中小城市環(huán)境治理問題及治理措施

林衛(wèi)衛(wèi)

【摘 要】隨著近年來我國城市經(jīng)濟的發(fā)展和城市規(guī)模的膨脹，城市大氣污染、水污染、噪音污染等問題也越來越突出，已經(jīng)嚴(yán)重困擾了居民的健康生活。北京、天津等大城市的污染備受關(guān)注，但為數(shù)居多的中小城市的問題也日益凸顯。因此本文將著眼于中小城市的環(huán)境問題及原因分析，給出應(yīng)對措施。

【關(guān)鍵詞】中小城市；城市環(huán)境；污染治理

隨著我國城市化進程的加快，中小城市的數(shù)量已經(jīng)成為城市主流群體，在城市化進程中也產(chǎn)生了過去其他城市共性問題，城市化進程過快，城市污染等。以環(huán)境為代價的城市發(fā)展的弊端已經(jīng)備受關(guān)注并引起重視。2014年，國家頒布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中明確規(guī)定了，要把中小城市的發(fā)展作為當(dāng)前城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展的主攻方向，做到中小城市的經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，避開“先污染后治理的傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)濟的老路”，也就成為當(dāng)前城市化進程的重點工作。

一、中小城市環(huán)境治理概述

根據(jù)2010年《中小城市綠皮書》的規(guī)定，城區(qū)常住居民在50萬以下的為小城市，50-100萬之間的為中等城市。目前我國有中小城市共計2000多個，總?cè)丝?0.16億，占總?cè)丝诘?4%以上，是我國城市的主要力量，也是人口最集中的地方。中小城市的總體特點是城市數(shù)量多但規(guī)模小，而且地域分布不均衡。東部沿海12個省市中，土地面積占全國14.2%的區(qū)域內(nèi)，集中了全國40%的中小城市。經(jīng)濟發(fā)展增速快，但城市化程度不高，基礎(chǔ)設(shè)施配套較差，經(jīng)濟底子薄，雖然農(nóng)村結(jié)合緊密，但由于城市規(guī)劃不夠合理，環(huán)境問題嚴(yán)重，導(dǎo)致對農(nóng)村勞動力尤其是專業(yè)人才的吸引力較差。

從改革開放以來，我國開始了內(nèi)地勞動力的大規(guī)模外遷，農(nóng)村富余勞動力背井離鄉(xiāng)進入城市想尋找更好的機遇和發(fā)展平臺，但人口方向大多是轉(zhuǎn)向地理位好、發(fā)展平臺高、經(jīng)濟基礎(chǔ)殷實的沿海地區(qū)，或者機會更多的大中城市，而新起的中小城市卻較少。雖然得到了國家相關(guān)政策的幫扶，中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施有所改善，但由于底子薄、起步晚，和大城市相比，醫(yī)療衛(wèi)生、交通住房、商業(yè)融資、教育文娛等硬件和軟件設(shè)施依然差距太大，配套設(shè)施不齊全，不健全問題仍然突出，在加上，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟而急功近利，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成了不同程度的破壞，因此造成了中小城市發(fā)展后勁不足、潛力小的惡性循環(huán)。

黨的十八大明確表述要增強中小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)的發(fā)展，要加強中小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理布局，加強城市的科學(xué)規(guī)劃和管理，提高中小城市的自我調(diào)節(jié)能力和活力，為中小城市的發(fā)展提供了難得的機遇和廣闊的發(fā)展空間。由于一系列的政策傾斜和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，中小城市也迎來了發(fā)展的春風(fēng)，城市發(fā)展后勁十足，已經(jīng)成為當(dāng)前我國城市化進程的主導(dǎo)力量。一些“特色城市”、“智慧城市”、“明星城市”的建設(shè)帶動了中小城市的經(jīng)濟，人口也快速匯聚，城市規(guī)模也在不同程度的快速發(fā)展。一些縣級市人口規(guī)模已經(jīng)突破30萬甚至是50萬大關(guān)。但是在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟快速膨脹的過程中，很多城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程都忽略了一個問題，一味的追求規(guī)模的擴張，而忽略了城市人居環(huán)境的質(zhì)量，交通擁堵、水污染、霧霾、噪音等問題對于很多城市來說是亟待解決的問題。而且由于其起步和發(fā)展較晚，經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱，發(fā)展經(jīng)濟的壓力較大，所以目前會存在很多以破壞環(huán)境為代價來發(fā)展經(jīng)濟的現(xiàn)象，特別是中西部經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于缺少規(guī)模化的產(chǎn)業(yè)集群，僅有的產(chǎn)業(yè)碎片化嚴(yán)重，大多是以初級原材料為主，勞動力充足，但利用率有限。專業(yè)人才缺乏，城市發(fā)展動力不足，環(huán)境問題雖然突出，但可能無暇顧及。

