淺談完善縣鄉(xiāng)基層財(cái)政預(yù)算管理工作的幾點(diǎn)建議

夏玉中

摘 要：完善縣鄉(xiāng)基層預(yù)算管理，提高縣鄉(xiāng)基層預(yù)算管理效率和水平，必須客觀分析目前縣鄉(xiāng)基層預(yù)算管理工作中的問(wèn)題，找出問(wèn)題的癥結(jié)，采取針對(duì)措施，使得財(cái)政預(yù)算資金在保障縣鄉(xiāng)基層正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保障民生、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)基層;預(yù)算管理;建議

一、當(dāng)前縣鄉(xiāng)基層財(cái)政預(yù)算管理工作存在的問(wèn)題

從2015年1月1日新《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，縣鄉(xiāng)基層政府逐步健全了預(yù)算體系，建立了透明預(yù)算制度，細(xì)化了預(yù)算編制，建立了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，規(guī)范了地方政府性債務(wù)管理，完善了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等，取得的成績(jī)有目共睹。但縣鄉(xiāng)基層目前在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算監(jiān)督等方面仍然存在一些問(wèn)題，需要加以解決。

1.部分單位的預(yù)算意識(shí)不強(qiáng)

首先，部分單位對(duì)預(yù)算編制的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，單位內(nèi)部沒(méi)有建立財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)之間有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，財(cái)務(wù)人員由于對(duì)部門(mén)內(nèi)部業(yè)務(wù)缺乏了解，在編制預(yù)算時(shí)往往只能閉門(mén)造車(chē)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制往往是在“湊數(shù)”，將收支算平衡就萬(wàn)事大吉了，預(yù)算編制科學(xué)性不足;有的單位擔(dān)心非稅收入預(yù)算安排多了，會(huì)影響財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排，造成單位組織收入編報(bào)不實(shí);有的單位把非稅收入當(dāng)成自己的收入，收多少就要用多少;有的單位把爭(zhēng)取更多預(yù)算作為一種成績(jī)，而不考慮實(shí)際需求;有的部門(mén)對(duì)所屬單位預(yù)算管理缺乏有效監(jiān)管，履行部門(mén)預(yù)算管理主體責(zé)任不到位;有的單位避重就輕，只關(guān)注運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，對(duì)縣政府交辦的重點(diǎn)工作預(yù)算安排重視不夠。

其次，很多單位預(yù)算編制內(nèi)容的不完整，如上年結(jié)余資金由于縣鄉(xiāng)人代會(huì)在年底12月或次年元月召開(kāi)，預(yù)算時(shí)很難確定凈結(jié)余，單位往往不把結(jié)余資金編入決算;還有關(guān)系民生支出的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，往往要到次年3月份才能下達(dá)，很難納入地方預(yù)算;還有社保資金、社?；痤A(yù)算在經(jīng)同級(jí)人代會(huì)審查批準(zhǔn)后，還要報(bào)上級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，有時(shí)需要調(diào)整;由于縣鄉(xiāng)人代會(huì)召開(kāi)后，對(duì)下一年度重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工作才能明確思路，造成有的單位對(duì)下一年工作不能準(zhǔn)確規(guī)劃，申報(bào)項(xiàng)目缺乏前瞻性，一些必須安排的支出沒(méi)有申報(bào)預(yù)算，特別是一些政府采購(gòu)項(xiàng)目年初沒(méi)有編制政府采購(gòu)預(yù)算，造成預(yù)算執(zhí)行中頻繁申請(qǐng)追加或調(diào)整。

最后，部分單位的項(xiàng)目預(yù)算編制不規(guī)范。項(xiàng)目申報(bào)與部門(mén)職能銜接不夠，存在交叉重復(fù)現(xiàn)象;缺乏科學(xué)合理的立項(xiàng)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)不突出。項(xiàng)目論證不充分，該取消的沒(méi)有取消，該整合的沒(méi)有整合。項(xiàng)目安排與工作推進(jìn)進(jìn)度不匹配，應(yīng)該分年度安排的項(xiàng)目，集中在一年申報(bào)預(yù)算或分年度安排資金測(cè)算不準(zhǔn)確，造成年度預(yù)算無(wú)法全面完成。項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分，造成預(yù)算執(zhí)行中“資金等項(xiàng)目”的現(xiàn)象也頻頻發(fā)生。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理薄弱，部分單位部門(mén)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的認(rèn)識(shí)不夠，財(cái)政資金使用的績(jī)效觀念淡薄，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與資金分配、預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)銜接不緊密，單位部門(mén)缺少開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的壓力與動(dòng)力。

