(zhǎng)的濕地和海灘被毀，給沿岸地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、公眾健康、生態(tài)環(huán)境等造成嚴(yán)重?fù)p害。本文僅就墨西哥灣海洋生態(tài)修復(fù)這一事件，解剖美國(guó)的公眾參與制度。

首先，頒布《墨西哥灣恢復(fù)法》，規(guī)定公眾有權(quán)參與恢復(fù)信托基金的分配，保證公眾能有效監(jiān)督各部門(mén)對(duì)《清潔水法》的實(shí)施。其次，設(shè)置公眾生態(tài)信息咨詢平臺(tái)和信息公布電子平臺(tái)，即時(shí)為公眾答疑解惑;將已經(jīng)提交的生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目和計(jì)劃公布于平臺(tái)上，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。最后，建立公眾網(wǎng)絡(luò)評(píng)論，設(shè)立專章回復(fù)公眾評(píng)論，[6]作出規(guī)劃前充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，集思廣益，以擬出最令公眾滿意且行之有效的方案。

（二）日本

“官產(chǎn)學(xué)”是日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的公眾參與制度最顯著的特點(diǎn)。

“官”即政府，明確了政府的管理職責(zé)，同時(shí)要求企業(yè)和公民進(jìn)行必要的協(xié)同。中央以及地方政府負(fù)責(zé)制定符合實(shí)際的、操作性高的法律法規(guī)來(lái)引導(dǎo)企業(yè)和公眾的行為。企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)鏈條中的生產(chǎn)者，首先要求企業(yè)盡量減少?gòu)U棄物的產(chǎn)生，其次推進(jìn)廢物資源化利用，最后必須堅(jiān)持“污染者付費(fèi)”原則，為由自身生產(chǎn)行為造成的污染支付相關(guān)的治理費(fèi)用。公眾作為產(chǎn)業(yè)鏈條中的消費(fèi)者，倡導(dǎo)公民個(gè)人由高消耗的生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)橛欣诮?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)生活方式?！爱a(chǎn)”的主體是企業(yè)，要求企業(yè)發(fā)展綠色低碳循環(huán)產(chǎn)業(yè)，遵循物質(zhì)流轉(zhuǎn)與能量流動(dòng)的生態(tài)規(guī)律，形成一個(gè)閉合回路的、能夠達(dá)到資源循環(huán)利用的產(chǎn)業(yè)鏈條。“學(xué)”最初僅指大學(xué)及科研機(jī)構(gòu)等，后延伸為社會(huì)公眾，強(qiáng)調(diào)在政府的引導(dǎo)支持下，依靠企業(yè)和公民的科技創(chuàng)新推進(jìn)資源的減量化、再利用和再循環(huán)。

總而言之，日本環(huán)境管理的公眾參與制度強(qiáng)調(diào)在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律框架下政府、企業(yè)以及公民個(gè)人的多元參與和協(xié)同合作，是一種自上而下與自下而上結(jié)合的立法模式。[7]

（三）其他國(guó)家

澳大利亞在制定河流水資源的綜合規(guī)劃時(shí)，成立咨詢委員會(huì)，為除了利益相關(guān)者以外的所有對(duì)此感興趣的團(tuán)體或用戶建立了廣泛的社會(huì)聯(lián)系渠道，使整個(gè)規(guī)劃過(guò)程公開(kāi)透明。德國(guó)在制定環(huán)境管理的有關(guān)政策文件時(shí)，廣泛征求各行業(yè)數(shù)萬(wàn)人的意見(jiàn)，大力宣傳以便增加公眾的了解，使其政策文件具有廣泛的群眾理解基礎(chǔ)，減少了政策執(zhí)行時(shí)的阻力。加拿大則把環(huán)境管理的權(quán)利與責(zé)任下放到各個(gè)省區(qū)，由各省區(qū)眾多行業(yè)的人員成立管理協(xié)會(huì)，自行制定標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施。