二、中小城市環(huán)境治理的必要性

（一）中小城市是我國推進城市化進程的必要環(huán)節(jié)

城市化進程是社會發(fā)展的重要表現(xiàn)，也是一個必經(jīng)的過程，是指人類在從事政治、經(jīng)濟和社會生活活動的過程中，為了節(jié)約成本，使經(jīng)濟資源、產(chǎn)業(yè)資源和時間資源向特定空間場所集中的過程。在城市化進程中，人口發(fā)生遷移，土地進行重新規(guī)劃，農(nóng)業(yè)人口大幅度減少，工業(yè)增加，商業(yè)集中，生活方式、社會交流方式和工作方式都會發(fā)生巨大的改變，集約化、商業(yè)化、市場化明顯。城市的出現(xiàn)和發(fā)展是工業(yè)社會的必然結(jié)果，也是人類文明進步的重要標(biāo)志，截止上世紀(jì)末發(fā)達(dá)國家城市化比重已經(jīng)高達(dá)75%，而落后國家卻不足40%。

城市化進程工業(yè)大規(guī)模發(fā)展，為了追求基礎(chǔ)建設(shè)，一味地追求GDP數(shù)字的增長，帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染，損害了城市居民的生活質(zhì)量和健康水平，影響了人才引進計劃，城市綜合質(zhì)量受到影響，城市化進程受到影響。

（二）中小城市是現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的主力軍

相對于高收入國家，我國的城市化進程相對滯后，在城市進程中也遭遇了一些障礙和問題，但也積累了一定的經(jīng)驗和教訓(xùn)，為加速城市化進程奠定了基礎(chǔ)。另外，由于中小城市通常位于農(nóng)村和大城市之間，在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移上有一定的地緣優(yōu)勢，農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)向中小城市的成本相較于大城市比較低。除此之外，由于中小城市基礎(chǔ)差，設(shè)施簡陋，經(jīng)濟相對落后，降低了生活成本，有利于吸引年輕一代的人才。中小城市因為規(guī)模小，人口少，在城市規(guī)劃和搬遷方面相對容易，便于發(fā)展特色城市，便于整體規(guī)劃，具有較強的靈活性和適應(yīng)性。

大城市是我國的重心，但是多年發(fā)展的詬病短時間內(nèi)難以清除，高成本、高污染和高要求促使一部分人轉(zhuǎn)向中小城市尋求機會。由于工業(yè)、交通、人口帶來的“城市病”如環(huán)境問題和資源利用問題，已經(jīng)使一些大城市失去平衡，失去了昔日發(fā)展的活力，而被更具靈活性、生命力的中小城市取而代之。

三、中小城市環(huán)境治理存在的問題

（一）城市垃圾處理困難

首先是垃圾分類不徹底。垃圾分類經(jīng)過多年的宣傳，已經(jīng)提高了市民的認(rèn)識度和理解度，但是總體水平依然不高。垃圾分類是一個需要市民、政府和企業(yè)共同參與的復(fù)雜環(huán)節(jié)，而市民的接受和了解是源頭也是最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，但就調(diào)查來看，市民對垃圾分類的意識仍然不足，以北京市1.3萬戶居民調(diào)查為例，需要二次分揀率達(dá)到了78.6%，垃圾分類比率依然不高。只有少部分城市的市民對垃圾分類率較高，總體狀況依然是“剃頭挑子--政府一頭熱”。其次，垃圾需要分揀員二次分揀處理。但是分揀員工作崗位處于社會底層，收入較低，工作環(huán)境最差，因此存在招工困難。另外，分揀員真正的分揀率也較低，任務(wù)重，待遇差，導(dǎo)致為了完成工作量，市民已經(jīng)分類好的垃圾最后依然是“統(tǒng)一處理”。再次，國內(nèi)很多城市的垃圾分為可回收垃圾、廚房垃圾、有害和其他垃圾四類。但是分類完之后的回收成本較高，而回收之后的價值太低，對企業(yè)來說是得不償失。而且當(dāng)前我國對垃圾回收處理的技術(shù)和路線尚不明確，還有待完善。造成企業(yè)參與率較低，垃圾的處理環(huán)節(jié)斷裂，末端處理出路不明。

