構(gòu)建新時(shí)代多規(guī)融合的水利規(guī)劃體系

楊曉茹 姜大川 康立蕓 韓沂樺

規(guī)劃是人類在某一階段認(rèn)識和改變自身狀況以及外部環(huán)境的重要手段，在人類的發(fā)展進(jìn)程中，人們不斷地通過有意識地規(guī)劃改造人與自然的關(guān)系、改善自身的生活狀況和環(huán)境，對規(guī)劃的認(rèn)識也在不斷的“試錯”中逐步提升和完善，可以說人類的發(fā)展史也就是規(guī)劃的歷史。黨中央國務(wù)院高度重視規(guī)劃工作，黨的十九大提出要創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。2018年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意義》（中發(fā)〔2018〕44號），為新時(shí)代做好規(guī)劃工作指明了方向，提出了新要求。2019年1月，中央深化改革委員會審議通過《關(guān)于建立國土規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，意見提出，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，面對新形勢新要求，水利規(guī)劃將迎來更多變革和挑戰(zhàn)。

一、空間規(guī)劃體系框架及新要求

空間規(guī)劃是指一個國家或地區(qū)政府部門對所轄國土空間資源和布局進(jìn)行的長遠(yuǎn)謀劃和統(tǒng)籌安排，旨在實(shí)現(xiàn)對國土空間有效管控及科學(xué)治理，促進(jìn)發(fā)展與保護(hù)的平衡?？臻g規(guī)劃不是簡單對自然空間的劃分，而是對空間使用的規(guī)劃，其核心是建立各種空間使用之間的關(guān)系，也是對各類空間使用的公共干預(yù)，為各類政策搭建一個協(xié)同平臺。

根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)[2019]18號）文，按照“一級政府、一級事權(quán)、一級規(guī)劃”的事權(quán)劃分原則，同時(shí)考慮保護(hù)優(yōu)先、集約節(jié)約、分類分級、多規(guī)合一等原則，國土空間規(guī)劃體系包括總體規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，其中國家、省、市縣編制國土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實(shí)際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃;市縣以下編制詳細(xì)規(guī)劃，作為核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù)。總體規(guī)劃是相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)，詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù);相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接。

從縱向?qū)用婵矗瑖壹墖量臻g規(guī)劃是政策和總綱，側(cè)重戰(zhàn)略性，重點(diǎn)是對發(fā)展質(zhì)量的指導(dǎo)，明確各類紅線與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的底線控制;省級國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃的落實(shí)，側(cè)重協(xié)調(diào)性，重點(diǎn)對各類底線性內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌和對各類結(jié)構(gòu)性要素進(jìn)行引導(dǎo);市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)，重點(diǎn)是地方管理與開發(fā)管控，明確各類用途分區(qū)分類，保障紅線性、公共性內(nèi)容落地，對開發(fā)建設(shè)有指引作用，側(cè)重于實(shí)施。

從橫向?qū)用婵?，總體規(guī)劃是空間規(guī)劃體系的最頂層規(guī)劃，也是最核心的一層，是其他層規(guī)劃制定時(shí)必須遵循的大邏輯、大方向、大框架。專項(xiàng)規(guī)劃是在國土空間規(guī)劃框架約束下，更加注重專業(yè)領(lǐng)域，將國土空間規(guī)劃中需要具體體現(xiàn)的內(nèi)容或者針對某一專門問題而進(jìn)行的空間性規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的延伸和細(xì)化。區(qū)域規(guī)劃是針對區(qū)際或區(qū)內(nèi)系統(tǒng)做出的總體部署，是總體規(guī)劃在特定空間尺度的落實(shí)。詳細(xì)規(guī)劃是直接對更小空間利用及其配套設(shè)施做出更詳細(xì)、更具體安排的空間性規(guī)劃。

（一）空間規(guī)劃要立足水資源及其承載力現(xiàn)狀評價(jià)

