杭州“擁江發(fā)展” 視野下的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)研究?
——以淳安為例

葛彩虹 邵全勝

提 要： “擁江發(fā)展” 是杭州發(fā)展的重大戰(zhàn)略。 “一湖秀水、 滿目青山” 是杭州淳安縣的資源稟賦， 特別是千島湖配水工程實(shí)施后， 如何在保護(hù)秀水中實(shí)現(xiàn)淳安的發(fā)展， 是“擁江發(fā)展” 行動中迫切需要解決的實(shí)踐問題。 課題組以“擁江發(fā)展” 視野下的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展為主題， 奔赴杭州市擁江辦以及淳安、 桐廬、 富陽、 蕭山等地的區(qū)市縣擁江辦、 產(chǎn)業(yè)辦、 經(jīng)信委等各部門進(jìn)行了座談、 訪談和實(shí)地考察， 分析淳安縣在“擁江發(fā)展” 中的戰(zhàn)略機(jī)遇和當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)， 提出明確淳安的功能定位、 打造杭州都市的大花園， 明確淳安的發(fā)展邊界、 打造多規(guī)融合的示范區(qū)， 增強(qiáng)淳安的保護(hù)合力、 建設(shè)共抓保護(hù)的新機(jī)制， 增強(qiáng)淳安的發(fā)展動能、 建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新樣板等在高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的四方面意見和建議。

錢塘江（包括錢塘江、 富春江、 新安江， 下同） 是杭州的黃金水道， 沿江區(qū)域是杭州最具發(fā)展活力和發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。 “沿江發(fā)展” 和“跨江發(fā)展” 在每個時期充分地承擔(dān)其自身的歷史使命， 隨著“創(chuàng)新、 協(xié)調(diào)、 綠色、 開放、 共享” 五大發(fā)展的理念深入以及杭州城市空間的實(shí)際情況， 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿江各類要素資源的內(nèi)涵式發(fā)展， 從“跨江發(fā)展” 躍升“擁江發(fā)展”， 已然成為新時期杭州城市發(fā)展的新要求。杭州城市從“沿江發(fā)展” 到“跨江發(fā)展”， 再到“擁江發(fā)展”， 整個城市空間正從“三面云山一面城” 向“一江春水穿城過” 嬗變。 在推動這場嬗變的過程中， 區(qū)域產(chǎn)業(yè)的布局和發(fā)展是最核心的內(nèi)容和支撐。 以“擁江發(fā)展” 視野下的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展研究為專題組織開展調(diào)研， 赴市擁江辦以及淳安、 桐廬、 富陽、 蕭山等地的擁江辦、 產(chǎn)業(yè)辦、 經(jīng)信委等各部門進(jìn)行了座談、 訪談和實(shí)地考察。 淳安位處杭州西部，是全省26 個加快發(fā)展縣之一， 也是杭州地區(qū)唯一一個加快發(fā)展縣。 “一湖秀水、 滿目青山” 是該縣的資源稟賦， 特別是千島湖配水工程實(shí)施后， 如何在保護(hù)中實(shí)現(xiàn)上游淳安的發(fā)展， 是“擁江發(fā)展” 行動中迫切需要解決的實(shí)踐問題。

一 淳安在“擁江發(fā)展” 中的戰(zhàn)略機(jī)遇

杭州“擁江發(fā)展” 戰(zhàn)略／行動的提出， 核心要義是在加快建設(shè)“獨(dú)特韻味別樣精彩世界名城” 和打造“展示新時代中國特色社會主義的重要窗口” 中， 貫徹落實(shí)“創(chuàng)新、 協(xié)調(diào)、 綠色、 開放、 共享” 五大發(fā)展理念。 且推進(jìn)“擁江發(fā)展” 的前提是“堅持生態(tài)優(yōu)先、 全域統(tǒng)籌”， 在堅持突出重點(diǎn)區(qū)域的同時， 要堅持“13 個區(qū)縣（市） 一盤棋”。 這些重大決策， 必將給淳安縣域的保護(hù)與發(fā)展帶來重大的機(jī)遇及強(qiáng)大的外力。

