滇西邊遠貧困區(qū)扶貧小額信貸進展情況調查

張萬偉

摘要：扶貧小額信貸是針對建檔立卡貧困戶獲得產業(yè)發(fā)展資金而量身定制的政策性扶貧貸款產品，但在滇西邊境山區(qū)運行中仍存在使用率低、風險隱患較大、分擔補償機制不健全等突出問題，本文建議規(guī)范信貸資金實現(xiàn)精準滴灌、加快農村信用體系建設、強化銀政保擔等機構合作，實現(xiàn)扶貧小額信貸與產業(yè)扶貧項目精準對接。

關鍵詞：一貧困區(qū) 扶貧小額信貸 精準扶貧

一、政策背景

為有效實施金融精準扶貧助推脫貧攻堅，按照《關于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導意見》（國開辦發(fā)[2014] 78號）要求，對有意愿發(fā)展牛產的建檔立卡貧困戶提供5萬元以下、3年以內、免抵押免擔保、基準利率放貸、財政貼息、縣級建立風險補償金的信用貸款。由于扶貧小額信貸精準對接建檔立卡貧困戶產業(yè)發(fā)展面臨的資金需求，成為最直接有效地脫貧“摘帽”于段。

盡管扶貧小額信貸通過小額、分散、增信補償?shù)扔诙尉忈岋L險，但由于實際操作中不規(guī)范及風險暴露，2017年7月，五部門聯(lián)合印發(fā)《關丁促進扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2017] 42號），規(guī)范貸款審核及完善風險補償和分擔機制。在脫貧攻堅期內，對已經脫貧的建檔立卡貧困戶，原有扶貧政策保持不變，確保脫貧退出的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

二、臨滄市小額信貸做法及成效

（一）主要做法

臨滄市各縣（區(qū)）扶貧小額信貸的主要操作模式為：“貧團戶提出申請一村委會推薦一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）扶貧辦審核推薦一縣扶貧辦復核推薦一承貸金融機構調查審核一貸款發(fā)放一財政貼息或風險補償一貸款回收”。扶貧小額信貸的具體承辦部門為各縣（區(qū)）扶貧辦，金融機構承擔貸款的發(fā)放及管理責任。（下圖為扶貧小額信貸辦理流程圖）

貸款準人：扶貧小額信貸從源頭上把控風險，具體由村委會（社區(qū)）和駐村扶貧工作隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道、縣（區(qū)）扶貧辦進行逐級審核，最終將符合條件的建檔立卡貧困戶報至承貸行（社）進行審批?？蛻糍Y質初審包括逐戶走訪和信用評定，審核年齡及居住情況;進“國辦”系統(tǒng)查詢審核客戶是否為建檔立卡貧困戶;查詢客戶征信了解客戶信用狀況。 審批發(fā)放環(huán)節(jié)：系統(tǒng)內審批客戶的各項貸款要素是否符合規(guī)定;南責任銀行對建檔立卡貧困戶實行名單制管理，采取“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉使用”進行管理。

扶貧小額信貸辦理流程圖

內部控制：嚴格執(zhí)行貸款面談面簽制度，受理、合同簽署時必須核實借款人及配偶身份，確保本人在各種單據上親簽并留存影像;開立個人結算賬戶由農戶本人親自辦理，不得代辦，承貸金融機構將貸款資金發(fā)放至農戶開立的個人結算賬戶。

貸后管理及回收：承貸金融機構按制度要求對農戶定期開展貸后檢查，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）村對小額信貸的全過程進行跟蹤監(jiān)管，層層把關，防止冒貸、轉貸、虛報戶數(shù)、虛報需求或以貧困戶的名義騙貸，一經發(fā)現(xiàn)，嚴肅追究鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）負責人、村干部和駐村扶貧工作隊干部的責任。貸款貧困戶逾期不償還貸款本息的，由村干部、駐村工作隊會同承貸機構依法進行催收。

