自然資源資產(chǎn)管理若干問題研究

王海航

【摘 要】本文首先對什么是自然資源資產(chǎn)管理進行了闡述，其次結(jié)合現(xiàn)狀分析了自然資源資產(chǎn)管理中存在的問題，最后提出了自然資源資產(chǎn)管理的有效途徑。

【關(guān)鍵詞】資產(chǎn)管理；自然資源；問題對策

一、自然資源資產(chǎn)管理的定義

一般來說，具有明確和稀缺性的產(chǎn)權(quán)，我們稱之為自然資源資產(chǎn)。而對于所有者而言，自然資源是指可以在今后和未來帶來其他福利，或者是經(jīng)濟收益的資源。完善對自然資源資產(chǎn)管理，重點在于中央企業(yè)國有土地制度以及建立權(quán)責統(tǒng)一的委托代理制度。自然資源轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)需要三個必備的基本條件，分別是：產(chǎn)權(quán)明確、稀缺性以及有用性。所以，自然資源資產(chǎn)被定義為產(chǎn)權(quán)明確、包括生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益的有用性以及稀缺性的自然資源。自然資源資產(chǎn)在財政部二零一五年印發(fā)的《政府會計準則》中被納入政府資產(chǎn)。聚居環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)也被納入自然資源范疇，所以，除了能產(chǎn)生經(jīng)濟收入的水、草、林、礦以及地外，具有公益屬性和保護價值的生態(tài)環(huán)境和構(gòu)成產(chǎn)權(quán)主體經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)濟資源一樣都是重要的自然資源資產(chǎn)[1]。

二、自然資源資產(chǎn)管理中存在的問題

（一）自然資源資產(chǎn)管理權(quán)責不清晰

國有自然資源資產(chǎn)中主要的兩大類，分別是未處置的資產(chǎn)和已處置的資產(chǎn)。比如，國務(wù)院行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，礦產(chǎn)資源屬國家所有就是法律所規(guī)定的。所以，開采礦產(chǎn)資源所得權(quán)益中央與地方的分配關(guān)系在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革的通知》中被進一步明確。然而，實際情況卻是，絕大部分自然資源的處置權(quán)和收益權(quán)的使用權(quán)在地方政府手中。由此產(chǎn)生的問題就是對于例如濕地、未利用地等資源地方政府開發(fā)、實際利用，但中央政府只具有行政管理權(quán)力。自然資源部按照目前的法律政策框架可以直接行使國有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利的事項，主要是國有企業(yè)改革過程中的土地資產(chǎn)處置和部分礦種礦業(yè)權(quán)的出讓[2]。

（二）給生態(tài)環(huán)境帶來影響

自然資源開發(fā)給生態(tài)環(huán)境帶來的影響主要表現(xiàn)在水資源、林地資源、草地資源以及耕地資源等總體質(zhì)量下降且數(shù)量不斷減少。生產(chǎn)功能和生態(tài)功能是自然資源主要具有的兩大功能。生產(chǎn)功能是資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的支持功能也是資源開發(fā)利用時所注重的，但是對于資源本身的生態(tài)調(diào)節(jié)功能卻缺乏相應(yīng)的考慮。資源開發(fā)力度遠遠超過了環(huán)境承載能力，局部區(qū)域開發(fā)建設(shè)活動，造成生態(tài)功能下降、環(huán)境污染嚴重以及生態(tài)空間減少等。例如，草地資源的過度開墾，或者過度放牧導(dǎo)致土地沙化，而水資源的過度開發(fā)利用一般是導(dǎo)致流域生態(tài)功能的退化和失調(diào)的主要原因。

（三）市場交易機制不夠成熟

由于自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)育程度較低，而我國的自然資源產(chǎn)權(quán)市場起步較晚，所以資源配置仍然主要靠行政手段實現(xiàn)。鑒于交易規(guī)則、競爭規(guī)則、準入規(guī)則不完善，產(chǎn)權(quán)的交易主體不夠豐富，令人尷尬的是，目前我國資源產(chǎn)權(quán)配置以及資源資產(chǎn)管理由于市場參與力度不夠，依舊過度依賴于政府部門。除此之外，僅僅依靠行政定價缺乏市場定價機制，由于自然資源價格體制機制缺陷嚴重，往往會造成自然資源價格偏低，資源資源的稀缺程度不能得到有效反饋，市場價值也脫軌，自然資源枯竭后的退出成本以及環(huán)境污染的治理成本也沒有得到有效的解決[3]。

