我國(guó)警察人力資源發(fā)展芻議

范超

人是組織中最重要的資源之一，警察組織同樣需要對(duì)人力資源進(jìn)行管理。人力資源管理包括人力獲得、人力發(fā)展與運(yùn)用、人力激勵(lì)與維持。但需要著重從人力的發(fā)展與運(yùn)用，即警察教育訓(xùn)練、警察績(jī)效評(píng)估和警察生涯規(guī)劃三個(gè)方面對(duì)我國(guó)警察組織人力資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

一、警察教育訓(xùn)練

Lawrie 曾指出，教育、訓(xùn)練與發(fā)展三者的不同：教育，是知識(shí)的改變（change in knowledge）;訓(xùn)練，是技能的改變（change in skills）;發(fā)展，則是態(tài)度或價(jià)值的改變（change in attitude or value）。無(wú)論改變知識(shí)、 技能或價(jià)值態(tài)度，均涉及警察教育內(nèi)容，本文從警察工作能力的角度切入探討我國(guó)警察教育訓(xùn)練內(nèi)容設(shè)計(jì)的方向。

從組織變革（organizational change）的角度看，變革同時(shí)發(fā)生在組織的三個(gè)層級(jí)：個(gè)人（individual employee）、團(tuán)體（group）及組織（organization）。其中，個(gè)人層級(jí)乃組織變革的基石。個(gè)人層級(jí)的變革集中在兩個(gè)重心，一是每個(gè)員工的價(jià)值信念（value），二是個(gè)人變革的重點(diǎn)則在與工作直接相關(guān)的知識(shí)和技能（knowledge and skill），也就是所謂的專業(yè)能力。另外，從系統(tǒng)分析的角度看，組織為了維系價(jià)值、適應(yīng)環(huán)境、整合內(nèi)部、達(dá)成目標(biāo)，可由上而下地分為三個(gè)層級(jí)：策略層（strategic level）、管理層（managerial level）及操作層（operating level）。組織的高層領(lǐng)導(dǎo)人是策略層，策略層要了解外在環(huán)境的大趨勢(shì)，掌握主流價(jià)值與文化形態(tài)，以調(diào)適組織內(nèi)部的價(jià)值與文化，擬定組織生存發(fā)展所需長(zhǎng)遠(yuǎn)政策;組織的各級(jí)主管是管理層，管理層不但要將組織政策內(nèi)化為具體作為，也要協(xié)調(diào)內(nèi)部以發(fā)揮一致的力量;組織的操作層是基層人員，操作層要有組織達(dá)成目標(biāo)所需的具體技術(shù)能力。

為使維護(hù)社會(huì)治安與保護(hù)群眾生命安全的警察工作得以實(shí)現(xiàn)，我國(guó)警察教育要求警察人員必須具備執(zhí)法知識(shí)、執(zhí)法技能與執(zhí)法倫理，三者缺一不可。以執(zhí)法知識(shí)洞悉犯罪者心理，注重專業(yè)依法行政，避免濫權(quán)侵犯民眾權(quán)益;以執(zhí)法技能貫徹公權(quán)力，實(shí)施強(qiáng)制力除惡摘奸;以執(zhí)法倫理重視操守品行，任勞任怨完成所賦予的任務(wù)。

執(zhí)法倫理即價(jià)值信念，就此而言，無(wú)論操作層、管理層或策略層都是不可或缺的條件，且越往組織上層移動(dòng)，這個(gè)條件越顯得重要，因?yàn)橛绊懙膶用嬖酱?，其要發(fā)揮價(jià)值維系的功能越大。執(zhí)法知識(shí)與執(zhí)法技能即警察專業(yè)能力，就個(gè)人所需的專業(yè)能力來(lái)說(shuō)，每個(gè)層級(jí)所需的重點(diǎn)都不相同，高層側(cè)重審視環(huán)境、策略規(guī)劃的能力，中層側(cè)重管理協(xié)調(diào)能力，基層側(cè)重技術(shù)能力。

二、警察績(jī)效評(píng)估

1.客觀的犯罪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。美國(guó)在專業(yè)化警政時(shí)期（1920—1960 年），由時(shí)任聯(lián)邦調(diào)查局局長(zhǎng)胡佛（Hoover， J. Edgar）創(chuàng)立了“犯罪統(tǒng)一報(bào)告（Uniform Crime Report）”，開(kāi)始以客觀的犯罪統(tǒng)計(jì)做為警察績(jī)效的衡量指標(biāo)，一改之前由政治人物決定警察表現(xiàn)的傳統(tǒng)。所以從某個(gè)角度來(lái)看，以“犯罪數(shù)”及“破案率”高低評(píng)價(jià)警察績(jī)效的作法，乃警察擺脫政治干預(yù)的策略運(yùn)用。自1980年以來(lái)，我國(guó)講求破大案、抓要犯的刑事績(jī)效評(píng)比策略，可以說(shuō)受到美國(guó)專業(yè)化警政的影響。