壞賬損失補償：一是保險賠付。貧困戶參加的相關保險，原則上可以指定承貸行為優(yōu)先受償人，一旦貸款逾期未能全額償還，若發(fā)生保險理賠優(yōu)先受償信貸資金，沖抵貧困戶貸款本金。二是啟動縣級風險補償。各縣（區(qū)）按照建立的《風險補償基金管理辦法》，按比例相應承擔損失進行補償，并保留依法追償?shù)臋嗬?/p>

（二）成效

一是承貸金融機構貸款投放力度加大。2016年以來，臨滄轄內金融機構憑借覆蓋縣域及基層服務網點積極開辦扶貧小額信貸業(yè)務，截至2019年2月，開展扶貧小額信貸業(yè)務的金融機構包括農村商業(yè)銀行（農村信用社）、農業(yè)銀行和郵儲銀行分支機構。農村商業(yè)銀行（農村信用社）將扶貧小額信貸目標任務納入年度績效考核，開展“三個100%”（即建檔評級及信貸需求調查面達100%，貸款需求且符合條件的申貸滿足率達100%，扶貧小額信貸發(fā)放完成率達100%），創(chuàng)新整合開展“扶貧再貸款+扶貧小額信貸+貧困戶”模式滿足貧困戶產業(yè)發(fā)展的資金需求;郵儲銀行強化信貸投入助推貧困戶產業(yè)脫貧。截至2019年2月，臨滄市扶貧小額信貸余額6.39億元，比去年同期增加1.54億元，同比增幅達31.76%。

二是貸款期限多以三年期為主。日前，臨滄市扶貧小額信貸以戶為單位申請貸款，貸款額度5萬元以下，貸款期限為3年以內，貸款利率按人民銀行公布的同期限同檔次基準利率執(zhí)行，實行財政專項資金全額貼息和風險補償?shù)男庞梅绞桨l(fā)放貸款。經統(tǒng)計，截至2019年2月末，臨滄扶貧小額信貸執(zhí)行三年期貸款余額為6.02億元，占現(xiàn)存貸款余額的94.21%，有效適應了農業(yè)牛產經營周期和緩解了貧困戶短期還貸壓力。

三是風險補償機制不斷完善?？h（區(qū)）政府通過設立扶貧小額信貸風險補償基金為建檔立卡貧困戶增信緩釋，風險補償金原則上按1：1O放大貸款倍數(shù)，將扶貧小額信貸財政貼息資金和風險補償資金納入縣（區(qū)）財政專項扶貧資金，按照承貸金融機構發(fā)放扶貧小額信貸的規(guī)模據實貼息或風險分攤補償。目前，全市8縣（區(qū)）均建立風險補償金，具體貼息頻率為按年/季貼息，貼息方式包括先繳后貼、直接貼息和掛賬直貼等方式。截至2019年2月末，臨滄扶貧小額信貸風險補償基金規(guī)模為8280萬元，有效撬動金融機構貸款的發(fā)放。

四是貸款質量總體較好。經統(tǒng)計，截至2019年2月末，臨滄市扶貧小額信貸不良貸款余額114萬元，不良率0.18%，目前風險還未集中顯現(xiàn)，總體可控。三、扶貧小額信貸業(yè)務存在問題