（一） 共抓保護(hù)的機(jī)遇

杭州市委十二屆四次全體（擴(kuò)大） 會議報告指出， “錢塘江是浙江和杭州的‘母親河’， 是杭州生態(tài)文明建設(shè)和城市發(fā)展的軸帶”。 懷抱千島湖的淳安地處錢塘江的上游， 再加上千島湖配水工程的實(shí)施， 千島湖的一湖秀水將直接成為杭州生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)和城市發(fā)展的重大資源。 為此， “共抓大保護(hù)、 不搞大開發(fā)” 將在全流域得到深入貫徹， 而淳安是杭州西部的重大生態(tài)屏障， 在“擁江發(fā)展” 行動中， 下游合力“共抓” 千島湖保護(hù)的意識和推動力度必將進(jìn)一步增強(qiáng)， 合力與淳安“共抓” 大保護(hù)的機(jī)制也必將在“擁江發(fā)展” 中快速形成。

（二） 產(chǎn)業(yè)互興的機(jī)遇

淳安是大杭州的一部分， 沒有淳安的高水平小康就沒有全市的高水平小康。 生態(tài)保護(hù)是淳安的根本要務(wù)， 同時市委、 市政府對淳安的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也一直高度重視。前幾年實(shí)施的“交通西進(jìn)” “旅游西進(jìn)” 等重大舉措， 給淳安的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了巨大變化。 隨著“擁江發(fā)展” 行動的推行， 錢塘江兩岸重點(diǎn)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局將會發(fā)生重大調(diào)整， 其溢出效應(yīng)及淳安的資源稟賦， 必將給產(chǎn)業(yè)資本及淳安帶來發(fā)展的重大機(jī)會， 與錢塘江重點(diǎn)區(qū)域形成產(chǎn)業(yè)互聯(lián)互補(bǔ)互興的格局。 如區(qū)域旅游、 生態(tài)智造、 文化創(chuàng)意、 生態(tài)農(nóng)業(yè)、 休閑農(nóng)業(yè)、 健康養(yǎng)生、 度假養(yǎng)老、 會議會展、 企業(yè)總部等都會給淳安帶來聯(lián)動發(fā)展的機(jī)遇。

（三） 鄉(xiāng)村振興的機(jī)遇

“深鎖大山看金山”， 對外交流不便是制約淳安鄉(xiāng)村振興的重要因素之一。 隨著“擁江發(fā)展” 大杭州交通圈的建設(shè)， 特別是杭黃高鐵的即將開通、 千黃高速的開工建設(shè)、 杭淳開高速的規(guī)劃建設(shè)， 以及杭州城西機(jī)場、 城西高鐵站等交通的規(guī)劃建設(shè)，將大大改善淳安對外的交通通達(dá)條件， 再次縮短淳安融入杭州大都市的時空距離，淳安的區(qū)位條件將進(jìn)一步得到改善。 這將為淳安推進(jìn)以產(chǎn)業(yè)、 人才、 文化、 生態(tài)、組織振興為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村振興提供良好的軟環(huán)境支撐， 有利于吸引更多的在外鄉(xiāng)賢回歸農(nóng)村、 吸引更多的城市游客來到農(nóng)村、 吸引更多的創(chuàng)業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村， 這些必將為淳安加快打造鄉(xiāng)村振興示范區(qū)提供重大機(jī)遇。

（四） 共美共富的機(jī)遇

杭州市委、 市政府在“擁江發(fā)展” 戰(zhàn)略中專門強(qiáng)調(diào)， 要堅持和深化區(qū)縣協(xié)作、聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村、 結(jié)對幫扶等城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制， 推進(jìn)科技、 人才、 現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、 文創(chuàng)、旅游、 交通“六大西進(jìn)”， 形成“以東帶西”、 融合發(fā)展的城鄉(xiāng)一體共富共美新格局。 市委、 市政府的這一系列決策部署， 是對五大發(fā)展理念的具體實(shí)踐， 特別是對推進(jìn)淳安的協(xié)調(diào)發(fā)展， 實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享， 達(dá)到共美共富， 明確了具體的實(shí)踐載體和舉措， 為淳安在環(huán)境秀美的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)縣域群眾更多的幸福提供了重大機(jī)遇。

二 當(dāng)前淳安產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)

（一） 更高標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)

