房地產(chǎn)稅的立法建議

李洋洋

【摘 要】房地產(chǎn)稅是指將房屋作為證據(jù)，而后參照房屋的計(jì)稅余額，將其作為計(jì)稅的參考依據(jù)，再向產(chǎn)權(quán)所有人征收稅收。在經(jīng)歷了三十多年的修改后，今年開始穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)立法工作。對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)征收房地產(chǎn)稅這個(gè)問題，學(xué)者們各執(zhí)己見，既有支持的聲音，也有反對(duì)者存在。但筆者認(rèn)為在具有切實(shí)可行的方案下應(yīng)當(dāng)征收房地產(chǎn)稅，如此既可以使閑置房產(chǎn)再度進(jìn)入交易市場(chǎng)，發(fā)揮房屋的居住作用，又可以成為地方政府財(cái)政稅收的穩(wěn)定來源，一舉兩得。同時(shí)在稅率問題上應(yīng)當(dāng)給予地方政府自主決定權(quán)，并且積極聯(lián)合當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)房屋價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。此外，小產(chǎn)權(quán)房因其具有可稅性，應(yīng)當(dāng)被納入征稅對(duì)象范圍內(nèi)，不過農(nóng)村住房的特殊社會(huì)屬性及不可外部流轉(zhuǎn)性導(dǎo)致其無法成為征收對(duì)象之一。

【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn)稅；重復(fù)征收；正當(dāng)性；立法建議

房屋對(duì)中國(guó)人來講不光是遮風(fēng)擋雨的建筑物，它是凝結(jié)著親情的歸宿，是一個(gè)家庭的標(biāo)志，因此許多人奮斗的目標(biāo)不外乎擁有一個(gè)寫著自己名字的房產(chǎn)證。但是近些年，隨著房?jī)r(jià)的不斷攀升，買房難成了卡在每個(gè)人心頭的重物，房地產(chǎn)稅這一新名詞也在這時(shí)應(yīng)運(yùn)而生。今年3 月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)提出，健全地方稅體系，平穩(wěn)開展房地產(chǎn)稅立法是未來工作的重點(diǎn)所在，那么如何推進(jìn)房地產(chǎn)稅收工作落地成了亟待解決的問題。

一、房地產(chǎn)稅的概念及歷史發(fā)展

在我國(guó)房地產(chǎn)稅具體是指將房屋作為證據(jù)，而后參照房屋的計(jì)稅余額，將其作為計(jì)稅的參考依據(jù)，再向產(chǎn)權(quán)所有人征收稅收，它是一個(gè)綜合性概念，不光包括房產(chǎn)稅，還涉及增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅及耕地占用稅等等。雖然是近幾年才火熱起來的名詞，但房地產(chǎn)稅在我國(guó)稅收改革歷程中飄搖多年，只是尚未穩(wěn)健落地。作為我國(guó)建國(guó)初期就已經(jīng)確立開征的稅種之一，那時(shí)它的名字還叫房產(chǎn)稅。1951年的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)稅暫行條例》中將房產(chǎn)稅與地產(chǎn)稅合并為房地產(chǎn)稅并于1986年開始施行，房地產(chǎn)稅正式在我國(guó)亮相；2000年國(guó)家對(duì)其征收范圍進(jìn)行調(diào)整；2011年在上海和重慶兩地開展房地產(chǎn)稅征收試點(diǎn)工作；2014年啟動(dòng)相關(guān)立法工作；而在2019年的政府工作報(bào)告中“穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”變成了“穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”，僅僅一字之差，足以看出，我國(guó)在房地產(chǎn)稅征收問題上勢(shì)在必得。

二、房地產(chǎn)稅是否應(yīng)當(dāng)征收

對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)征收房地產(chǎn)稅這個(gè)問題，學(xué)界存在兩種不同的聲音。

以龔剛敏、楊斌學(xué)者為首的“應(yīng)當(dāng)征收”派認(rèn)為征收房地產(chǎn)稅是盤活閑置房屋的重要舉措，對(duì)于很多僅是出于炒房目的購(gòu)置的房屋，此項(xiàng)施壓措施可以使其再度進(jìn)入交易市場(chǎng)，即使是用于出租，也發(fā)揮了房屋原始功能。徐陽(yáng)光教授認(rèn)為房地產(chǎn)滿足稅法上的可稅性，因此可以作征稅對(duì)象?？啥愋园▋蓚€(gè)方面，其一是經(jīng)濟(jì)層面的可稅性，課征對(duì)象應(yīng)當(dāng)具有經(jīng)濟(jì)利益，其二是法律層面的可稅性這種課征方式必須符合社會(huì)正義的要求。而房地產(chǎn)本身可以通過出租、購(gòu)買等方式當(dāng)然產(chǎn)生收益，同時(shí)我國(guó)實(shí)行房地產(chǎn)稅的出發(fā)點(diǎn)是基于對(duì)地方稅收體制的再完善和對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格飆升的積極調(diào)控，符合可稅性的雙重要求，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行征收。

