府際學(xué)習(xí)：“河長制”政策創(chuàng)新的核心動力

冷濤

【摘要】府際學(xué)習(xí)是推動“河長制”政策創(chuàng)新的核心動力。要解決當(dāng)前“河長制”強(qiáng)調(diào)屬地管理的制度設(shè)計與流域整體性治理之間的矛盾，可從創(chuàng)新府際學(xué)習(xí)的制度和機(jī)制入手，從法律供給、組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、政策工具運用等層面推動“河長制”持續(xù)創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】府際學(xué)習(xí) “河長制” 持續(xù)創(chuàng)新 【中圖分類號】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“河長制”是江蘇省無錫市為應(yīng)對藍(lán)藻水危機(jī)進(jìn)行的政策創(chuàng)新，經(jīng)過十余年實踐，“河長制”已在全國呈遍地開花之勢。2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，這標(biāo)志著“河長制”由區(qū)域水危機(jī)應(yīng)急之策上升為治水國策?！昂娱L制”在短期內(nèi)明顯改善了區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量，“河長上崗，水質(zhì)變樣”是其政策創(chuàng)新能量的真實寫照。之所以能產(chǎn)生如此顯著的效果，源于府際學(xué)習(xí)機(jī)制作用的發(fā)揮。作為“河長制”政策創(chuàng)新的核心動力，府際學(xué)習(xí)機(jī)制的完善是促成水環(huán)境質(zhì)量整體改善的關(guān)鍵一環(huán)。

府際學(xué)習(xí)推動“河長制”持續(xù)創(chuàng)新

中國歷來有府際學(xué)習(xí)的政策傳統(tǒng)，從井岡山革命時期的“興國模式”、延安革命時期的“試點工作競爭”以及改革開放以來出現(xiàn)的試點和試驗區(qū)建設(shè)，府際學(xué)習(xí)已成為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要政策創(chuàng)新機(jī)制?！昂娱L制”的持續(xù)創(chuàng)新也是府際學(xué)習(xí)作用的結(jié)果，從2007年江蘇省無錫市推行“河長制”開始，到2016年上升為治水國策之前，地方政府間的府際學(xué)習(xí)活動十分活躍，浙江、江西、云南等地在汲取“河長制”政策精髓基礎(chǔ)上，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件，不斷創(chuàng)新“河長制”的運行模式，如浙江的“五水共治”、江西首推“規(guī)格最高的省級河長”、云南昆明最早明確“河長制”的法律地位等。隨著《關(guān)于全面推行河長制的意見》的出臺，“河長制”在全國迅速推廣，截至2018年6月底，全國31個省、自治區(qū)和直轄市已全面建立“河長制”。

府際學(xué)習(xí)如何推動“河長制”的持續(xù)創(chuàng)新？從“河長制”政策創(chuàng)新的事件史分析結(jié)果來看，“河長制”源于江蘇省無錫市的自主探索與創(chuàng)新，是在區(qū)域水危機(jī)刺激下進(jìn)行的治水知識創(chuàng)造活動。初期，橫向府際學(xué)習(xí)是推動“河長制”持續(xù)創(chuàng)新的主要學(xué)習(xí)形式，江蘇省是橫向府際學(xué)習(xí)的第一行動集團(tuán)和引領(lǐng)者，其他省份和地區(qū)扮演第二行動集團(tuán)和跟進(jìn)者角色。隨著“河長制”政策知識的積累，其已具備在全國范圍推廣的條件，中央政府以“吸納—輻射”方式、通過發(fā)布紅頭文件和召開專題會議，將“河長制”推向全國。在此階段，縱向府際學(xué)習(xí)成為“河長制”的主要學(xué)習(xí)形式，中央政府憑借自身政治權(quán)威和組織權(quán)威，扮演縱向府際學(xué)習(xí)的權(quán)威推動者和跨界協(xié)調(diào)者角色，而已開展“河長制”政策試驗的地方政府是政策知識的供給者，未推行“河長制”的地方政府則扮演政策跟進(jìn)者的角色。

屬地管理成為“河長制”橫向府際學(xué)習(xí)的主要阻力因素

“九龍治水”、部門合力不足是一大治水難題，“河長制”的設(shè)計初衷就是為解決這一治水難題?！昂娱L制”以屬地管理為組織運行邏輯，由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，以所轄河段或片區(qū)為治水單元，采用分段式管理、評估和考核的方法，流域治理中的“權(quán)力碎片化”“權(quán)威缺漏”等問題得以解決?！皩俚毓芾怼贝_實抓住了治水的“牛鼻子”，河長也交出了漂亮的治水成績單。但從當(dāng)前的治水實踐來看，屬地管理是把雙刃劍，它在有效提升區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量的同時，由于流域治理的“人為分割”、過于強(qiáng)調(diào)局部利益，使上下游、左右岸之間的橫向府際學(xué)習(xí)陷入“集體行動困境”之中，“公地悲劇”和“搭便車”行為時常發(fā)生。屬地管理已成為阻礙“河長制”橫向府際學(xué)習(xí)有效開展的主要阻力因素，具體表現(xiàn)如下：

第一，屬地管理不利于整體性治理的治水理念落地。流域是一個立體化、上下游和左右岸之間高度關(guān)聯(lián)的整體，橫向府際學(xué)習(xí)旨在推動河長之間治水行動、步調(diào)的協(xié)調(diào)一致。而屬地管理以人為分割方式將流域分為若干河段和片區(qū)，雖強(qiáng)化了河長的“屬地治水”意識，但上下游、左右岸的協(xié)調(diào)互動卻難以實現(xiàn)，政策實踐中不乏“上游不作為、下游干著急”的治理怠慢現(xiàn)象。