空間規(guī)劃需要依賴在對自然資源數(shù)量、質(zhì)量客觀評價(jià)的基礎(chǔ)上，同時(shí)要建立以資源環(huán)境承載力評價(jià)和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)為代表的現(xiàn)狀基礎(chǔ)雙評價(jià)，包含了對土地、礦產(chǎn)、森林、海洋、草原、水等自然資源的現(xiàn)狀和潛力的分析評價(jià)。水是基礎(chǔ)性的自然資源，具有流域整體性和功能綜合性等特點(diǎn)，因此，空間規(guī)劃需要以水資源及其開發(fā)利用現(xiàn)狀評價(jià)分析為基礎(chǔ)，立足水資源環(huán)境承載能力，按照最嚴(yán)格水資源管理制度和國家節(jié)水行動要求，科學(xué)合理利用水資源，優(yōu)化水資源開發(fā)利用結(jié)構(gòu)，提高水資源綜合利用能力和水平。

（二）空間規(guī)劃對水資源開發(fā)利用保護(hù)具有約束和管控作用

空間規(guī)劃的核心要義是統(tǒng)籌山水林田湖草等多要素，實(shí)現(xiàn)多要素的空間均衡，在自然資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，形成全域全類型空間管制措施，為國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施提供空間保障，對其他規(guī)劃提出的基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè)、資源能源、生態(tài)環(huán)保等開發(fā)保護(hù)提供指導(dǎo)和約束。水資源是聯(lián)系山水林田湖草共同體各要素的紐帶，也是“三區(qū)三線”空間規(guī)劃的核心要素，空間規(guī)劃涉及水資源環(huán)境承載力、水生態(tài)空間保護(hù)開發(fā)、“三區(qū)三線”及空間配置要素等內(nèi)容，對水資源開發(fā)利用保護(hù)、水生態(tài)空間及紅線劃定和管控、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具有約束和管控作用。

二、構(gòu)建以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以流域綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)的新時(shí)代水利規(guī)劃體系

水利規(guī)劃是水利發(fā)展的藍(lán)圖和綱領(lǐng)，是水利工作的基礎(chǔ)和龍頭，是水行政主管部門履行政府職責(zé)，推動水利改革發(fā)展的重要手段，也是完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、強(qiáng)化涉水事務(wù)監(jiān)管的重要基礎(chǔ)和依據(jù)?！吨腥A人民共和國水法》第十四條對水利規(guī)劃體系作出規(guī)定，明確了以國家、流域、區(qū)域三級，綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃兩類為基本框架的水利規(guī)劃體系。流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從流域規(guī)劃，專業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從綜合規(guī)劃。流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃以及與土地利用關(guān)系密切的專業(yè)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，兼顧各地區(qū)、各行業(yè)的需要。

隨著經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、國家機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整、國家關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系、建立空間規(guī)劃體系、推進(jìn)“多規(guī)合一”的深入推進(jìn)，亟需按照新形勢新要求建立多規(guī)融合的水利規(guī)劃體系，加強(qiáng)規(guī)劃間的銜接協(xié)調(diào)，更好發(fā)揮水利規(guī)劃的基礎(chǔ)和指導(dǎo)作用。為此，提出構(gòu)建以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以流域綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)的多規(guī)融合的新時(shí)代水利規(guī)劃體系。

水利規(guī)劃從空間層面分為流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，從專業(yè)領(lǐng)域分為發(fā)展規(guī)劃、綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃四類。發(fā)展規(guī)劃是水利規(guī)劃體系的綱領(lǐng)，是以宏觀控制為目標(biāo)的規(guī)劃;綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃是水利規(guī)劃的主體和基礎(chǔ);專項(xiàng)規(guī)劃是對某一專業(yè)范圍或某一問題的深化，是對綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃的補(bǔ)充和延伸。根據(jù)《水法》要求，流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從流域規(guī)劃，專業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從綜合規(guī)劃，顯然，在水利規(guī)劃的主體和基礎(chǔ)中流域綜合規(guī)劃地位高于其他規(guī)劃。

