解讀“罰款到人”制度

李穎

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授 胡錦光

新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例）第七十五條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)等單位有食品安全法規(guī)定的違法情形，除依據(jù)食品安全法的規(guī)定給予處罰外，存在“故意實(shí)施違法行為”、“違法行為性質(zhì)惡劣”或者“違法行為造成嚴(yán)重后果”這三種情形之一的，還要對(duì)違法單位的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他有直接責(zé)任人員處以其上一年度從本單位取得收入的1倍以上10倍以下罰款。同時(shí)，在條例第六十八條、第七十三條等新設(shè)法律責(zé)任中也明確要求依照第七十五條的規(guī)定對(duì)有責(zé)任的個(gè)人進(jìn)行處罰。

條例第七十五條確立的“罰款到人”制度，是這次條例修訂的一大亮點(diǎn)。

一、為什么要增加“罰款到人”制度？

2015年修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)食品安全法），按照“最嚴(yán)厲處罰”的立法精神，規(guī)定了對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人個(gè)人的行政處罰。該法第一百三十五條規(guī)定，被吊銷(xiāo)許可證的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者及其法定代表人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員自處罰決定作出之日起五年內(nèi)不得申請(qǐng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可，或者從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作、擔(dān)任食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)食品安全管理人員。因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作，也不得擔(dān)任食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)食品安全管理人員。食品安全法的上述規(guī)定，屬于行政處罰種類(lèi)中的資格罰。這一規(guī)定與修改前的食品安全法相比，增加了“終身禁業(yè)”、延長(zhǎng)了禁業(yè)期限，對(duì)嚴(yán)懲食品安全違法行為非常必要。但是，食品安全法中未能規(guī)定作為對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人承擔(dān)法律責(zé)任的財(cái)產(chǎn)罰的罰款。

食品安全既是重大的民生問(wèn)題，也是重大的政治問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，從黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的戰(zhàn)略高度，把食品安全工作放在“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中統(tǒng)籌謀劃部署，在制度、體制、機(jī)制、產(chǎn)業(yè)、監(jiān)管等方面采取了一系列重大舉措。

新修訂的食品安全法實(shí)施以后，我國(guó)食品安全形勢(shì)整體不斷好轉(zhuǎn)，但依然復(fù)雜嚴(yán)峻。如何落實(shí)黨中央和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于做好食品安全的一系列指示和要求，做到“四個(gè)最嚴(yán)”，在新時(shí)代進(jìn)一步保障食品安全，是必須抓好的緊迫工作。同時(shí)，食品安全既是“產(chǎn)出來(lái)的”，也是“管出來(lái)的”，從根本上說(shuō)是“產(chǎn)出來(lái)的”。如何讓食品企業(yè)的管理者真正負(fù)起自己的主體責(zé)任，是重中之重。而加大處罰力度，特別是增加“罰款到人”制度非常必要。實(shí)際上，我國(guó)許多領(lǐng)域已經(jīng)建立了對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人罰款的制度。例如，在證券領(lǐng)域，可以依法對(duì)上市公司的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員、持有上市公司股份百分之五以上的股東進(jìn)行罰款。

域外一些國(guó)家在食品安全領(lǐng)域也實(shí)行同時(shí)針對(duì)企業(yè)和企業(yè)成員的“雙罰制度”。這些制度設(shè)計(jì)表明，同時(shí)懲罰企業(yè)和企業(yè)成員是基于公平的考量。以德國(guó)為例，如果企業(yè)成員為了單位利益而違反法律要求，若僅對(duì)企業(yè)成員科以處罰，企業(yè)卻置身事外，則會(huì)與公平正義相悖。相應(yīng)的，企業(yè)因其成員的個(gè)人違法而陷入違法境地，該成員個(gè)人也具有可歸責(zé)性。正因?yàn)槿绱?，企業(yè)違法是一種雙重構(gòu)造，存在兩個(gè)違法主體。

2018年1月，原食品藥品監(jiān)管總局、公安部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加大食品藥品安全執(zhí)法力度嚴(yán)格落實(shí)食品藥品違法行為處罰到人的規(guī)定》中要求，個(gè)人從事食品藥品違法行為的，依法追究個(gè)人法律責(zé)任。單位從事食品藥品違法行為的，除對(duì)單位進(jìn)行處罰外，還要依法追究單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員責(zé)任。直接負(fù)責(zé)的主管人員，是在單位實(shí)施的違法行為中起決定、批準(zhǔn)、授意、縱容、指揮等作用的主管人員，一般是單位的相關(guān)負(fù)責(zé)人。其他直接責(zé)任人員，是在單位違法事實(shí)中具體實(shí)施違法行為并起較大作用的人員，既可以是單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理人員，也可以是單位的職工，包括聘任、雇傭的人員。