第二，屬地管理增加了橫向府際學(xué)習(xí)的成本。屬地管理在明確河長治水責(zé)任的同時，也會強(qiáng)化河長對局部利益的追求，而局部利益的強(qiáng)化勢必會弱化河長對跨域協(xié)調(diào)的重視程度。為了能有效推動橫向府際學(xué)習(xí)活動的開展，讓下級河長有意愿和動力加入跨域協(xié)調(diào)的學(xué)習(xí)共同體中，上級政府需付出更高的動員和協(xié)調(diào)成本。

第三，屬地管理壓縮了橫向府際學(xué)習(xí)的運行空間?？缬蛑嗡臋M向府際學(xué)習(xí)需要充足的運行空間，如跨域治水任務(wù)型組織的建立、信息的共享與利用等。屬地管理由于過于強(qiáng)調(diào)轄區(qū)治水責(zé)任，會加劇上下游、左右岸之間的治水資源競爭。這樣一來，河長沒有充足的意愿和能力為跨域治水提供資源，橫向府際學(xué)習(xí)活動則因治水資源投入不足而難以啟動。

創(chuàng)新橫向府際學(xué)習(xí)制度與機(jī)制，化解“河長制”持續(xù)創(chuàng)新的現(xiàn)實阻力

首先，強(qiáng)化橫向府際學(xué)習(xí)的法律供給。當(dāng)前“河長制”的橫向府際學(xué)習(xí)缺乏有效的法律支撐，特別是跨界類行政協(xié)議較為匱乏，導(dǎo)致流域政府因缺乏激勵和約束而不愿參與橫向府際學(xué)習(xí)活動。國外在強(qiáng)化橫向府際學(xué)習(xí)的法律供給方面做了有益示范，如美國科羅拉多流域以水權(quán)分配協(xié)議促成府際學(xué)習(xí)共同體的形成、澳大利亞通過締結(jié)墨累-達(dá)令流域協(xié)議以推動流域政府間府際學(xué)習(xí)的常態(tài)化。從中國的治水實情出發(fā)，強(qiáng)化“河長制”橫向府際學(xué)習(xí)的法律供給，重點可加大跨界類法律協(xié)議的供給力度，具體通過地方立法形式明確行政協(xié)議、多邊締約等跨界類治水法規(guī)條例的使用條件和作用邊界，規(guī)范流域政府間的跨域治水行為，促成橫向府際學(xué)習(xí)的制度化和規(guī)范化。

其次，完善橫向府際學(xué)習(xí)的組織結(jié)構(gòu)?！昂娱L制”橫向府際學(xué)習(xí)的開展需要實體依托，從治水現(xiàn)實需求來看，構(gòu)建具有“流域政府間聯(lián)盟”特性的組織結(jié)構(gòu)是推動“河長制”橫向府際學(xué)習(xí)的現(xiàn)實選擇。立足于中國治水現(xiàn)狀，目前只有長江、黃河、珠江等七大流域設(shè)立專門的流域管理機(jī)構(gòu)。為此，可從兩方面入手，完善“河長制”橫向府際學(xué)習(xí)的組織結(jié)構(gòu)：一是明確河長制辦公室的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和組織定位。通過明確河長制辦公室的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、人員編制以及監(jiān)督、協(xié)調(diào)等職能，使其成為“河長制”橫向府際學(xué)習(xí)的常規(guī)型組織。二是以流域政府間委員會形式創(chuàng)新橫向府際學(xué)習(xí)的組織結(jié)構(gòu)。以協(xié)議、聯(lián)合會、政策論壇等組織化契約安排作為流域政府間委員會的具體運行機(jī)制，創(chuàng)新“河長制”橫向府際學(xué)習(xí)的組織結(jié)構(gòu)，通過戰(zhàn)略引導(dǎo)、共同目標(biāo)設(shè)置等學(xué)習(xí)形式，解決跨域協(xié)調(diào)的知識再生產(chǎn)和利益協(xié)調(diào)問題。

最后，加大橫向府際學(xué)習(xí)新政策工具的運用力度。當(dāng)前“河長制”橫向府際學(xué)習(xí)以“開會” “聯(lián)合聲明”等傳統(tǒng)政策工具為主，這些傳統(tǒng)工具在平臺搭建、成果制度化等方面具有一定優(yōu)勢，但也存在學(xué)習(xí)結(jié)果不確定性高、實效性不強(qiáng)等局限性?！昂娱L制”橫向府際學(xué)習(xí)的工具運用應(yīng)擺脫路徑依賴，一是加大市場類政策工具的運用力度。通過加大對水權(quán)交易、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c力度，以市場配置治水資源的形式，緩解河長在橫向府際學(xué)習(xí)中的資源調(diào)配矛盾。二是引入現(xiàn)代化信息技術(shù)工具。以“流域政府間電子治理”為導(dǎo)向，引入大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)工具，實現(xiàn)流域水文和水情信息的府際傳遞與共享，從而解決流域政府間信息不對稱問題，有效解決跨域協(xié)調(diào)的治理怠慢難題。

（作者為貴州師范大學(xué)歷史與政治學(xué)院副教授）

【注：本文系貴州省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“政策學(xué)習(xí)視角下‘河長制的政策優(yōu)化研究”（項目編號：17GZYB57）和貴州師范大學(xué)博士科研啟動項目“中國政策學(xué)習(xí)的‘類型化研究”（課題編號：2017社科博（2）號）成果】

【參考文獻(xiàn)】

①任敏：《“河長制”：一個中國政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2015年第3期。