財(cái)政扶貧資金效益及審計(jì)問題研究

盧蘇曉

【摘 要】經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并沒有解決部分地區(qū)和人員仍然存在著貧困現(xiàn)象。進(jìn)一步推動(dòng)精政府的扶貧計(jì)劃，保障貧困人員的生存，實(shí)現(xiàn)2020年的脫貧目標(biāo)，符合保障我國(guó)廣大人民群眾的根本利益，有助于我國(guó)早日實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)。因此，對(duì)我國(guó)扶貧政策落實(shí)的審計(jì)是很有必要的。政府扶貧資金要用在規(guī)定的地方，但由于現(xiàn)行的政府審計(jì)模式存在一定的缺陷，并且我國(guó)績(jī)效審計(jì)的起步相對(duì)比較晚，相關(guān)的法規(guī)體系也并不足夠完善，對(duì)于扶貧資金而言，其有關(guān)的審計(jì)仍然有待改進(jìn)與完善。本文選擇扶貧資金審計(jì)這一個(gè)問題加以分析研究，旨在使扶貧資金審計(jì)在我國(guó)充分發(fā)揮監(jiān)督功能。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政扶貧資金；審計(jì)；監(jiān)督

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的大趨勢(shì)下，扶貧資金作為改善民生問題舉措的一部分，其在財(cái)政支出中將會(huì)占有越來越重要的地位。所謂財(cái)政扶貧資金，主要包含以下四項(xiàng)：1、財(cái)政扶貧資金；2、以工代賑資金；3、老區(qū)發(fā)展資金；4、少數(shù)民族資金和項(xiàng)目管理費(fèi)。而在現(xiàn)階段，我國(guó)的扶貧資金在資金的使用效率與成果上依然有許多漏洞和缺陷，積極開展扶貧資金的審計(jì)有利于預(yù)防并降低我國(guó)財(cái)政資金使用上的風(fēng)險(xiǎn)，是開發(fā)扶貧工作一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

一、文獻(xiàn)研究

在扶貧資金審計(jì)的后續(xù)發(fā)展中，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)同下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)一起，對(duì)扶貧資金的財(cái)政審計(jì)、跟蹤審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以及績(jī)效審計(jì)大格局進(jìn)行結(jié)合；挖掘強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)的深度以及力度，對(duì)審計(jì)資源進(jìn)行整理結(jié)合，對(duì)財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)進(jìn)行深化。并借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)進(jìn)行完善修整，建立健全我國(guó)財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。加強(qiáng)審計(jì)人員規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力，除此之外，還需要對(duì)審計(jì)的工作質(zhì)量進(jìn)行提高，工作成果進(jìn)行補(bǔ)充，建議加強(qiáng)異地交叉審計(jì)，以提升審計(jì)獨(dú)立性。除此之外，還可以科學(xué)引入第三方注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)，協(xié)同政府審計(jì)一起做到對(duì)財(cái)政扶貧資金的全面監(jiān)控管理。

范小建（2007）對(duì)中國(guó)扶貧開發(fā)的基本經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總計(jì)分析，指出：在具有中國(guó)特色的社會(huì)主義的發(fā)展大趨勢(shì)下，我國(guó)的扶貧事業(yè)取得了重大突破。1978年后30年間，國(guó)內(nèi)的貧困人口數(shù)量相較之前顯著減少。冉光和和魯釗陽(yáng)（2008）對(duì)某一特定村2002-2007年的扶貧資金運(yùn)用情況展開研究，發(fā)現(xiàn)A村在扶貧資金助力下不斷發(fā)展但在扶貧資金來源、實(shí)際運(yùn)用等方面仍存在亟待改進(jìn)的一些問題。莊天慧和楊宇（2010）據(jù)層次分析法（AHP），建立了相關(guān)指標(biāo)體系，以評(píng)估四川省內(nèi)少數(shù)民族重點(diǎn)縣級(jí)的扶貧資金的投入對(duì)于扶貧經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源以及生態(tài)方面影響。提出在資金的投向與使用上面，除了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還需考慮生態(tài)影響與社會(huì)進(jìn)步等因素對(duì)反貧困的意義。