“一湖秀水” 是淳安的生態(tài)之魂， 也是淳安“擁江發(fā)展” 的本質(zhì)所在、 責(zé)任所在。 特別是隨著千島湖配水工程的實(shí)施， 千島湖又成了杭城的重要飲用水源地。 不論是從社會的關(guān)注度出發(fā)， 還是從其功能的變化出發(fā)， 淳安對“一湖秀水” 的保護(hù)都應(yīng)當(dāng)堅持更高標(biāo)準(zhǔn)， 應(yīng)當(dāng)成為淳安奮進(jìn)新時代的新?lián)?dāng)。 而對“一湖秀水” 的保護(hù)又是一個區(qū)域的系統(tǒng)性工程， 保護(hù)和管理的體制、 機(jī)制、 方式、 舉措等都需要在新的工作歷程中不斷地加以創(chuàng)新和持續(xù)推動。

（二） 期盼發(fā)展的群眾

淳安目前還是全省26 個加快發(fā)展縣之一， 也是杭州地區(qū)唯一一個加快發(fā)展縣。根據(jù)表1， 2017 年， 淳安縣共實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值255.7 億元， 人均55496 元， 是杭州市人均地區(qū)生產(chǎn)總值（134607 元） 的41.22%； 淳安城鎮(zhèn)居民人均收入40269 元，是杭州市城鎮(zhèn)居民人均收入（56276 元） 的71.56%； 淳安農(nóng)村居民人均收入17721元， 是杭州市城鎮(zhèn)居民人均收入（30397 元） 的58.3%。 同時， 全縣教育、 衛(wèi)生等公共服務(wù)和保障水平與其他縣市的水平還有較大差距， 當(dāng)?shù)厝罕娗蟀l(fā)展、 盼發(fā)展、快發(fā)展的愿望十分迫切。

表1 淳安、 杭州部分經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

（三） 發(fā)展要素的限制

首先是發(fā)展空間要素限制， 即發(fā)展的空間平臺要素限制。 淳安雖有4427 平方千米的廣闊地域， 地域面積相當(dāng)于一個嘉興地區(qū)， 是浙江省地域面積最大的縣， 但“八山半田分半水” 是對淳安土地資源的形象描述， 573 平方千米的千島湖就鑲嵌在淳安的中心腹地。 這些特殊的地形加大了淳安用地空間的難度。 特別是21 世紀(jì)初曾將淳安100%的陸地劃入了飲用水源保護(hù)區(qū)范圍， 經(jīng)過2015 年的局部調(diào)整， 目前仍有97.95%的陸地屬于飲用水源二級保護(hù)區(qū)范圍， 按新修改的《水污染防治法》 規(guī)定， 飲用水源二級保護(hù)區(qū)屬于禁止建設(shè)區(qū)。 合理處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系， 劃定合理發(fā)展空間是推進(jìn)淳安產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題。 其次是市場主體要素限制。 淳安不僅市場主體少， 上規(guī)模的市場主體更是少之又少， 且縣域民間資本受發(fā)展積累的影響，也沒有大的活力， 引入外來資本或市場主體進(jìn)入淳安發(fā)展的難度相比其他地區(qū)更大。再次是人才要素限制。 淳安有46 萬戶籍人口， 但流出的有13 萬多人， 這些流出的大多是年輕人或創(chuàng)業(yè)的骨干， 也是高學(xué)歷者。 再加上人才競爭日趨激烈， 淳安吸引、留住人才的難度也會進(jìn)一步加大。 最后是區(qū)位條件要素限制。 雖然這些年來淳安的交通條件得到巨大改善， 但無論如何淳安都是離杭州最遠(yuǎn)的縣域， 且其相鄰周邊縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不能為其帶來大的輻射作用。 另外， 淳安縣域內(nèi)部鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的道路等級還相對較低， 對鄉(xiāng)村振興和全域旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在一定程度的影響。

（四） 財政保障的壓力

淳安縣2017 年全縣財政總收入只有30.91 億元， 地方稅收只有17.27 億元。 而據(jù)該縣環(huán)保部門測算， 今后每年對以千島湖水環(huán)境為重點(diǎn)的環(huán)境保護(hù)投入需達(dá)到10億元以上， 縣內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施、 教育衛(wèi)生等公共服務(wù)和民生保障又需要實(shí)現(xiàn)快速提升， 也必須加大財政投入。 既要強(qiáng)保護(hù)， 又要保民生， 還要搞建設(shè)， 其財政的自我保障壓力巨大。

