行政公益訴訟程序與民事公益訴訟程序的比較

【摘要】行政公益訴訟作為一種新型訴訟形式，在西方法治國家已經(jīng)發(fā)展的相當(dāng)成熟，而在我國，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟還處于起步階段，改革試點(diǎn)工作也在逐步推進(jìn)。通過對海外各發(fā)達(dá)法治國家行政公益訴訟制度的考察和比較，以及與我國已有的民事公益訴訟程序進(jìn)行比較，為行政公益訴訟在我國的完善提供經(jīng)驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】檢察機(jī)關(guān)；行政公益訴訟程序；民事公益訴訟程序；比較

就當(dāng)下已經(jīng)制定并實(shí)施的法律法規(guī)來看，規(guī)定有關(guān)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的內(nèi)容極少，體系不完備，不能很好地規(guī)范行政公益訴訟。而相比而言，對民事公益訴訟的規(guī)制則比較完備，有較為詳細(xì)的規(guī)定。于此，以兩者的比較為切入點(diǎn)，從而為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的構(gòu)建提出一些建議。

一、受案范圍存在差異

從產(chǎn)生的法律關(guān)系來看，民事公益訴訟產(chǎn)生的是民事法律關(guān)系，是平等主體之間的糾紛，針對的是民事主體的侵權(quán)行為導(dǎo)致公益受損而賦予的法定救濟(jì)權(quán)；而行政公益訴訟產(chǎn)生的是行政法律關(guān)系，是不平等主體之間的糾紛，針對的是行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為導(dǎo)致公益受損而賦予的法定救濟(jì)權(quán)，從這個(gè)角度上講，二者并不存在交叉部分。但現(xiàn)實(shí)中并不是這種情況，生活中多數(shù)案件法律賦予了當(dāng)事人一定的選擇權(quán)，既可以選擇提起民事公益訴訟，也可以選擇提起行政公益訴訟。與此同時(shí)法律也做出了一定的限制，對于如無效婚姻，父母剝奪未成年子女受教育權(quán)等案件，則只能提起民事公益訴訟；對于涉及抽象行政行為的案件，則只能提起行政公益訴訟。值得指出的是，在進(jìn)行制度構(gòu)建時(shí)，抽象行政行為理應(yīng)被包含于行政公益訴訟的受案范圍。

二、兩者的被告及其權(quán)利義務(wù)不同

從兩者的被告主體而言，關(guān)于民事訴訟的被告，包括三類主體，即實(shí)施侵權(quán)行為的公民、法人以及其他組織；而行政公益訴訟的被告僅限于實(shí)施違法的作為或者不作為行為的行政機(jī)關(guān)。行政公益訴訟，從理論上講，原告與被告的權(quán)利義務(wù)是平等的，但現(xiàn)實(shí)的情況是，由于其社會地位的不同，雙方的對抗力量并不平等，原告的弱勢地位明顯。民事公益訴訟，理論上講原告與被告的權(quán)利義務(wù)也是平等的，在實(shí)踐中，雖然有一些差距，但雙方基本可以形成平等的對抗地位，力量懸殊比較小。

三、訴訟中的第三人不同

行政公益訴訟和民事公益訴訟中有關(guān)第三人的制度也有所不同。在行政公益訴訟中，第三人通常為與違法的作為或者不作為行為有關(guān)的民事主體，典型的例子是香煙廣告案中的廣告公司。相比較而言，民事公益訴訟中有關(guān)第三人的制度較為復(fù)雜，可分為兩種情形，第一種是涉案主體為民事主體，那么可以以第三人的身份參與訴訟；第二種是涉案主體為有關(guān)行政機(jī)關(guān)，那么不能以第三人的身份參與訴訟。如果想讓行政機(jī)關(guān)作為第三人參加訴訟，那么需要在制度上加以規(guī)制，以保障其參與訴訟的正當(dāng)性。

四、啟動程序的條件不同

提起民事公益訴訟的前提是，社會公共利益受到不法侵害，而受害人沒有提起訴訟或者是很難確定受害人；而提起行政公益訴訟的前提是，行政行為侵害了國家利益或者公共利益。民事訴訟與行政訴訟在侵權(quán)行為的認(rèn)定上存在較大的差別。如果人想要用民事訴訟的方式作為受損利益的救濟(jì)方式，那么需要具備三個(gè)條件，即侵權(quán)行為，損害結(jié)果，兩者之間存在因果關(guān)系。如果當(dāng)事人想要用行政訴訟的方式來救濟(jì)受損利益，那么需要具備以下兩個(gè)條件，即行政主體資格是否適格，是否與被訴行政行為有直接利害關(guān)系。實(shí)際上，在行政訴訟中想要勝訴，并非只具備以上兩者就可，在審判時(shí)還會考量的因素還包括原告的主體適格問題，行為是否合理與合法的問題等。