朱乾宇（2004）通過政府扶貧基金和專項(xiàng)投資提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)民純收入、減少農(nóng)村貧困人口及其比重的回歸分析，認(rèn)為扶貧資金投入過程中應(yīng)優(yōu)化結(jié)構(gòu)與導(dǎo)向，并加大非政府投入，合理利用外部資源?？苡兰t和呂博（2014）認(rèn)為，目前我國(guó)的扶貧資金在績(jī)效審計(jì)工作上還處在最初級(jí)的階段，審計(jì)的涵蓋范圍局限，很難做到全部涵蓋；進(jìn)行審計(jì)的深度不夠、力度不夠；資源無(wú)法完全整合；審計(jì)結(jié)果只有較低的公開程度。楊承亮（2017）和尉詠梅（2015）認(rèn)為，現(xiàn)前，政府審計(jì)仍然較少的把績(jī)效審計(jì)當(dāng)成一項(xiàng)獨(dú)立的項(xiàng)目來參與實(shí)施，主要仍把財(cái)務(wù)收支審計(jì)作為重點(diǎn)。楊承亮（2017）與陳新秀（2016）都認(rèn)為，因?yàn)槲覈?guó)的績(jī)效審計(jì)發(fā)展時(shí)間較晚，相關(guān)的法律法規(guī)依然不夠完善，審計(jì)人員無(wú)據(jù)可依。隋玉明（2015）指出，由于被審計(jì)單位內(nèi)控管理只做表面不夠深入，才使得企業(yè)的管理出現(xiàn)脫軌，財(cái)務(wù)信息不具備真實(shí)性，才引起對(duì)應(yīng)的審計(jì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。王善平等（2013）基于“無(wú)影燈效應(yīng)”，指出現(xiàn)階段我國(guó)的扶貧資金運(yùn)行過程、扶貧政策方面均存在一系列問題。王善平和申志仁（2010）研究發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)財(cái)政扶貧資金的投入增長(zhǎng)幅度逐年上升的形式下，貧困人口下降的幅度卻在下降，要因之一是政府審計(jì)監(jiān)管不到位。劉靜（2016）在公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論以及公共管理理論的基礎(chǔ)上，根據(jù)理論，分析明確了扶貧資金監(jiān)控對(duì)審計(jì)的各項(xiàng)要求，并且認(rèn)為現(xiàn)階段的扶貧資金審計(jì)在審計(jì)方法上尚未充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)。

二、財(cái)政扶貧資金的理論分析

（一）扶貧資金的類別分析

扶貧開發(fā)資金的重點(diǎn)是改善貧困地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，建設(shè)農(nóng)村公路，普及義務(wù)教育和掃盲，發(fā)展農(nóng)民實(shí)用技術(shù)，培訓(xùn)，防治地方病等。以工代賑資金用于重點(diǎn)建設(shè)縣鄉(xiāng)公路（不包括省道、國(guó)道）和扶貧開發(fā)公路，建設(shè)基本農(nóng)田（包括牧場(chǎng)和果樹），建設(shè)農(nóng)田水利，解決人畜飲水問題。少數(shù)民族發(fā)展資金主要用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的少數(shù)民族地區(qū)，重點(diǎn)是改善少數(shù)民族的生產(chǎn)生活條件，以扶貧開發(fā)為目標(biāo)，以農(nóng)村項(xiàng)目的實(shí)施為基點(diǎn)。它被用來促進(jìn)“邊境地區(qū)的復(fù)興和人民的富民”，支持人口相對(duì)較少的22個(gè)民族的發(fā)展。除北京、天津、上海3個(gè)直轄市外，資金將覆蓋28個(gè)省市直轄區(qū)。“三西的專項(xiàng)資金”被主要用在了我國(guó)甘肅省的河西以及定西等地區(qū)外還有隴南的10個(gè)處于高寒、陰濕特困縣及寧夏省回族自治區(qū)的西海固地區(qū)，均將按照我國(guó)財(cái)政部日前已制定的《“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金使用管理辦法》來執(zhí)行。

