高校后勤社會化改革的困境與路徑

孫展

摘要：隨著改革開放逐步深化和高校大規(guī)模擴(kuò)招，公辦高校自辦后勤弊端凸顯，高校后勤社會化改革已成必然趨勢和內(nèi)在需求。只有認(rèn)真審視后勤社會化改革所面臨的思想觀念亟待轉(zhuǎn)變、后勤法人權(quán)責(zé)不明、改革配套條件不完備等諸多困境，并積極探尋破解路徑，才能更好地推進(jìn)高校后勤社會化改革，提升高校后勤服務(wù)質(zhì)量和效率。

關(guān)鍵詞：高校后勤改革;社會化;服務(wù)質(zhì)量

高校后勤是高校開展教學(xué)科研活動的基礎(chǔ)保障，關(guān)系到高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新等功能的質(zhì)量和成效。實踐證明，只有高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高效率的后勤工作，才能確保我國高等教育事業(yè)不斷向前健康發(fā)展[1]。高校后勤改革并非新鮮事，1985年出臺的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》就已提出了高校后勤改革的方向是實行社會化。2000年，《關(guān)于進(jìn)一步加快高等學(xué)校后勤社會化改革的意見》明確了高校后勤社會化改革的指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)、步驟、政策及組織領(lǐng)導(dǎo)等。2005年，教育部對高校后勤提出政府宏觀調(diào)控、市場提供服務(wù)、學(xué)校自主選擇、行業(yè)規(guī)范自律、職能部門監(jiān)管的總要求。2017年3月，教育部等五部門印發(fā)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，提出要破除高校改革發(fā)展的體制機(jī)制障礙，為今后包括后勤在內(nèi)的高校改革發(fā)展指明了方向。

長期以來，國內(nèi)外進(jìn)行了高校后勤改革的一些有益探索。國外大學(xué)與當(dāng)?shù)卣⑸鐣献?，因地因校制宜，采取獨建型、依托型、改建型等模式進(jìn)行改革。盡管社會化程度不盡相同，部分國家和地區(qū)的高校后勤服務(wù)具有福利性質(zhì)，高校直接參與后勤的管理和服務(wù)，但總體推進(jìn)力度較大且效果明顯[2]。以英、美、德等國家為例，對高校后勤工作普遍推行開放式社會化服務(wù)，由社會各類專門機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化的相關(guān)服務(wù)，形成以外包為主要特點的社會化服務(wù)體系[3]。在國內(nèi)，上海市1999年開始成立了兩個市級高校后勤服務(wù)中心，采用并入、聯(lián)辦、托管、連鎖的方式接納從高校分離出來的后勤實體，共同進(jìn)行后勤實體的企業(yè)化改造，采用社會參與的模式進(jìn)入高校內(nèi)部的食堂、超市和住宿方面的服務(wù)領(lǐng)域4I;黑龍江省采取企業(yè)投資、銀行貸款、政府貼息、學(xué)校集資和學(xué)生繳費的股份改造模式，形成高校后勤社會化的最終理論模式。

我國正統(tǒng)籌推進(jìn)雙一流大學(xué)建設(shè)，各高校正通過不斷深化改革推進(jìn)自身治理體系和治理能力現(xiàn)代化，后勤改革成為極為重要的一環(huán)。構(gòu)建新型高校后勤保障服務(wù)體系.打造管理科學(xué)化、服務(wù)社會化、保障多元化、支撐一體化的高校后勤供給模式，是高校后勤改革與發(fā)展的必然趨勢[5]。然而，當(dāng)前我們尚未形成較為成熟的改革模式，有些改革困境有待破解，積極探索高校后勤社會化改革的有效路徑成為緊迫課題。