五、完善我國(guó)水資源管理的公眾參與制度

（一）政府

一方面，構(gòu)建具體的公眾參與水資源管理的法律保障制度。建立健全信息披露制度、聽(tīng)證制度、激勵(lì)機(jī)制、水資源管理社團(tuán)制度以及責(zé)任規(guī)章制度。通過(guò)信息披露制度保障公眾的知情權(quán);通過(guò)發(fā)布聽(tīng)證會(huì)召集公眾發(fā)表自己的意見(jiàn)，使得規(guī)劃更具科學(xué)性和民主性;對(duì)造成嚴(yán)重水污染行為進(jìn)行舉報(bào)以及有效獻(xiàn)言的公眾提供有償回報(bào)，以激發(fā)公眾參與積極性;通過(guò)立法形式支持NGO非政府水資源管理組織的規(guī)范化、制度化和法制化發(fā)展，擴(kuò)大其規(guī)模，吸引更多的社會(huì)公眾參與到水資源的管理中;堅(jiān)持“污染者付費(fèi)”原則，并對(duì)違反“水十條”①的責(zé)任主體進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰，以對(duì)公眾形成約束。[8]

另一方面，加強(qiáng)政府水資源監(jiān)管保護(hù)部門(mén)與社會(huì)公眾的協(xié)調(diào)配合是社會(huì)公眾參與制度具體有效運(yùn)行的關(guān)鍵。政府水資源監(jiān)管保護(hù)部門(mén)必須為社會(huì)公眾參與水資源監(jiān)督保護(hù)提供具體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)保障、活動(dòng)規(guī)劃與實(shí)施方案等。

（二）企業(yè)和公民個(gè)人

第一，企業(yè)應(yīng)以減量化、再利用和再循環(huán)為企業(yè)水資源管理的目標(biāo)，加強(qiáng)企業(yè)用水管理，提高水資源利用率。一方面要盡量減少水資源的排放，另一方面要加快推進(jìn)水資源的無(wú)害化、微害化處理，促進(jìn)水資源再利用。第二，企業(yè)和公民都應(yīng)樹(shù)立高度的社會(huì)責(zé)任感，不僅要審視自己的行為，還要積極監(jiān)督他人及政府的行為。在政府提供的水資源管理平臺(tái)中積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)言，為政府決策提供建議，使政府制定的政策文件更符合民意及實(shí)際情況，以便有效、高效地執(zhí)行。第三，公民應(yīng)積極加入NGO非政府水資源管理組織。公民具有“有限理性”，處于組織中可以更好地把反映公眾的利益訴求收集、聚攏、整合和反饋給政府，以提高政府的工作效率。

六、結(jié)語(yǔ)

公共財(cái)產(chǎn)理論和環(huán)境權(quán)理論是公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要理論基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)面臨著嚴(yán)峻的資源性缺水、結(jié)構(gòu)性缺水和水質(zhì)性缺水等難題，水資源作為人類生活所必需的生存條件，是人類的“公共財(cái)產(chǎn)”，任何人都不能任意對(duì)其占有、支配和侵害。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八大上就生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了一系列重要指示，強(qiáng)調(diào)要大力增強(qiáng)水憂患意識(shí)、水危機(jī)意識(shí);從全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視解決好水安全問(wèn)題。在這一過(guò)程中，需要形成以政府為主導(dǎo)的管控、調(diào)整和加強(qiáng)為主要內(nèi)容的政府、企業(yè)、公民積極參與的“三位一體”的合作共治格局。所謂管控，即政府要制定與水資源管理相配套的制度體系建設(shè)，嚴(yán)格控制污染物的排放，明確責(zé)任劃分。所謂調(diào)整，是指企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，依靠科技創(chuàng)新升級(jí)工藝，提高水資源利用率和污水處理技術(shù)。所謂加強(qiáng)，則是指公民要加強(qiáng)水資源保護(hù)和節(jié)約用水的意識(shí)，提高對(duì)NGO非政府水資源管理組織活動(dòng)的參與度。只有這樣，才能充分集多方智慧，使多方力量，提高我國(guó)水資源管理效率，從根本上解決我國(guó)水資源短缺難題。

注釋：①“水十條”的全稱是《水污染行動(dòng)防治計(jì)劃》，具體包括：全面控制污染物排放;推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí);著力節(jié)約保護(hù)水資源;強(qiáng)化科技支撐;充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用;嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督;切實(shí)加強(qiáng)水環(huán)境管理;全力保障水生態(tài)環(huán)境安全;明確和落實(shí)各方責(zé)任;強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督。

（作者單位為西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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