（二）扶貧資金的運(yùn)行與管理

1、扶貧資金的運(yùn)行

扶貧資金的運(yùn)行規(guī)律根據(jù)其來源的不同也有所不同。有償資金擁有三個(gè)流通過程，包括了資金的發(fā)放、資金的使用和資金的收回，這三個(gè)階段構(gòu)成了一個(gè)循環(huán)，即完成了一次周轉(zhuǎn)。但是無(wú)償資金僅僅只有資金的發(fā)放與資金的使用兩個(gè)階段。

2、扶貧資金的管理

為積極響應(yīng)“黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于戰(zhàn)勝貧困的決定”的精神，對(duì)于中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的使用和管理上，開展更進(jìn)一步的加強(qiáng)和規(guī)范措施，以提高資金使用效率，財(cái)政部于2017年修訂了“財(cái)政扶貧專項(xiàng)基金管理辦法”，并制定了“中央財(cái)政扶貧基金管理特別辦法”。這些措施認(rèn)為，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧基金要著眼于扶貧的總體目標(biāo)和要求，在資金使用上進(jìn)行一定的統(tǒng)籌規(guī)劃，形成合力，并發(fā)揮整體效益。

（三）扶貧資金的目標(biāo)與投向

1、扶貧資金的目標(biāo)

根據(jù)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，中國(guó)現(xiàn)階段的消除貧困目標(biāo)是：到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口的現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，不擔(dān)心溫飽、義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障和住房保障。貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入能夠比2010年翻了一番多，擁有高于全國(guó)人口平均水平的人均收入增長(zhǎng)率，貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)的基本公共服務(wù)主要指標(biāo)能夠與全國(guó)平均水平相當(dāng)。確保農(nóng)村貧困人口在我國(guó)目前的標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣要消除貧困上限，全面解決區(qū)域貧困問題。

2、扶貧資金的投向

我國(guó)的發(fā)展很大一部分功勞來源于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，但是，農(nóng)村也是我國(guó)扶貧資金投向的重點(diǎn)區(qū)域。這主要是因?yàn)槲覈?guó)地域遼闊，貧富差距懸殊，從而導(dǎo)致了農(nóng)村成為了我國(guó)絕大部分貧困人口的所在地。除了加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、人民飲水和牲畜飲水以及灌溉之外，減貧資金還應(yīng)大大增加社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域在減貧方面的投資。就目前而言，貧困地區(qū)的教育問題仍比較突出，農(nóng)民及其子女上學(xué)高昂的費(fèi)用與教育水平低下，相關(guān)人員培訓(xùn)不足的一系列問題必須納入優(yōu)先考慮范疇。

（四）扶貧資金的績(jī)效分析

1994年到2010年期間，由于《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》與的順利實(shí)施，扶貧攻堅(jiān)事業(yè)取得了驚人的發(fā)展。后續(xù)，有關(guān)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步提出《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，于2011年至2015年期間，農(nóng)村地區(qū)窮人人數(shù)減少了1億多人，貧困率減少了11.5%，貧困地區(qū)農(nóng)民的收入得到了大幅度增加，貧困人口的生活質(zhì)量與生產(chǎn)條件與前期對(duì)比得到了顯著的改善。困難的教育、難以獲得醫(yī)療、難以獲得道路和不安全的飲用水等問題逐漸得到緩解，公共服務(wù)的基本水平與全國(guó)平均水平之間的差距趨于縮小。然而，貧困問題依然是中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中最突出的缺陷。即使國(guó)家投入了大量扶貧資金，但是由于扶貧資金是使用效率不高，資金存在閑置和浪費(fèi)，甚至違規(guī)使用且挪用的現(xiàn)象，更令人心寒的是，有部分人員的腐敗貪污與冒名領(lǐng)取，使得扶貧資金不能真正投入到需要的人群手中，這一系列不良現(xiàn)象使脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻。審計(jì)署于2016年揭露批示了近八點(diǎn)五億元的扶貧資金的不良閑置，扶貧資金浪費(fèi)高達(dá)3億元等等問題。