在2019年的“全國(guó)食品安全周”期間，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局肖亞慶局長(zhǎng)表示，對(duì)于食品安全問(wèn)題，“要以嚴(yán)管倒逼企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化‘雙隨機(jī)抽查和飛行檢查，嚴(yán)格落實(shí)‘處罰到人的要求，對(duì)違法企業(yè)及法人代表、實(shí)際收益人進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，實(shí)行從嚴(yán)禁業(yè)到終身禁業(yè)。

二、增加“罰款到人”制度

符合行政處罰法的規(guī)定

行政處罰法第10條規(guī)定，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。

行政處罰法在“行政處罰的設(shè)定”部分區(qū)分為“設(shè)定”和“規(guī)定”。所謂設(shè)定，即作出上位法沒(méi)有作出的創(chuàng)設(shè)性行政處罰規(guī)定;所謂規(guī)定，即在上位法已經(jīng)作出設(shè)定行政處罰的情況下，在上位法設(shè)定的行政處罰范圍內(nèi)作出具體化的規(guī)定，包括行為、種類(lèi)和幅度之內(nèi)。這里的“設(shè)定”包括法律沒(méi)有規(guī)定行政處罰的對(duì)象，以及在此基礎(chǔ)上的行為、種類(lèi)和幅度。條例作為行政法規(guī)，在食品安全法沒(méi)有設(shè)定對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人個(gè)人的罰款的情況下，增加對(duì)責(zé)任人的處罰，是行使設(shè)定權(quán)的表現(xiàn)，并不違反行政處罰法。

三、罰款幅度的規(guī)定

符合立法目的

增加“罰款到人”制度的目的在于，在企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)企業(yè)所實(shí)施的食品安全違法行為負(fù)有責(zé)任的情況下，除對(duì)企業(yè)進(jìn)行處罰外，通過(guò)增加對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人一定力度的罰款，一方面是個(gè)人承擔(dān)法律責(zé)任的表現(xiàn)，另一方面達(dá)到懲戒的效果，使作為食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)負(fù)有責(zé)任的個(gè)人能夠真正履行自己的法律職責(zé)。因此，如果罰款數(shù)額比較小，起不到增加這一制度的目的;如果數(shù)額過(guò)大，勢(shì)必要以家庭財(cái)產(chǎn)作為個(gè)人承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)，實(shí)際上使當(dāng)事人承擔(dān)了無(wú)限責(zé)任，又有失公平。條例規(guī)定“處以其上一年度從本單位取得收入的1倍以上10倍以下罰款”，這一規(guī)定的幅度是比較可行的，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，可以根據(jù)具體情況在幅度范圍內(nèi)執(zhí)行。

四、“罰款到人”制度

適用的情形

按照條例的規(guī)定，“罰款到人”制度適用于以下三種情形：（一）故意實(shí)施違法行為;（二）違法行為性質(zhì)惡劣;（三）違法行為造成嚴(yán)重后果。

企業(yè)負(fù)責(zé)人在實(shí)施違法行為時(shí)存在過(guò)失或者重大過(guò)失時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任？從其他國(guó)家的規(guī)定和我國(guó)其他法律在追究個(gè)人責(zé)任的規(guī)定看，通常并不包括過(guò)失和重大過(guò)失。在追究食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人的個(gè)人責(zé)任時(shí)，也應(yīng)當(dāng)采用這一精神。判斷企業(yè)負(fù)責(zé)人是否存在“故意”，通常是在法律、法規(guī)、企業(yè)內(nèi)部規(guī)定等有明確規(guī)定的情況下，而企業(yè)負(fù)責(zé)人依據(jù)其職責(zé)應(yīng)當(dāng)明知，仍實(shí)施某種行為，包括作為和不作為。

對(duì)于違法行為什么是“性質(zhì)惡劣”、什么是“造成嚴(yán)重后果”，條例未作出明確的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)結(jié)合食品安全法和實(shí)施條例的其他條款的規(guī)定，予以判斷和認(rèn)定。為慎重起見(jiàn)，總的原則應(yīng)當(dāng)是從嚴(yán)掌握，作為國(guó)務(wù)院食品安全主管部門(mén)的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局需要加強(qiáng)指導(dǎo)。

國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)《關(guān)于印發(fā)2019年食品安全重點(diǎn)工作安排的通知》要求，對(duì)違法行為要“處罰到人”。條例中增加的“罰款到人”制度，就是對(duì)《通知》這一要求的具體落實(shí)。這一制度對(duì)于倒逼食品企業(yè)特別是企業(yè)的負(fù)責(zé)人履行食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任，“產(chǎn)”出讓人民群眾吃的安全和安心的食品，保證“舌尖上的安全”具有重大的積極意義。