三 共推淳安保護(hù)與發(fā)展的意見和建議

在推進(jìn)“擁江發(fā)展” 中， 保護(hù)是淳安的第一責(zé)任， 發(fā)展也是淳安的第一要務(wù)。千島湖的保護(hù)需要共同的努力， 淳安的發(fā)展也需要共同的關(guān)注。 在共推淳安保護(hù)與發(fā)展過程中， 根據(jù)其所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)， 建議可通過“兩個明確” 來實(shí)現(xiàn)“兩個打造”， 通過“兩個增強(qiáng)” 來實(shí)現(xiàn)“兩大建設(shè)”， 以加快淳安實(shí)現(xiàn)共美共富的進(jìn)程。

（一） 明確淳安的功能定位， 打造杭州都市的大花園

從歷史進(jìn)程來看， 千島湖的功能變化有三個時期。 第一個時期是從新安江水電站建成到20 世紀(jì)80 年代初， 這個時期千島湖的功能主要是水庫功能。 第二個時期是從20 世紀(jì)80 年代初到21 世紀(jì)初， 千島湖的功能除水庫功能外， 增加了旅游功能。 第三時期是21 世紀(jì)初以來， 由于多地發(fā)生水環(huán)境問題， 水資源保護(hù)越來越被重視， 千島湖更多地發(fā)揮了水資源保護(hù)功能。 淳安全域面積有4427 平方千米， 千島湖占其中的573 平方千米。 在當(dāng)前創(chuàng)新、 協(xié)調(diào)、 綠色、 開放、 共享五大發(fā)展理念的指引下， 循環(huán)經(jīng)濟(jì)、 生態(tài)產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)， 在保護(hù)下實(shí)現(xiàn)發(fā)展不僅成為可能， 也越來越成為發(fā)展的自覺。 因此， 對擁有一湖秀水的淳安， 不僅要強(qiáng)調(diào)其水資源的保護(hù)功能，也應(yīng)充分發(fā)揮其廣闊地域的生態(tài)資源優(yōu)勢， 把淳安打造成杭州的大花園。 以“大花園” 為功能定位， 既不降低保護(hù)要求， 也可謀劃淳安的產(chǎn)業(yè)發(fā)展， 實(shí)現(xiàn)生態(tài)與產(chǎn)業(yè)的有機(jī)融合， 讓淳安這個全省最大的山區(qū)縣培育出更多新型業(yè)態(tài)， 產(chǎn)出更多的生態(tài)產(chǎn)品， 創(chuàng)造出更多的生態(tài)價值， 讓這“大花園” 里既有醉人的秀水， 又有迷人的鮮花， 讓綠水青山真正成為金山銀山， 使淳安成為兩山理論的最大實(shí)踐區(qū)。

（二） 明確淳安的發(fā)展邊界， 打造多規(guī)融合的示范區(qū)

千島湖是國家級風(fēng)景名勝區(qū)、 國家森林公園、 飲用水源保護(hù)區(qū)、 省級旅游度假區(qū)等， 并有專門的規(guī)劃。 同時， 淳安又是個建制縣， 千島湖水域是淳安縣域的一部分， 除因千島湖而有的專門規(guī)劃外， 還有縣域總體規(guī)劃、 城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、 村莊建設(shè)規(guī)劃、 旅游發(fā)展規(guī)劃、 土地資源利用規(guī)劃、 生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等。 這些規(guī)劃在空間上相互交錯， 內(nèi)容各有側(cè)重， 實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些操作矛盾， 給保護(hù)和發(fā)展在空間利用上帶來了不同意見。 要厘清這些規(guī)劃在空間落地落位上的邊界， 就必須實(shí)行多規(guī)融合， 這也是處理好淳安保護(hù)與發(fā)展問題的關(guān)鍵所在。 這項工作黨中央、 國務(wù)院已有部署， 省市也在組織實(shí)施， 因淳安具有廣泛的代表性， 建議能將淳安作為杭州地區(qū)多規(guī)融合的試點(diǎn)縣， 通過對淳安的多種規(guī)劃進(jìn)行深度融合， 明確淳安發(fā)展的空間邊界和具體舉措， 讓該保護(hù)的地方嚴(yán)格保護(hù)， 可發(fā)展的地方實(shí)現(xiàn)生態(tài)發(fā)展， 把淳安打造成為多規(guī)融合的示范區(qū)。