五、是否具有前置程序不同

與民事公益訴訟相比，行政公益訴訟的特別之處在于其必要的前置程序。所謂前置程序，即人民檢察院提起公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)向作出行政行為的行政機(jī)關(guān)提出法律意見或者建議，如果行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)既沒有予以糾正，又沒有予以書面答復(fù)，那么人民檢察院便可直接提起行政公益訴訟。如果其予以糾正或書面答復(fù)，保障了受侵害權(quán)利的救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)目的，那么人民檢察院便不再提起行政公益訴訟。如果對作出的糾正行為或者答復(fù)行為不滿，仍可通過行政公益訴訟來救濟(jì)權(quán)利。

一般情況下，人民檢察院提起行政公益訴訟需要經(jīng)過前置程序，給予行政機(jī)關(guān)自我糾錯的機(jī)會，但以下幾種情形可以不經(jīng)過前置程序直接提起訴訟。包括（1）明顯不屬于行政主體可管轄的范圍的；（2）如果經(jīng)過前置程序，公共利益將受到不法彌補(bǔ)的侵害的；（3）不存在事實(shí)上的爭議，焦點(diǎn)是法律適用問題；（4）行政主體故意不作為或無法救濟(jì)的；（5）其他通過前置程序不利于維護(hù)公共利益的

六、舉證責(zé)任分配不同

在民事公益訴訟中，依然適用民事訴訟基本的舉證責(zé)任原則，即“誰主張，誰舉證”，作為原告的檢察機(jī)關(guān)自然要承擔(dān)主要的舉證責(zé)任。在司法實(shí)踐中，被提起民事公益訴訟的案件通常具備案情伊娜復(fù)雜、社會影響較大等特點(diǎn)，案件中的被告在成大程度上可能存在不配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證活動，甚至可能會直接干擾相關(guān)活動，所以，有必要賦予檢察機(jī)關(guān)廣泛的調(diào)查取證權(quán)和可以采取某些強(qiáng)制措施的權(quán)力，從而保障檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證順利進(jìn)行。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)指出的是，為了更好地保障人權(quán)，此處可以借鑒刑事訴訟審前偵查階段實(shí)行的任意偵查原則和強(qiáng)制偵查法定主義，慎用強(qiáng)制力，對強(qiáng)制性調(diào)查手段提出必要性審查。

在行政公益訴訟中，依然適用行政訴訟的基本舉證責(zé)任原則，即舉證責(zé)任倒置，所以作為原告的檢察機(jī)關(guān)并不需要承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，其需要證明的只是因行政機(jī)關(guān)的行政行為而使得公共利益受到損害或者可能受到損害，而作為被告的行政機(jī)關(guān)則需要對其行政行為的合法性及合理性提供證據(jù)?；谝陨峡紤]，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查取證的權(quán)限理應(yīng)受到限制。

七、訴訟目的和救濟(jì)措施不同

從提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的目的上分析，前者主要是追究相關(guān)主體的民事責(zé)任，從而達(dá)到民事救濟(jì)的效果，后者主要側(cè)重于維護(hù)社會整體秩序，糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，從而更好地為民眾服務(wù)。行政公益訴訟作為一種救濟(jì)手段，不同的主體通過這種方式想要達(dá)到的目的也存在差異，所以行政公益訴訟的目的呈現(xiàn)多元化的特性。有學(xué)者認(rèn)為，設(shè)置行政公益訴訟想要達(dá)到的效果是制止行政權(quán)的濫用，以維護(hù)國家和社會的公共利益。也有學(xué)者認(rèn)為設(shè)置行政公益訴訟是為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，以保障公民個(gè)人的合法權(quán)益。從本質(zhì)上講，公益和私益是一致的，社會普遍的利益都沒有得到保障，更何況保障每個(gè)公民的私益。所以，行政公益訴訟的目的應(yīng)包含三個(gè)方面，即控制行政權(quán)，維護(hù)國家和社會的公共利益，保障公民的合法權(quán)益。

從以上七個(gè)方面對行政公益訴訟與民事公益訴訟做出了比較，由于行政公益訴訟的沒有相應(yīng)的規(guī)定，很多都是運(yùn)用行政訴訟的基本原理來進(jìn)行判斷，從而發(fā)現(xiàn)兩者的不同之處。因?yàn)樾姓嬖V訟雖然帶有公益性，但也應(yīng)當(dāng)在行政訴訟的框架內(nèi)活動，在沒有具體規(guī)定時(shí)，也應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟的相關(guān)規(guī)定，這樣才能更好地體現(xiàn)整個(gè)法律體系的一致性，也有利于法官做出判斷。公益訴訟維護(hù)的是公共利益，但民事公益訴訟的存在并不能完全代替行政公益訴訟的地位，行政機(jī)關(guān)其特殊的地位也決定了在行政公益訴訟中它能夠起到民事主體無法代替的地位。所以，借鑒民事公益訴訟的制度構(gòu)建，從而更好地完善行政公益訴訟的構(gòu)建

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作者簡介：武文麗（1992-），女，漢族，山西平遙人，就讀于四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所，碩士研究生學(xué)歷，主要從事訴訟法與司法制度研究。