1.高校后勤社會化改革的內(nèi)涵與動因

準(zhǔn)確理解高校后勤社會化改革的內(nèi)涵與動因，有助于我們更好地審視改革過程中所面臨的諸多困境，更有助于探尋破解路徑。

1.1高校后勤社會化改革的內(nèi)涵

高校后勤社會化是指將高校后勤服務(wù)納入到市場經(jīng)濟(jì)體制中，形成一種由政府主導(dǎo)的、以社會承擔(dān)為主的、依托社會力量和社會資源的、滿足高校辦學(xué)所需要的市場化后勤服務(wù)體系，終極目的是更好地服務(wù)高校教育目標(biāo)[6]。高校后勤社會化的典型特征是服務(wù)市場化和后勤主體的法人化[7]。高校后勤的社會化不僅是高校后勤改革發(fā)展的必然趨勢和要求，也是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的客觀要求。改革開放40年來，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革發(fā)生巨變，高校后勤作為社會經(jīng)濟(jì)的一部分，自然不可游離于改革之外。同時，我們也應(yīng)認(rèn)識到高校是社會經(jīng)濟(jì)中的特殊主體，承載著公益性的目標(biāo)，與一般的企業(yè)有著本質(zhì)區(qū)別，這就決定了高校后勤社會化之后不能“唯利是圖”，必須處理好社會化和公益性的關(guān)系。

嚴(yán)格講，目前我國高校后勤正處在半社會化階段。高校在引進(jìn)社會資源進(jìn)行后勤服務(wù)的同時，仍然擁有自己的后勤管理部門，具有較大的權(quán)限和職責(zé)。后勤管理部門與后勤服務(wù)實體之間往往存在著一種承包關(guān)系，后勤實體還未能完全進(jìn)入到高校后勤服務(wù)的核心。

1.2高校后勤社會化改革的動因

高校后勤社會化改革動因是指高校在后勤體制改革過程中做出社會化選擇的動力與原因。明了動因有助于更好地理解高校后勤社會化改革的前進(jìn)方向和真正需求。就國內(nèi)而言，高校后勤社會化改革的動因主要有四方面：首先，改革開放逐步深化，市場經(jīng)濟(jì)成為主導(dǎo)，各行各業(yè)都在進(jìn)行前所未有的改革，不斷完善的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使得高校后勤體制改革也參與到這場變革之中;其次，隨著高校擴(kuò)招，自辦后勤使得原本緊缺的資源捉襟見肘，教育經(jīng)費增加的速度難以滿足，計劃行政管理模式的后勤管理體制進(jìn)一步分散了辦學(xué)資源;再次，高校自辦后勤缺少成本核算和市場競爭，導(dǎo)致服務(wù)水平低下，性價比不高，難以滿足師生日益增長的需求;最后，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和供應(yīng)鏈延伸發(fā)展，高校后勤服務(wù)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)集團(tuán)化和中心化，部分高校采用后勤服務(wù)外包等模式嘗試后勤社會化改革并取得明顯效果，激發(fā)了高校后勤社會化改革的意愿和主動性。

2.高校后勤社會化改革的困境

由于高校改革深入力度不夠以及配套政策缺失等原因，國內(nèi)尚未形成高校后勤社會化的統(tǒng)一模式及步驟，大部分高校仍處于半社會化階段，有的高校甚至還沒有邁出社會化的步伐。總體來說，我國高校后勤社會化改革實踐過程中，尚存較多的薄弱環(huán)節(jié)迫切需要完善。

2.1思想觀念亟待轉(zhuǎn)變

思想是行動的指南，而時代是思想之母。舉國努力下，我們已進(jìn)入新時代，各行業(yè)發(fā)展迎來新的巨變。然而，高校的后勤體制改革停滯不前，根本上來講，有關(guān)的政府部門和高校及其負(fù)責(zé)人的思想觀念尚未與時俱進(jìn)。高校后勤的社會化改革意味著后勤服務(wù)的市場化，目的是提高后勤服務(wù)的質(zhì)量和效率，具體做法是全部或者部分后勤服務(wù)外包給社會上的企業(yè)或個人來經(jīng)營。首先，有關(guān)政

府管理部門和高校管理層放不開手腳，顧慮市場化會帶來食品安全、服務(wù)質(zhì)量、營利與公益之間難平衡等問題;其次，高校后勤人員大部分不愿意參與到這場變革中，甚至部分后勤行政人員也擔(dān)心因社會化帶來失業(yè)問題;最后，后勤法人缺乏成熟的經(jīng)營理念、管理體制和市場運營模式，很難在企業(yè)營利性與高校公益性之間找到合理的平衡點。