三、自然資源資產(chǎn)管理的有效途徑

（一）實現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一

只有注重生產(chǎn)功能向?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)功能和生態(tài)功能雙贏轉(zhuǎn)變，才能做到自然資源資產(chǎn)開發(fā)、利用和管理的目標的高效化。中央及地方各級政府要根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況，盡快按照主體功能區(qū)劃和生態(tài)保護紅線的要求，科學(xué)合理開展自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用和保護工作。在資源超載區(qū)域和生態(tài)脆弱區(qū)應(yīng)當實行資源開發(fā)限制性措施，對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)力度要加大資源開發(fā)。為確保區(qū)域主要生態(tài)功能，避免自然資源的用途被所有者和使用者擅自改變，在重要生態(tài)功能區(qū)應(yīng)當實施用途管制制度。對于經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后但是自然資源資產(chǎn)豐裕的區(qū)域則需要實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)社會價值、經(jīng)濟價值以及生態(tài)價值，同時大力推進自然資源資產(chǎn)的可持續(xù)管理與科學(xué)經(jīng)營。

（二）明確自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度

實施自然資源資產(chǎn)化管理的基礎(chǔ)條件就是產(chǎn)權(quán)明晰，使用權(quán)、監(jiān)管權(quán)分離，這同時也是實現(xiàn)自然資源權(quán)利流轉(zhuǎn)秩序的必要條件，也是得以建立自然資源權(quán)利歸屬秩序的基礎(chǔ)。所以，監(jiān)管有效、權(quán)責明確以及歸屬清晰的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系是首先應(yīng)當建立的，同時也要盡快為自然資源監(jiān)督管理明確責任主體，明確資源的所有者和使用者以及落實自然資源確權(quán)登記。為了保證使用權(quán)的長期穩(wěn)定，盡量避免林業(yè)、土地等周期長的資源使用權(quán)的頻繁調(diào)整，使之與資源開發(fā)利用的經(jīng)濟周期相適應(yīng)，可以適當延長使用權(quán)期限。自然資源資產(chǎn)管理部門也應(yīng)當統(tǒng)一設(shè)立，從而統(tǒng)一形式自然資源修復(fù)、自然資源的保護以及自然資源的資產(chǎn)監(jiān)管等原則。為了防止自然資源資產(chǎn)因產(chǎn)權(quán)糾紛或者資源產(chǎn)權(quán)管理不嚴而流失，中央與地方間、中央各部門間的責、權(quán)、利關(guān)系也應(yīng)當明確[4]。

（三）充分發(fā)揮市場機制的作用

維護國家所有者權(quán)益以及盤活自然資源資產(chǎn)的必然要求就是自然資源資產(chǎn)化管理，這同時也是合理開發(fā)利用自然資源的有效保證。最大限度地調(diào)動市場主體的積極性，在自然資源有效合理配置中發(fā)揮市場的積極作用，是自然資源資產(chǎn)化管理的最基本要求。自然資源可持續(xù)管理的主體在我國一直被認為是政府部門，但是私人或廠商經(jīng)過自然資源管理的實踐證明才是解決資源問題的關(guān)鍵。同時由注重生產(chǎn)功能向?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)功能和生態(tài)功能的轉(zhuǎn)變應(yīng)當是加快健全自然自然資源資產(chǎn)管理的目標。為了使生態(tài)環(huán)境損害和修復(fù)成本以及資源稀缺程度能夠被資源開發(fā)利用反映出來，除了資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系工作外，還要逐步健全資源有償使用制度，擴大資源稅范圍，加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，逐步建立國家和重點區(qū)域范圍內(nèi)的自然資源資產(chǎn)交易市場。

【參考文獻】

[1]馬永歡，吳初國，林慧， 等.完善全民所有自然資源資產(chǎn) 管理體制研究[J].中國科學(xué)院院刊，2019，34（1）：60-70.

[2]馬永歡，吳初國，黃寶榮， 等.構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制新格局[J].中國軟科學(xué)，2018，（11）：10-16.

[3]劉欣.實施自然資源資產(chǎn)管理改革的探討與對策[J].中國國土資源經(jīng)濟，2018，31（5）：13-22，29.

[4]靳利飛.關(guān)于新形勢下我國自然資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)的思考[J].國土資源情報，2017，（2）：12-18.