2.主觀的民眾滿意度。警察績(jī)效觀念受到新公共管理與社區(qū)警務(wù)的雙重影響。新公共管理強(qiáng)調(diào)“顧客導(dǎo)向”，因此認(rèn)為應(yīng)以“顧客滿意度”決定政策的成效。所以行政績(jī)效的衡量，除了上述客觀的數(shù)據(jù)考評(píng)外，更須注意群眾主觀的心理感受，即群眾對(duì)政府的施政滿意度。但“治安滿意度”與“警察服務(wù)滿意度”不可混為一談，二者有加以厘清的必要。群眾對(duì)治安的滿意度受到政治、經(jīng)濟(jì)、教育、法治、警察表現(xiàn)等因素的影響，在眾多影響治安滿意度的因素中，“警察”只是其中一項(xiàng)，甚且不是最重要的一項(xiàng)因素，因此不能拿群眾的治安滿意度作為評(píng)比警察績(jī)效的指標(biāo);群眾給警察打的分?jǐn)?shù)是警察服務(wù)滿意度，這項(xiàng)分?jǐn)?shù)才應(yīng)該是衡量警察績(jī)效的指標(biāo)。

3.重視過(guò)程指標(biāo)：?jiǎn)栴}導(dǎo)向勤務(wù)策略。犯罪統(tǒng)計(jì)，是客觀的警察績(jī)效指標(biāo);群眾對(duì)犯罪的恐懼或?qū)χ伟驳臐M意度，是主觀的指標(biāo)。現(xiàn)代警政不但要求降低犯罪發(fā)生數(shù)及提高破案率，且更重視將此表現(xiàn)轉(zhuǎn)為群眾的安全感。所以，一方面接受“破案乃重要的刑事政策”的觀念，另一方面卻更強(qiáng)調(diào)警察的服務(wù)態(tài)度與預(yù)防功能，兼顧主客觀指標(biāo)。但是這兩者都是結(jié)果導(dǎo)向的，根據(jù)全面質(zhì)量管理（TQM）的精神，任何組織的質(zhì)量都應(yīng)從過(guò)程中追求，所謂“要怎么收獲，先那么栽”，便是這個(gè)道理。由前述警察行政的定義可知，所謂過(guò)程指標(biāo)，指的是資源有效運(yùn)用的程度。人，是組織中最寶貴的資源，而人力資源有限，因此如何運(yùn)用有限的警力，成為另一個(gè)評(píng)估警察績(jī)效的重要指標(biāo)。問(wèn)題導(dǎo)向警政（Problem oriented policing） 的思考模式在此提供了一個(gè)很好的參考架構(gòu)，根據(jù)問(wèn)題導(dǎo)向的 SARA 模式，警察組織應(yīng)先掃描（scan）整個(gè)轄區(qū)，分析（analyze）犯罪熱點(diǎn)，再以有限的警力回應(yīng)（respond）這些熱點(diǎn)，最后評(píng)（assess）治安是否改善。在這個(gè)架構(gòu)中，只有最后的評(píng)估階段是結(jié)果導(dǎo)向（客觀數(shù)據(jù)與主觀感受），前三個(gè)階段都是過(guò)程導(dǎo)向。結(jié)果指標(biāo)容易辨識(shí)，過(guò)程指標(biāo)卻可能出現(xiàn)質(zhì)化的數(shù)據(jù)（如轄區(qū)概況、勤務(wù)編排等），且不易辨識(shí)。因此，這個(gè)部分可以運(yùn)用組成委員會(huì)審查的方式進(jìn)行，成員中應(yīng)包括監(jiān)督人員、學(xué)者專家、公正人士等。

綜上所述，完整的警察績(jī)效指標(biāo)應(yīng)包括：警力資源有效運(yùn)用的程度、群眾對(duì)警察工作的滿意度及犯罪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)三者。美國(guó)警政自19世紀(jì)發(fā)展迄今，警察表現(xiàn)的好壞歷經(jīng)三個(gè)階段：由政治首長(zhǎng)決定、由統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)決定以及由社區(qū)居民決定等，這三種評(píng)鑒方式皆有其理論支持與實(shí)際需要。政治首長(zhǎng)從監(jiān)督考核的角度評(píng)價(jià)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)從專業(yè)客觀的角度呈現(xiàn)、社區(qū)居民從主觀感受的角度表達(dá)，無(wú)一不可偏廢。舉世聞名的紐約市警察局CompStat項(xiàng)目，正是整合了這三個(gè)階段的評(píng)比方式，以這三個(gè)面向衡量各分局的績(jī)效，以此帶動(dòng)紐約警政改革的契機(jī)，也博得多數(shù)警政學(xué)者與實(shí)務(wù)人士的肯定，值得作為我國(guó)警察實(shí)務(wù)單位制定績(jī)效指標(biāo)的參考。