2.2后勤法人權(quán)責(zé)不明

后勤法人是高校后勤社會化改革十分關(guān)鍵的參與主體。只有從法律、政策或合同約定等層面明確后勤法人權(quán)責(zé)，才能有效提升其參與服務(wù)的積極性，也利于化解其與高校之間的利益糾紛，保障后勤服務(wù)的質(zhì)量和效率。高校后勤社會化改革涉及到后勤法人與高校主體的剝離，牽扯到高校后勤資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移和分割問題，但公辦高校作為事業(yè)單位法人，自身的財產(chǎn)屬于國有財產(chǎn)，高校只對其享有管理和使用的權(quán)利，大量的后勤資產(chǎn)無法轉(zhuǎn)移，更無法為高校分擔(dān)經(jīng)費壓力。同時，后勤社會化改革過程中行政主導(dǎo)、政企不分仍然存在，從后勤管理的領(lǐng)導(dǎo)體制來看，后勤法人不可能完全脫離所服務(wù)高校的領(lǐng)導(dǎo)，自主經(jīng)營和決策的權(quán)利受限，導(dǎo)致后勤法人難以實施真正的企業(yè)化自主經(jīng)營。此外，后勤法人的民事責(zé)任也存在很大模糊地帶，難以在法律和政策上找到參考標(biāo)準(zhǔn)。總之，高校原有后勤資產(chǎn)轉(zhuǎn)移困難、校企難分、民事責(zé)任不明確等問題很大程度阻礙了高校后勤社會化改革的進(jìn)程。

2.3改革配套條件不完備

高校數(shù)量決定了我國高校后勤社會化改革是一項十分巨大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須要具備相應(yīng)的配套條件才能推動改革。當(dāng)前，高校后勤社會化改革過程中缺乏有力的政策、制度和專業(yè)人才支撐。政府在國有資產(chǎn)管理方面的制度一定程度上限制了高校后勤社會化的進(jìn)程，不利于社會資本的進(jìn)入和高校資產(chǎn)的有利轉(zhuǎn)化;在高校和后勤實體之間缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制和科學(xué)規(guī)范的管理模式;高校后勤管理的專業(yè)化人才嚴(yán)重匱乏，不利于應(yīng)用最新管理方法和信息技術(shù)提高后勤服務(wù)的質(zhì)量和效率。

3.高校后勤社會化改革的路徑

高校后勤不同于普通的社會后勤服務(wù)，其具有一定的社會公益性，不能按照一般公共產(chǎn)品和服務(wù)的社會化來簡單處理。政府、高校和后勤法人作為高校后勤社會化改革中最為主要的三個責(zé)任主體，應(yīng)遵循企業(yè)經(jīng)營管理和高等教育的基本規(guī)律，扎實聯(lián)動協(xié)調(diào)，以共同的目標(biāo)推進(jìn)改革進(jìn)程，努力為高校師生員工提供質(zhì)量更優(yōu)、效率更高的后勤服務(wù)，助力高校更好地專注于教育科研工作。

3.1轉(zhuǎn)變思想觀念，正確認(rèn)識社會化改革

從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，高校后勤社會化改革是高校后勤體制改革的必然趨勢和需求。政府管理部門應(yīng)正確認(rèn)識這一現(xiàn)實，積極引導(dǎo)高校進(jìn)行后勤社會化改革，為高校實施改革創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和制度保障，主要是推進(jìn)高校原有后勤資產(chǎn)向社會轉(zhuǎn)化，既為高校減輕改革負(fù)擔(dān)，又能盤活固有資產(chǎn)，實現(xiàn)物盡其用的價值發(fā)揮。高校應(yīng)主動向國內(nèi)外改革成功的院校學(xué)習(xí)經(jīng)驗措施，以簡化自身機(jī)構(gòu)、優(yōu)化教育功能為目標(biāo)，結(jié)合自身實際探索適宜的后勤社會化模式;同時，高校還應(yīng)堅持以人為本的理念，妥善解決好社會化改革帶來的人事調(diào)整、下崗失業(yè)等具體問題。后勤實體應(yīng)充分遵循高校教育科研的規(guī)律，健全企業(yè)管理機(jī)構(gòu)和功能，建立起科學(xué)、合理、可靠的后勤服務(wù)保障體系，發(fā)展自身規(guī)模和運營能力，形成成熟的經(jīng)營理念、管理體制和市場運營模式，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，贏得高校的信任與青睞。高校后勤人員也應(yīng)充分認(rèn)識到未來的發(fā)展形勢，主動更新思想觀念，積極培養(yǎng)提升適應(yīng)新發(fā)展環(huán)境的能力和素質(zhì)。