（一）強(qiáng)化水利發(fā)展規(guī)劃在行業(yè)發(fā)展中的統(tǒng)領(lǐng)作用

水利發(fā)展規(guī)劃是國家發(fā)展規(guī)劃國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，是國家決策部署水利重大項(xiàng)目、重大工程和重大政策等的主要參考依據(jù)，是水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和綱領(lǐng)文件，是指導(dǎo)水利領(lǐng)域發(fā)展、合理配置水資源、布局重大水利工程項(xiàng)目、制定相關(guān)政策的重要依據(jù)，具有很強(qiáng)的戰(zhàn)略性、綜合性、導(dǎo)向性、約束性和可操作性。水利發(fā)展規(guī)劃在整個規(guī)劃體系中，是以宏觀調(diào)控為目標(biāo)的，規(guī)劃內(nèi)容不僅要處理流域與區(qū)域、整體與局部、長期與短期之間的關(guān)系，還要協(xié)調(diào)好中央與地方、政府與市場之間的關(guān)系，具有很強(qiáng)的綜合性。規(guī)劃不僅是指導(dǎo)當(dāng)前水利發(fā)展的必需之舉，也是引領(lǐng)未來創(chuàng)新的必要之策，規(guī)劃提出的預(yù)期目標(biāo)和主要任務(wù)，集中展示了政府對未來水利改革發(fā)展趨勢的分析判斷和預(yù)測，對各級政府部門和社會行為起到一定的指導(dǎo)作用，具有一定的導(dǎo)向性。規(guī)劃提出的各項(xiàng)內(nèi)容具有約束性，政府及相關(guān)的市場主體必須執(zhí)行，規(guī)劃提出的目標(biāo)指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、采取的行動方案，應(yīng)具有很強(qiáng)的可操作性，在水利規(guī)劃體系中應(yīng)突出水利發(fā)展規(guī)劃的綱領(lǐng)性作用，通過水利發(fā)展五年規(guī)劃的編制與國家規(guī)劃體系有機(jī)銜接。

（二）突出流域綜合規(guī)劃的重要支撐作用

流域是以河湖水系和水資源為紐帶構(gòu)成的自然—經(jīng)濟(jì)—社會—生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)。流域綜合規(guī)劃是統(tǒng)籌研究一條河流流域范圍內(nèi)各項(xiàng)開發(fā)、治理、保護(hù)與管理任務(wù)的綜合性規(guī)劃，是以整個流域?yàn)閱卧M(jìn)行的統(tǒng)一規(guī)劃，是指導(dǎo)流域治理開發(fā)和保護(hù)管理的綱領(lǐng)性文件，具有很強(qiáng)的技術(shù)專業(yè)性和基礎(chǔ)性，流域內(nèi)的各類專業(yè)和專項(xiàng)水利規(guī)劃，以及規(guī)劃研究范圍內(nèi)涉及的支流規(guī)劃和地區(qū)水利規(guī)劃均應(yīng)以流域綜合規(guī)劃為依據(jù)并具有約束和指導(dǎo)性作用。規(guī)劃期一般是20—30年，通常每15—20年修編一次，在水利規(guī)劃體系中屬于基礎(chǔ)性規(guī)劃，在國家規(guī)劃體系中是編制京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域規(guī)劃和水利發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)，在空間規(guī)劃體系中屬于具有空間屬性的水利領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、流域綜合管理的重要支撐性規(guī)劃。上世紀(jì)40—80年代編制的流域綜合規(guī)劃為保障防洪安全、供水安全、生態(tài)安全修建重大水利工程奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，21世紀(jì)以來，流域綜合規(guī)劃遵循“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”的原則，更加突出流域管理的重要作用，更加重視流域內(nèi)水資源、水環(huán)境生態(tài)的保護(hù)修復(fù)，強(qiáng)化對流域內(nèi)各類風(fēng)險(xiǎn)的管理與控制。流域綜合規(guī)劃包含多個空間規(guī)劃元素，涉及水資源分區(qū)、防洪區(qū)、排澇分區(qū)、岸線利用區(qū)劃、水功能區(qū)劃、水土流失與水土保持分區(qū)等，不僅涵蓋水利行業(yè)的各領(lǐng)域，還包括土地、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、水域岸線空間等內(nèi)容，是空間規(guī)劃的核心基礎(chǔ)，也是與各類規(guī)劃相銜接的技術(shù)支撐。

（三）加強(qiáng)水利規(guī)劃與空間規(guī)劃的深度融合

傳統(tǒng)水利規(guī)劃自成體系，同時(shí)又具有相對封閉的特點(diǎn)，當(dāng)前，我國治水主要矛盾從人民對除水害興水利的需求與水利工程能力不足之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為人民對水資源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足之間的矛盾。習(xí)總書記“十六字”治水方針為當(dāng)前水利規(guī)劃工作指明了方向，“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的總基調(diào)正是以“調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，抓住了解決新時(shí)代治水主要矛盾的突破口，水利規(guī)劃需要突出空間管控、加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，與空間規(guī)劃深度融合。