2.對(duì)預(yù)算執(zhí)行的重視不夠

首先，部分單位沒(méi)有認(rèn)識(shí)到預(yù)算執(zhí)行效率是單位履職盡責(zé)、工作作風(fēng)和行政效率的體現(xiàn)，單位管理者對(duì)預(yù)算執(zhí)行親自過(guò)問(wèn)較少，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)研究解決。個(gè)別單位或部門(mén)甚至認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行不好、預(yù)算資金花不出去不是自己的責(zé)任，項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)督與自己部門(mén)無(wú)關(guān)。

其次，部分單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢。部分單位在項(xiàng)目預(yù)算編制時(shí)可行性研究不夠，預(yù)算批復(fù)后難以執(zhí)行，導(dǎo)致結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金較多;有的部門(mén)項(xiàng)目資金金額較大，年度預(yù)算執(zhí)行中需要進(jìn)一步分解落實(shí)到具體單位、具體項(xiàng)目，造成預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢;有的部門(mén)項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)力度不夠或竣工決算辦理不及時(shí)，導(dǎo)致項(xiàng)目資金無(wú)法及時(shí)支付;有的政府采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)計(jì)劃申報(bào)不及時(shí)，造成年度內(nèi)無(wú)法完成支出。

最后，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中超預(yù)算或無(wú)預(yù)算的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)時(shí)常發(fā)生。部分單位對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的論證，造成超出預(yù)算的經(jīng)費(fèi)沒(méi)有著落。另外，每年會(huì)有一些臨時(shí)性任務(wù)，要及時(shí)完成任務(wù)，往往就要占用其他經(jīng)費(fèi)。部分單位年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象也時(shí)常發(fā)生，這一點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得比較突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)項(xiàng)目資金一般習(xí)慣于年終結(jié)賬，資金支出與項(xiàng)目進(jìn)度不一致，很難實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的均衡性。

3.內(nèi)部控制執(zhí)行力不夠

首先，部分單位管理者對(duì)內(nèi)部控制工作不重視，沒(méi)有制訂內(nèi)部控制制度，預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、項(xiàng)目、合同等單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沒(méi)有嚴(yán)格按照內(nèi)部規(guī)范操作。如單位的預(yù)算編制，沒(méi)有召集單位相關(guān)股室商討，也沒(méi)有召開(kāi)單位領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議進(jìn)行研究。

其次，縣鄉(xiāng)人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督力量有限，多是開(kāi)展程序性監(jiān)督，監(jiān)督管理難以到位。比如縣鄉(xiāng)召開(kāi)人代會(huì)，時(shí)間短、議程多，財(cái)政預(yù)決算報(bào)告講得籠統(tǒng)，代表們也只能對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行程序性的審查?？h鄉(xiāng)人大日常性的監(jiān)督力度不夠，對(duì)財(cái)政預(yù)算業(yè)務(wù)了解不夠深入，雖說(shuō)每年定期從縣直單位抽調(diào)部分業(yè)務(wù)骨干對(duì)單位預(yù)算進(jìn)行審查，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，能發(fā)現(xiàn)和糾正一些問(wèn)題，但由于工作量大，多是進(jìn)行程序性的檢查監(jiān)督，對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算和專(zhuān)項(xiàng)資金很難進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的論證，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況難以進(jìn)行全方位的跟蹤監(jiān)督。

最后，部分單位預(yù)算追加頻繁，縣鄉(xiāng)人大多是在事后補(bǔ)辦預(yù)算調(diào)整追加手續(xù)，財(cái)政預(yù)算約束力不強(qiáng)。審計(jì)監(jiān)督由于人力有限，需要幾年時(shí)間才能對(duì)一個(gè)地區(qū)的所屬單位來(lái)一次全覆蓋，難以對(duì)預(yù)算管理工作中的問(wèn)題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)糾正。財(cái)政系統(tǒng)每年開(kāi)展財(cái)政大額專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)，但覆蓋面也還是有限。

二、完善縣鄉(xiāng)基層財(cái)政預(yù)算管理工作的建議

針對(duì)縣鄉(xiāng)基層預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督工作中存在的問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)建議。

1.加強(qiáng)對(duì)預(yù)算法的宣傳，增強(qiáng)單位自覺(jué)執(zhí)行預(yù)算法的意識(shí)

首先，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要持續(xù)加強(qiáng)《預(yù)算法》的宣傳，每年組織預(yù)算編制前，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)要組織對(duì)單位主要負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員進(jìn)行專(zhuān)題培訓(xùn)，使得單位主要負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員自覺(jué)執(zhí)行《預(yù)算法》。

其次，作為預(yù)算管理監(jiān)督的主要機(jī)關(guān)縣鄉(xiāng)人大要主動(dòng)出擊，對(duì)于不按《預(yù)算法》辦事的要依法依規(guī)查處，對(duì)隨意要求追加預(yù)算的單位事項(xiàng)堅(jiān)決否決，維護(hù)預(yù)算法的權(quán)威。