但是許善達(dá)教授、謝百三教授提出了反對(duì)意見，他們認(rèn)為我國(guó)目前不應(yīng)當(dāng)征收房地產(chǎn)稅。兩位教授的觀點(diǎn)集中于房地產(chǎn)稅征收是否屬于重復(fù)征收？許善達(dá)教授認(rèn)為購(gòu)買房屋時(shí)的價(jià)值評(píng)估既包括對(duì)房子本身的評(píng)估也包括使用土地的評(píng)估，同時(shí)隨著使用年限的增長(zhǎng)，土地具有增值性而房屋卻是在貶值，那么此時(shí)非土地所有權(quán)人的消費(fèi)者卻被強(qiáng)制性要求繳納土地增值稅，這顯失公平。而謝百三教授指出在開發(fā)環(huán)節(jié)繳納的土地出讓金和購(gòu)買時(shí)征收的房地產(chǎn)稅對(duì)于民眾來說就是重復(fù)征稅。筆者認(rèn)為這種行為并不屬于重復(fù)征稅。從性質(zhì)上來說，土地出讓金屬于國(guó)家出租土地獲取的收益，而房地產(chǎn)稅屬于國(guó)家為履行職能征收的費(fèi)用，是兩種權(quán)力行使的體現(xiàn)，可以并行出現(xiàn)，不存在沖突問題。但其征稅方案應(yīng)當(dāng)采用新老劃斷的方式，對(duì)于已經(jīng)賣出的土地應(yīng)當(dāng)70年住宅使用期滿后征收，而對(duì)于尚未出售的土地可以在拍賣土地時(shí)就開始征收。除此之外，劉洪玉教授也提出基于我國(guó)房屋種類混雜的背景，如果按照房屋價(jià)值評(píng)估征收房地產(chǎn)稅，對(duì)于我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展會(huì)造成極大波動(dòng)，這不符合我國(guó)宏觀的發(fā)展目標(biāo)。

在此問題上，筆者贊同征收房地產(chǎn)稅，在實(shí)踐中房屋漲價(jià)除了自己的客觀價(jià)值外，與部分消費(fèi)者的囤房、炒房、賺取差價(jià)的目的是分不開的。與其讓房屋擱置一邊，不如在政府壓力下使其重新發(fā)揮居住作用。同時(shí)房地產(chǎn)稅是一種較為穩(wěn)定的稅收來源，將其納入征稅行列，對(duì)于豐富地方財(cái)政收入種類，改善地方政府財(cái)政不平衡都可以發(fā)揮重要作用。因此，可以征收房地產(chǎn)稅，但要制定切實(shí)可行的方案，并且以平和且強(qiáng)制的方式逐步推行。

三、房地產(chǎn)稅征收的立法建議

整個(gè)房地產(chǎn)稅征收制度的核心之處在于房地產(chǎn)稅率的制定。在這個(gè)問題上，筆者認(rèn)為將權(quán)力下放至各級(jí)地方政府，或者中央在參考各級(jí)地方政府上報(bào)的方案后，劃定一個(gè)稅率范圍，各個(gè)地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展情況自行選擇稅率。房地產(chǎn)稅征收的目的很大部分是為了增加地方財(cái)政收入，如果采取中央統(tǒng)一制定的方式，會(huì)造成各地區(qū)現(xiàn)實(shí)成效與理想不符的局面。我國(guó)收入本身差異化很較為嚴(yán)重，即使是按中間區(qū)段制定稅率，依舊會(huì)有部分地區(qū)反而是在加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此即使是財(cái)稅問題，因地制宜的理論也是適用的。

其次，征稅方案的落地需要確定兩方主體，一個(gè)是征稅者，一個(gè)是納稅者，征稅者為政府這一點(diǎn)毋庸置喙，但是誰(shuí)來協(xié)助政府對(duì)房屋進(jìn)行評(píng)估。納稅者應(yīng)該是哪些人群？對(duì)于這些問題，筆者認(rèn)為理論上評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)由相關(guān)行政管理部門執(zhí)行，在此基礎(chǔ)上可以連同當(dāng)?shù)氐男袠I(yè)協(xié)會(huì)，共同完成對(duì)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估。行業(yè)協(xié)會(huì)但在整個(gè)評(píng)估過程中，地方政府要積極發(fā)揮監(jiān)督者的作用，避免商家或個(gè)人通過非法手段阻礙評(píng)功工作的公平性。此外若想確定房地產(chǎn)稅納稅人范圍最先應(yīng)該確定納稅對(duì)象。目前尚存爭(zhēng)議的小產(chǎn)權(quán)房筆者認(rèn)為可納入征稅范圍內(nèi)，但對(duì)于農(nóng)村住房不應(yīng)當(dāng)施行房地產(chǎn)稅。雖然小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者的產(chǎn)權(quán)存在瑕疵，但是出售小產(chǎn)權(quán)房仍舊可以獲得收益，而出售正常的商品房獲得的收益與其無實(shí)質(zhì)上差別；同時(shí)若將小產(chǎn)權(quán)房排除在征稅對(duì)象外，很有可能被錯(cuò)誤解讀為政府對(duì)消費(fèi)者購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房持不反對(duì)態(tài)度，這對(duì)于房屋產(chǎn)權(quán)的合理構(gòu)建會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。而農(nóng)村住房因?yàn)榫哂幸欢ǖ纳鐣?huì)保障屬性，所以其財(cái)產(chǎn)權(quán)區(qū)別于一般意義的財(cái)產(chǎn)權(quán)，受到嚴(yán)格的限制；同時(shí)其住房流轉(zhuǎn)僅限于村基本內(nèi)部，增值效果較低，因此不應(yīng)當(dāng)將其納入征收對(duì)象范圍。

征收房地產(chǎn)稅可以緩解地方政府財(cái)政壓力的正面作用顯而易見，但是在實(shí)際落實(shí)的過程中，要敢于放權(quán)，注重地區(qū)差異，鼓勵(lì)地方政法發(fā)揮其自主性，以此實(shí)現(xiàn)優(yōu)化國(guó)家稅收結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。

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