水作為重要的自然資源，具有自然演化功能、社會服務(wù)功能和生態(tài)服務(wù)功能，水和以水流為載體的物質(zhì)循環(huán)、能量傳遞過程，對自然生態(tài)系統(tǒng)和人類社會提供了多種支撐與服務(wù)功能，水流功能穿插于城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間功能之中，是聯(lián)系山水林田湖草共同體各要素的紐帶，也是“三區(qū)三線”空間規(guī)劃的核心要素，水利規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)空間多要素均衡的基礎(chǔ)。水生態(tài)空間是國土空間規(guī)劃中生態(tài)空間的重要組成之一，是為水文—生態(tài)系統(tǒng)提供必要的空間，直接為人類提供水生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品，以及保障水生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品正常供給的生態(tài)空間，包括河流、湖泊等水域岸線空間，以及涵養(yǎng)水源和保持水土的陸域涉水生態(tài)空間等，一方面水的三大功能決定了城鎮(zhèn)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃都需要水的支撐，另一方面，國土空間布局要考慮資源環(huán)境的承載能力，水在國土空間規(guī)劃及管控中具有資源保障和約束引導(dǎo)作用。因此，應(yīng)從功能協(xié)同的角度出發(fā)，以水生態(tài)空間管控為切入點(diǎn)，以保障國家水安全的戰(zhàn)略高度為目標(biāo)，加強(qiáng)水利規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的深度融合。

（四）豐富新形勢下水利規(guī)劃的內(nèi)涵

為貫徹落實(shí)習(xí)總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和保障水安全的重要指示精神，按照新發(fā)展理念，水利規(guī)劃編制也要適應(yīng)國家現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)要求，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，體現(xiàn)共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的要求，強(qiáng)化水利工程補(bǔ)短板、涉水活動強(qiáng)監(jiān)管，為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的水安全保障，因此，水利規(guī)劃思路上更加突出以人為本、人水和諧、節(jié)水優(yōu)先、系統(tǒng)治理和改革創(chuàng)新，規(guī)劃內(nèi)容不僅要包括防洪減災(zāi)、水資源配置、河湖水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、水土保持、水利基礎(chǔ)設(shè)施布局和能力提升等內(nèi)容，還要包括用水管控、河湖水域生態(tài)空間管控、對發(fā)電、航運(yùn)等綜合利用要求等，要做到將與水有關(guān)的各類經(jīng)濟(jì)社會活動限定在水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載力約束和管控范圍內(nèi)。

（五）減少不必要的規(guī)劃編制

規(guī)劃是政府履行職能的重要依據(jù)，也是處理政府和市場關(guān)系的重要載體，凡是市場機(jī)制能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，要少編規(guī)劃，減少不必要的政府干預(yù)。為有效解決規(guī)劃數(shù)量過多、質(zhì)量不高、銜接不充分、交叉重疊等問題，中發(fā)44號文要求健全規(guī)劃編制目錄清單管理制度，提出“除黨中央、國務(wù)院有明確要求外，未列入目錄清單、審批計(jì)劃的規(guī)劃，原則上不得編制或批準(zhǔn)實(shí)施”，本次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，按照調(diào)整后的部門設(shè)置形成新的專項(xiàng)規(guī)劃體系，規(guī)劃編制可與部門職責(zé)和事權(quán)相應(yīng)，規(guī)劃內(nèi)容要基于部門事權(quán)，專注于規(guī)劃對象本身，規(guī)劃范圍要窄且明確，一方面應(yīng)減少不必要的規(guī)劃編制，另一方面，水利規(guī)劃與其他規(guī)劃相互銜接、相互協(xié)調(diào)的內(nèi)容越來越多，在保持水利規(guī)劃體系完整性的基礎(chǔ)上，通過留出接口，與發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃對接，開放式地納入多部門，共同進(jìn)行規(guī)劃編制。

〔本文系基金項(xiàng)目“水利改革與發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號：126214000000171004）研究成果〕

（作者單位：水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院）