（一）扶貧小額信貸使用率偏低

一是由于轄內建檔立卡貧困戶中勞動能力弱、家庭成員身患重大及長期慢性疾病、低保戶及殘疾人員占比重高①，依靠自身能力很難發(fā)展牛產，即使南財政貼息，對于貸款本金的償還也是很大的經濟負擔，部分有就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質、生產能力和還款來源的貧困戶多數(shù)已在當?shù)亟鹑跈C構貸過小額信用貸款、農危改貸款、易地扶貧搬遷貸款、創(chuàng)業(yè)擔保貸款等品種，剩余建檔立卡貧困戶符合貸款發(fā)放條件的甚少，導致整體使用面不高。例如2018年末某縣建檔立卡貧困戶（含已脫貧戶）貸款1210戶，余額7964萬元，其中扶貧小額信貸戶數(shù)285戶，余額1411萬元，總體貸款覆蓋占比較低。“國檢”專項評估組在對云南省首批申請退出的15個貧困縣（市）開展現(xiàn)場專項評估中，指出了扶貧小額信貸使用率低的問題。如某貧困縣2017年累計發(fā)放扶貧小額信貸205戶，金額1000萬元（截至2017年12月末存量202戶，余額983萬元）。然而該縣當年貧困戶動態(tài)管理仍有1418戶，使用率僅為14.25%。2019年2月全市風險補償基金規(guī)模為8280萬元，按照1：10的貸款放大倍數(shù)估算，仍需1.9億元的配套信貸資金。二是政策規(guī)范和集中到期風險顯現(xiàn)導致資金使用縮窄。按照2017年銀監(jiān)會等五部門聯(lián)合印發(fā)的《關丁促進扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》最新要求，將信用水平和還款能力作為發(fā)放扶貧小額信貸的主要參考標準，金融機構出于審慎經營考慮規(guī)范貸款程序和用途后，緊接著2020年前后貸款本金集中到期②，償付風險加大導致后續(xù)發(fā)放整體趨緩。

（二）部分縣域扶貧貼息政策未落實導致逾期

盡管當前轄內各縣域均已建立了風險補償資金，但存在部分縣未落實政府與銀行機構間風險補償和分擔機制，存在財政貼息資金未按時撥付的情況。截至2019年2月末，臨滄市出現(xiàn)貼息資金未到位的情況，近70%的金融機構與當?shù)卣潭ú捎孟壤U后貼的貼息方式，即南建檔立卡貧用戶貸款到期前按期先還利息后財政按年/季貼息，南丁利息籌措時間滯后將會間接加重農戶的經濟負擔導致部分逾期。例如某縣農村信用聯(lián)社自2016年10月以來累計發(fā)放扶貧小額信貸5065萬元，發(fā)放戶數(shù)1694戶。截至2018年12月末，貸款余額和戶數(shù)分別為4284萬元和1448戶，其中本金均未到期、僅利息未按期結息導致95戶出現(xiàn)逾期，主要原因在于扶貧小額信貸貼息方式為先繳后貼，農信社按季向政府部門申報，由于扶貧貼息嚴重滯后，貸款發(fā)放至今從未補貼，且部分農戶由于農務繁忙、外出打工、忘記結息日、生產生活困難等各種原因未能按期結息，導致貸款利息逾期。

（三）貸款用途部分存在不規(guī)范問題

經統(tǒng)計，臨滄轄內部分金融機構存在變相“戶貸企用”現(xiàn)象，即由建檔立卡貧困戶與銀行簽訂貸款合同，扶貧小額信貸資金以人股等形式注入地方政府融資平臺企業(yè)或農民專業(yè)合作社，由企業(yè)向農戶支付收益金。由于企業(yè)平臺未來經營業(yè)績未可預知，部分農戶投入資金可能面臨償還風險。另外，部分貸款資金存在被挪用于建房、看病、消費、子女就學等非生產性支出問題。資金被挪用表現(xiàn)為：貸款戶家庭因病被迫騰挪資金、扶貧及建房補貼資金不到位改變用途、發(fā)展產業(yè)不暢截留資金、金融機構貸后監(jiān)測跟蹤不力等原因。

（四）建檔立卡貧困戶自身脆弱性影響貸款后續(xù)發(fā)放

一是貧困戶自身發(fā)展產業(yè)的潛力和意愿不足，信貸資金對貧困戶脫貧增收效果不理想。貧困村產業(yè)發(fā)展基礎薄弱，產業(yè)選擇拘泥于傳統(tǒng)的種養(yǎng)殖業(yè)，容易陷入同質化、低端化和低附加值的惡性循環(huán)，利潤空間少，風險較大，脫貧增收效果一般。二是部分貧困戶思想觀念陳舊，影響資金償還和產業(yè)發(fā)展。近年來扶貧攻堅持續(xù)推進，各級政府對建檔立卡貧困戶補助資金較多，優(yōu)惠政策較好，同時部分鄉(xiāng)村干部宣傳指導不足，部分貧困戶將扶貧小額信貸等同于國家無償補助資金，對貸款償還存在僥幸心理，期待銀行減免或政府埋單。