3.2弘揚契約精神，明確后勤法人職權(quán)責(zé)

當(dāng)前在國家法律和政策層面缺乏專門的高校后勤社會化改革規(guī)范文件，更多的需要依靠一些成熟的法律條文，如《高等教育法》《民法總則》《合同法》《公司法》等。其中，高校與后勤法人之間還是需要依靠合同來規(guī)范約束彼此是經(jīng)營和管理行為。因此，大力弘揚契約精神十分必要。只有通過合同契約的形式，明確高校和后勤法人在后勤社會化過程中雙方的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任承擔(dān)，并嚴(yán)格遵守執(zhí)行合同條款，高校才能安心放手讓后勤法人自主經(jīng)營，后勤法人才能擁有更大的自主權(quán)開展后勤工作。為有效提高服務(wù)質(zhì)量，可通過合同引入獨立第三方服務(wù)評估監(jiān)督機(jī)構(gòu)，構(gòu)建完備的服務(wù)質(zhì)量控制體系。同時，政府管理部門也要明確自身管理監(jiān)督的職責(zé)范圍，減少不必要的干預(yù)，增加服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控點。

3.3完善改革配套條件

高校后勤社會化改革是一項系統(tǒng)工程，需要具備相應(yīng)的硬軟條件。在硬件方面，一是政府和高校要輔助后勤法人完成相關(guān)后勤服務(wù)的設(shè)施建設(shè)，為其提供服務(wù)創(chuàng)造有利條件;二是加強后勤服務(wù)信息化建設(shè)，信息技術(shù)發(fā)展給高校后勤社會化改革提供了新機(jī)遇，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)、通信技術(shù)等信息技術(shù)提高后勤資源開發(fā)利用共享的便捷度，提高高校后勤生產(chǎn)、經(jīng)營、管理、決策的效率和水平，同時，數(shù)字生活方式已滲透到校園生活的方方面面，只有加強后勤服務(wù)信息化建設(shè)、增加后勤服務(wù)的透明度才能真正提高高校后勤的服務(wù)質(zhì)量和效率。在軟件方面，一是要推行規(guī)范化科學(xué)化標(biāo)準(zhǔn)化的后勤服務(wù)管理，有關(guān)部門要加緊建立健全具有高校特色的后勤服務(wù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系;二是完善后勤法人治理結(jié)構(gòu)，形成“自主經(jīng)營、獨立核算、自負(fù)盈虧”的高校后勤服務(wù)實體，后勤法人要包括股東會、董事會、經(jīng)理層以及監(jiān)事會在內(nèi)的完整治理結(jié)構(gòu)，其中董事會代表股東進(jìn)行決策，經(jīng)理層負(fù)責(zé)執(zhí)行，監(jiān)事會負(fù)責(zé)監(jiān)督，監(jiān)事會成員可通過民主選舉若干教授、學(xué)生、職工代表組成，而高校可作為股東參與公司運營管理重大問題決策，但不直接干預(yù)后勤管理，不直接對后勤服務(wù)承擔(dān)法律責(zé)任。

4.結(jié)語

后勤社會化改革是高校發(fā)展的必然訴求，政府管理部門、高校及其后勤人員、后勤實體必須正視這個現(xiàn)實。只有以更開放的思想觀念、更崇高的契約精神、更完備的配套條件才能更好地推進(jìn)高校后勤社會化改革，讓后勤服務(wù)更加專業(yè)化，提升后勤服務(wù)質(zhì)量和效率，為高校專注于教育科研事業(yè)創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境，扎實推動我國“雙一流”高校的建設(shè)發(fā)展。

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