最后，縣鄉(xiāng)財(cái)政部門(mén)要主動(dòng)當(dāng)好地方政府的參謀，對(duì)于部分單位不合理的預(yù)算和預(yù)算追加，應(yīng)該予以拒絕，同時(shí)還要督促單位管理者增強(qiáng)預(yù)算管理的主體責(zé)任意識(shí)，形成有預(yù)算才有錢(qián)花、無(wú)預(yù)算不能花錢(qián)、花錢(qián)是要負(fù)責(zé)任的意識(shí)。

2.完善預(yù)算管理機(jī)制

（1）在預(yù)算編制管理工作中，一要提前謀劃。單位在預(yù)算編制前，首先要根據(jù)縣鄉(xiāng)每一個(gè)五年規(guī)劃，結(jié)合單位的工作實(shí)際，制定后三年以及下一年度工作計(jì)劃與重點(diǎn)，根據(jù)計(jì)劃來(lái)調(diào)研經(jīng)費(fèi)需求，還要分析以前年度經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況，合理估算后三年及下一年度支出，為編制單位財(cái)政中期規(guī)劃和下一年度的預(yù)算計(jì)劃做好準(zhǔn)備。二要與縣委縣政府和上級(jí)部門(mén)做好銜接。編制下一年度預(yù)算前，一定要了解縣委縣政府明年工作重點(diǎn)是什么，單位承擔(dān)哪些具體任務(wù)，同時(shí)要了解省市對(duì)口部門(mén)有什么新的部署，這樣在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)就能做到心中有數(shù)。三要做好論證。對(duì)于資金需求量大的項(xiàng)目，要及早開(kāi)展相關(guān)咨詢，組織專(zhuān)家論證。四要細(xì)化預(yù)算編制。編制預(yù)算一定要按要求進(jìn)行細(xì)化，單位報(bào)送的預(yù)算草案最好細(xì)化到政府收支分類(lèi)的最末級(jí)科目，特別是項(xiàng)目預(yù)算編制更要細(xì)化，這樣才能提高項(xiàng)目執(zhí)行的可操作性。

（2）在預(yù)算執(zhí)行管理中，一要堅(jiān)守預(yù)算剛性約束。經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的預(yù)算一旦確定，任何單位和個(gè)人不得隨意改變，預(yù)算確實(shí)需要做出調(diào)整的，必須提交討論決定。二要及早謀劃好項(xiàng)目實(shí)施?？h鄉(xiāng)很多項(xiàng)目首先要立項(xiàng)、細(xì)化實(shí)施部門(mén)、落實(shí)場(chǎng)地、組織招投標(biāo)，前期工作量大而且花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，單位要提前開(kāi)展工作，不能等不能拖，爭(zhēng)取及早開(kāi)工，及早竣工，解決預(yù)算資金支付慢和資金無(wú)法支付的問(wèn)題。同時(shí)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中一定要量力而行，有多少錢(qián)，干多少事。三要重視政府采購(gòu)工作。對(duì)于政府采購(gòu)要提前謀劃，納入預(yù)算盤(pán)子，及時(shí)履行政府采購(gòu)相關(guān)程序，這樣才能保證政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行取得良好效果。四要注重預(yù)算執(zhí)行的均衡性，避免年底經(jīng)費(fèi)支出集中過(guò)大“突擊花錢(qián)”的現(xiàn)象發(fā)生。

（3）在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督工作中，一要強(qiáng)化單位內(nèi)部控制。加強(qiáng)單位內(nèi)部控制是強(qiáng)化單位預(yù)算管理工作的第一道關(guān)口。單位要成立由主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)的內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，建立健全內(nèi)控有關(guān)制度，在開(kāi)展預(yù)算等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)全面開(kāi)展內(nèi)部監(jiān)督。二要強(qiáng)化縣鄉(xiāng)人大預(yù)算監(jiān)督實(shí)效性?？h鄉(xiāng)人大在履行程序性監(jiān)督的同時(shí)，更加注重實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。對(duì)重大項(xiàng)目要組織專(zhuān)家反復(fù)論證，避免拍腦袋決策，為保證財(cái)政資金的安全增設(shè)一道“防火墻”。三要加強(qiáng)審計(jì)全過(guò)程監(jiān)督?？h審計(jì)機(jī)關(guān)要主動(dòng)參與縣人大預(yù)算編制審查、預(yù)算執(zhí)行情況的檢查，開(kāi)展重大事項(xiàng)的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督。四要強(qiáng)化單位的預(yù)決算公開(kāi)。縣鄉(xiāng)預(yù)算單位要及時(shí)對(duì)單位預(yù)算、決算情況在政府網(wǎng)站上進(jìn)行公開(kāi)，公開(kāi)的內(nèi)容和項(xiàng)目要進(jìn)一步細(xì)化，讓群眾看得懂、看得清。五要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作。進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)，推進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，促進(jìn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改。

（責(zé)任編輯：王文龍）