（二）中小城市環(huán)境治理保障持久性不足

首先是行政權(quán)力保障不足。我國由于權(quán)力分割嚴(yán)重，城市環(huán)境經(jīng)常會出現(xiàn)“跨界污染”，比如機動車污染是屬于交通部門管轄還是氣象部門的范圍？工業(yè)廢水、廢氣和廢渣的污染是環(huán)保部門的責(zé)任還是水利部門的問題？往往會造成責(zé)任不明、越權(quán)干涉的結(jié)果。其次是資金保障不足。城市環(huán)境治理需要大量的資金投入，在防污、控污和治污的過程中需要投入大量的人力、技術(shù)和設(shè)備，但是由于中小城市規(guī)模有限、財政不足、技術(shù)落后等一系列問題，會在污染治理過程中成為瓶頸。再次是體系制度保障不足。當(dāng)前我國出臺了很多環(huán)保法律和政策，但是環(huán)境監(jiān)測和檢查過程和結(jié)果如何操作并沒有完全公開，很多規(guī)定存在灰色地帶，比如相關(guān)法律規(guī)定，一些重大的、污染性較大的項目建設(shè)需要有公眾評議才能通過，但是在具體執(zhí)行并非如此，比如個別地區(qū)煉油廠項目的上馬引來的市民抗議，但結(jié)果是地方政府只考慮經(jīng)濟效益而無視民意，導(dǎo)致公眾對環(huán)保制度的懷疑和不信任，長此以往公眾參與率自然較少。

四、中小城市環(huán)境治理的應(yīng)對措施

（一）科學(xué)治理城市污染，改善城市人居環(huán)境

為了改善中小城市居民生活環(huán)境，就要必須對城市污染進行預(yù)防和治理，做好大氣污染防治、水污染防治，而其根源首先在于垃圾處理，包括工業(yè)生產(chǎn)垃圾及居民生活垃圾。垃圾處理源頭在于垃圾分類，因此首先在于垃圾分類宣傳，可以通過媒體、視頻、網(wǎng)絡(luò)和圖片等形式開展宣傳教育，提高居民對垃圾分類的重要性和必要性認(rèn)識，并參與垃圾分類，既可以提高垃圾處理的效率，節(jié)約處理成本，又可以提高公眾參與度。城市政府要做好人才引進和規(guī)劃，積極引進專業(yè)技術(shù)和人員，為垃圾處理做好技術(shù)和人員保障，同時還要求對垃圾處理做好評測。合理科學(xué)的評測標(biāo)準(zhǔn)有助于提高垃圾處理的效率。在企業(yè)方面做好垃圾處理的成本收益預(yù)算，保障治污企業(yè)的利益和積極性。

（二）建立健全環(huán)境治理保障體系，發(fā)揮持久性功能

城市環(huán)境的維護和治理，不是某一家機構(gòu)能夠完成的，需要多部門的共同參與和協(xié)同治理。鑒于我國行政管理的分割現(xiàn)狀，政府應(yīng)該做好責(zé)任劃分和協(xié)調(diào)工作，對于設(shè)計環(huán)境問題農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門、水利部門、交通部門和氣象部門等要做好溝通工作，一旦發(fā)生環(huán)境問題，應(yīng)該由環(huán)保部門主導(dǎo)，協(xié)同其他相關(guān)部門，開展污染的聯(lián)合治理。這就需要完善中小城市環(huán)保治理體制，實現(xiàn)一體化管理。城市污染治理需要耗費大量的資金，單純依靠財政資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此需要社會參與，企業(yè)的參與。中小城市可以借鑒和學(xué)習(xí)其他城市的城市環(huán)境治理經(jīng)驗，建立研發(fā)、垃圾回收利用產(chǎn)業(yè)鏈，推動企業(yè)間資源再利用，實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟，使上游產(chǎn)業(yè)的廢棄物成為下游產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的原材料，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。既實現(xiàn)了資源的充分利用，也降低了環(huán)境治理的成本，提高了治理效率和保障。為了做到環(huán)境治理的全方位保障，還要特別注重公眾參與，提高公眾環(huán)保意識的同時，還要注意提供公眾參與的平臺和途徑，做好群眾監(jiān)督工作，做好中小城市環(huán)境治理群眾基礎(chǔ)。

中小城市的城市環(huán)境治理是一個長期的、系統(tǒng)的工程，需要各部門及審核各界的共同參與，需要資金、技術(shù)和人員的保障，是利國利民的百年大業(yè)。改善城市人居環(huán)境，優(yōu)化城市生活質(zhì)量永遠(yuǎn)不能懈怠。中小城市可以結(jié)合自己的特點，為環(huán)保事業(yè)和可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。

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