四、建議

（一）強化部門聯(lián)動，提升扶貧精準性

建立以各部門聯(lián)合的溝通協(xié)調機制，明確各部門職責，轉變工作作風，切實將扶貧小額信貸作為助推貧困戶脫貧的主要抓于，及時做好與承貸金融機構的溝通協(xié)調，逐戶開展信貸調查、核實、評級、貸款投放工作，有效提升扶貧小額信貸的精準度和實效性。同時，結合貧網戶居住分散、人員流動多的特點，村委會及小組組長、駐村干部要配合金融機構做好貸后資金跟蹤和管理，督促并協(xié)助做好貸款到期催收工作。

（二）防范扶貧小額貸款還貸風險，糾正戶貸企用、違規(guī)用款等問題

建議承貸金融機構適當向基層網點傾斜人力資源，加強貸前審查及貸后監(jiān)測跟蹤，防止資金變相使用或挪作他用。各銀行業(yè)金融機構在探索將扶貧小額信貸資金用于有效帶動貧困戶脫貧致富的特色優(yōu)勢產業(yè)過程中，必須堅持貧困戶自愿和貧困戶參與兩項基本原則，使貧困戶融入產業(yè)發(fā)展并長期受益，提高貧困戶發(fā)展產業(yè)的內生動力。對扶貧小額信貸實行盡職免責制度，強化正向激勵，積極調動金融機構發(fā)放扶貧小額信貸的積極性。對確因非主觀因素不能償還貸款的貧困戶，在風險可控和商業(yè)可持續(xù)基礎上給予貸款展期和期限調整。

（三）加強農村信用體系建設，增強金融風險防范意識

通過進村入戶宣講扶貧小額信貸的目的意義、用途范圍和有償使用屬性，進行誠信教育和鄉(xiāng)規(guī)民約以及法律知識的宣傳教育，樹立“戶貸戶還”理念，提升貧困戶金融素養(yǎng)和致富意識?？h區(qū)勞動力就業(yè)培訓機構針對建檔立卡貧困戶提供就業(yè)技能以及產業(yè)發(fā)展培訓，提高農戶自主生產經營意識，增強創(chuàng)收致富潛力。

（四）構建銀政保擔共同參與的“大金融扶貧模式”

探索“扶貧小額信貸+保險+擔保/風險補償”模式，為貧困戶發(fā)展產業(yè)規(guī)避各類風險。支持獲得扶貧小額信貸的貧困戶，通過參加政策性農業(yè)保險、家庭財產保險、人身意外傷害險以及保證保險等方式防范生產發(fā)展中的意外風險，及時彌補貸款損失。在保險賠付中明確貸款發(fā)放銀行作為優(yōu)先受償人，在本金未全部歸還前，優(yōu)先賠付貸款發(fā)放行，沖抵貧困戶貸款本金。

（五）推進扶貧小額信貸與產業(yè)扶貧聯(lián)動，實現(xiàn)整體系統(tǒng)扶貧 依托鄉(xiāng)村資源稟賦和產業(yè)特色，制定產業(yè)發(fā)展計劃和項日庫資源，將貧困戶扶貧小額信貸納入到整個產業(yè)鏈條之中，通過聯(lián)營、租賃、流轉、托管及用工等多種形式建立龍頭企業(yè)與貧困戶之間的利益聯(lián)結機制，實現(xiàn)貧困戶脫貧致富的產業(yè)扶貧日標。

注釋

①截至2018年末，全市貧困戶中，喪失勞動能力占比8.55%，無勞動能力占比42.2%;患長期慢性病占比13.6%，患大病占比5.18%，殘疾人口占比11.66%;低保貧困戶占比75.79%。

②備注：扶貧小額信貸多數(shù)于2017年-2018年發(fā)放，三年期占比94.21‰

參考文獻：

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[4]張勝榮陜西省金融支持產業(yè)脫貧的實踐與理論思考[J]西部金融，2017（4）