三、扶貧資金的進(jìn)行審計(jì)的理論分析

對(duì)扶貧資金預(yù)算的審計(jì)目的是杜絕利用調(diào)整預(yù)算和調(diào)整項(xiàng)目等等手段，私自改變扶貧資金的投向。對(duì)于縣級(jí)財(cái)政年初的預(yù)算、年中預(yù)算的調(diào)整以及財(cái)政收支決算等材料也要進(jìn)行審查，以了解縣級(jí)財(cái)政總收入的具體情況，以及上級(jí)給予的用于扶貧的補(bǔ)助的具體金額，了解到扶貧資金的具體落實(shí)情況。

對(duì)扶貧資金的審計(jì)內(nèi)容包括要審計(jì)縣級(jí)財(cái)政局是否按時(shí)，按照規(guī)定額度將扶貧資金撥付到相應(yīng)扶貧項(xiàng)目的實(shí)踐單位，是否對(duì)工程進(jìn)度產(chǎn)生了一定的影響，與此同時(shí)審計(jì)本級(jí)的財(cái)政扶貧資金是否執(zhí)行了有關(guān)法律法規(guī)。在資金發(fā)放分配環(huán)節(jié)，主管機(jī)構(gòu)是否存在私自截取留用，擅自占有撥付給扶貧項(xiàng)目的公用資金，是否存在私自計(jì)提收取額外費(fèi)用。

四、建議

（一）完善扶貧資金審計(jì)的法律法規(guī)

由于我國(guó)國(guó)內(nèi)的績(jī)效審計(jì)仍然處于初期階段，相關(guān)的法律條文還不夠成熟。為達(dá)到扶貧資金在審計(jì)的過程中可以做到有法可依和有規(guī)可循這一要求，建立完善相關(guān)法律法規(guī)乃當(dāng)務(wù)之急。我們可以學(xué)習(xí)國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，以此為基礎(chǔ)，建立并健全順應(yīng)我國(guó)的國(guó)情獨(dú)特性的績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)。就審計(jì)過程而言，必須至少明確兩點(diǎn)：1、扶貧資金審計(jì)的流程；2、扶貧資金審計(jì)的問責(zé)權(quán)力。而對(duì)于審計(jì)結(jié)果，應(yīng)當(dāng)建立并健全審計(jì)結(jié)果公告的相關(guān)制度，并主動(dòng)且積極去接受來自社會(huì)公眾的必要監(jiān)督，做到審計(jì)結(jié)果透明化。利用完善的法律法規(guī)，使得審計(jì)的效率得到有效提升。

（二）利用大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)扶貧

扶貧資金審計(jì)具有審計(jì)范圍較廣、持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的特點(diǎn)，扶貧資金審計(jì)可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，在前期對(duì)于貧困用戶建立電子檔案，達(dá)到及時(shí)登記扶貧資金的發(fā)放和使用情況，還可以記錄扶貧資金對(duì)貧困用戶帶來的效益。在審計(jì)人員進(jìn)行審計(jì)時(shí)，可利用相關(guān)抽樣方法對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)中數(shù)據(jù)進(jìn)行抽查，利用信息平臺(tái)以精準(zhǔn)查閱相關(guān)信息，亦能降低由于扶貧縣交通不便而難以取證的風(fēng)險(xiǎn)。

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