（三） 增強(qiáng)淳安的保護(hù)合力， 建設(shè)共抓保護(hù)的新機(jī)制

淳安是杭州“擁江發(fā)展” 的生態(tài)屏障， 千島湖水資源更是“擁江發(fā)展” 的資源保障。 一湖秀水流入杭城， 必將增添杭州的城市魅力和別樣精彩。 千島湖水資源的保護(hù)， 既是淳安當(dāng)?shù)貞?yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任， 同時也需要上游安徽相關(guān)地區(qū)的共同努力和錢塘江下游地區(qū)的合力支持， 這些既是“擁江發(fā)展” 的內(nèi)容， 也是落實(shí)共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的具體要求。 為更好地落實(shí)這些方面的要求， 有必要結(jié)合當(dāng)前實(shí)際， 加快推進(jìn)千島湖保護(hù)及資源利用等方面的體制機(jī)制創(chuàng)新。 如千島湖的保護(hù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制， 特別是千島湖配水工程實(shí)施后， 建議建立省級層面的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)制， 以協(xié)調(diào)與上游、 與防洪、 與發(fā)電等的各種關(guān)系； 探索建立水資源使用與資源保護(hù)的價值轉(zhuǎn)換機(jī)制（即實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的價值化）； 完善建立淳安及千島湖生態(tài)共保的財政投入機(jī)制； 建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的獎懲激勵機(jī)制等。 建議將這些方面的內(nèi)容納入“擁江發(fā)展” 行動的具體計劃， 逐項進(jìn)行探索研究和創(chuàng)新突破， 通過建設(shè)共抓保護(hù)的新機(jī)制， 進(jìn)一步提升生態(tài)的價值觀念， 增強(qiáng)千島湖的保護(hù)合力。

（四） 增強(qiáng)淳安的發(fā)展動能， 建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新樣板

學(xué)習(xí)國家東、 西部精準(zhǔn)幫扶經(jīng)驗(yàn)， 建議制定推進(jìn)科技、 人才、 現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、 文創(chuàng)、 旅游、 交通“六大西進(jìn)” 的具體行動方案， 明確目標(biāo)要求和推進(jìn)舉措， 建立考核獎懲制度。 在行動方案中， 要繼續(xù)重視對淳安內(nèi)外交通的改善， 建議將“輕軌”規(guī)劃到千島湖鎮(zhèn)， 進(jìn)一步縮短淳安與杭城的時空距離， 真正完善淳安融入都市的交通方式； 要繼續(xù)重視對淳安通村公路的等級改善， 改善淳安廣大鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)振興的交通安全環(huán)境； 要突出加強(qiáng)對淳安生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持， 將環(huán)境消耗低、 空間占用少的適宜產(chǎn)業(yè)向淳安梯度轉(zhuǎn)移， 通過多種形式的合作， 支持并帶動淳安農(nóng)村發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、 休閑度假產(chǎn)業(yè)、 健康養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)、 文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、 會議會展產(chǎn)業(yè)、 高品質(zhì)水產(chǎn)業(yè)等， 加快淳安鄉(xiāng)村振興步伐； 要繼續(xù)支持淳安異地發(fā)展， 為淳安創(chuàng)造更多的發(fā)展平臺； 要重視對淳安教育衛(wèi)生事業(yè)的支持， 將其納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要內(nèi)容，在設(shè)施改善、 人才下沉方面繼續(xù)予以大力支持； 要重視淳安的社會統(tǒng)籌能力， 將淳安基本養(yǎng)老和基本醫(yī)保納入全市統(tǒng)籌， 增強(qiáng)淳安的社會保障能力， 增強(qiáng)淳安人民的幸福感、 獲得感、 安全感。 以淳安為實(shí)踐， 建設(shè)杭州地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新樣板。

總之， 貫徹五大發(fā)展理念， 推進(jìn)“擁江發(fā)展”， 是杭州加快建設(shè)“獨(dú)特韻味別樣精彩世界名城”、 打造“展示新時代中國特色社會主義的重要窗口” 的重大舉措，相信在這一大背景下， 千島湖的水會更綠， 淳安的山會更青， 淳安的人民會更幸福，淳安的未來生態(tài)也會在錢塘江這條巨龍上煥發(fā)出金色的價值光芒。