三、警察生涯規(guī)劃

警察工作是以外勤為主的工作，無(wú)論勤務(wù)還是犯罪偵查工作，均須以年輕精壯為主。再?gòu)睦碚撋蟻?lái)看，越往基層，對(duì)警察能力的需要越高，也就是越需要用到體能。但現(xiàn)有派出所基層警察的平均年齡偏高，顯然會(huì)影響警察外勤工作的進(jìn)行。如何保持精壯，乃成為我國(guó)警察人力資源管理的首要之務(wù)。

人力資源必須加以規(guī)劃，其目的為配合組織策略與發(fā)展，在長(zhǎng)期的基礎(chǔ)上估算組織未來(lái)各時(shí)點(diǎn)所需人力的質(zhì)與量，并發(fā)展出各種可行方案來(lái)滿足人力資源的需求。警察實(shí)務(wù)上常常遇到當(dāng)警察組織需要某種人才時(shí)，卻無(wú)法獲得所需要的人才，如當(dāng)前警察組織苦于缺乏高科技犯罪偵查人才。另外，警察組織中中層人員的晉升受阻，而基層警力出現(xiàn)斷層現(xiàn)象，凡此都是警察組織缺乏適當(dāng)?shù)娜肆Y源規(guī)劃的結(jié)果。

本文特別關(guān)心升遷障礙與基層老化的問(wèn)題，這兩個(gè)問(wèn)題又與警察的生涯規(guī)劃有關(guān)。組織在取得人力以后，人力必須發(fā)展并加以運(yùn)用，這是生涯發(fā)展管理，也就是對(duì)人力在組織中的發(fā)展做適當(dāng)?shù)囊?guī)劃與安排，以使他們的能力得到充分發(fā)揮，并給予其實(shí)現(xiàn)潛能、發(fā)展成功事業(yè)的機(jī)會(huì)。人力的生涯發(fā)展包含了兩個(gè)部分的工作，一是由個(gè)人立場(chǎng)出發(fā)事業(yè)生涯規(guī)劃，配合個(gè)人的能力、性向與價(jià)值觀，找出理想的事業(yè)目標(biāo)，以及追求如何達(dá)成這個(gè)理想的途徑;另一個(gè)部分則是組織對(duì)人力生涯發(fā)展所負(fù)的責(zé)任，基本上是配合組織的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)與人力需求，提供個(gè)人在組織中發(fā)展的機(jī)會(huì)，以整合個(gè)人的目標(biāo)與組織的目標(biāo)，達(dá)成雙贏的局面。本文的目的不但希望創(chuàng)造雙贏，更企圖達(dá)到三贏或多贏的局面，即使警察人員、警察組織、其他組織，乃至整個(gè)社會(huì)，共蒙其利。

從警察人員的事業(yè)生涯規(guī)劃來(lái)看，警察組織要讓警察人員了解工作環(huán)境，也就是警察的現(xiàn)況與愿景;要幫助警察人員建立其個(gè)人的事業(yè)目標(biāo)，如最終的職位目標(biāo)的選擇;要幫助警察人員評(píng)估其個(gè)人的發(fā)展機(jī)會(huì);要幫助警察人員規(guī)劃生涯發(fā)展途徑與行動(dòng)計(jì)劃。這些都是警察組織必須提供的協(xié)助，并付諸實(shí)踐與定期修訂。

此外，警察組織本身要有整體人力資源規(guī)劃，也就是長(zhǎng)期的人力需求，提示警察人員生涯發(fā)展的機(jī)會(huì)與限制;指出警察職務(wù)與職級(jí)，以作為警察人員生涯規(guī)劃的指導(dǎo);并明確達(dá)到各個(gè)職位的條件與限制;輔導(dǎo)警察人員做好生涯規(guī)劃;最后要提供警察人員發(fā)展的機(jī)會(huì)。當(dāng)現(xiàn)有警察升遷體系出現(xiàn)瓶頸，理應(yīng)提供警察人員生涯發(fā)展的另一個(gè)機(jī)會(huì)，這是警察組織人力資源管理上的另一個(gè)重要議題。

為此，提升現(xiàn)職警察人員經(jīng)營(yíng)安全產(chǎn)業(yè)的管理知識(shí)，為未來(lái)推動(dòng)限齡退休轉(zhuǎn)行制度做準(zhǔn)備，奠定成功轉(zhuǎn)行的有利基礎(chǔ)，便成為警察組織現(xiàn)階段的重要工作。具體措施是：①在警察人員任職警察工作時(shí)，輪流執(zhí)行各種不同性質(zhì)的內(nèi)外勤工作，以豐富其專業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn);②配合限齡退休制度，輔導(dǎo)警察人員順利轉(zhuǎn)至其他組織擔(dān)任安全管理工作;③是通過(guò)立法建立各個(gè)組織的安全部門(mén)與相關(guān)制度;④警察院校對(duì)安全管理進(jìn)行研究，以建立該領(lǐng)域核心知識(shí)和培養(yǎng)安全產(chǎn)業(yè)人員的專業(yè)能力。

（作者單位：四川警察學(xué)院）