PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系及其改善研究

柯洪 王華 杜亞靈 溫莎娜

摘要：PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系建立與改進(jìn)是改善我國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管現(xiàn)狀的前提。本研究采用借鑒與理論演繹相結(jié)合的研究方法：首先，通過對(duì)PPP項(xiàng)目流程性文件及相關(guān)文獻(xiàn)的分析，得到包括PPP項(xiàng)目決策節(jié)點(diǎn)及其監(jiān)管主體和監(jiān)管方式在內(nèi)的理論上的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系;其次，通過對(duì)中國(guó)現(xiàn)有與PPP項(xiàng)目相關(guān)的政策文件及案例的分析，梳理出目中國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管現(xiàn)狀;最后，根據(jù)兩者的對(duì)比分析結(jié)果，提出3點(diǎn)對(duì)中國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系的改善建議;①部分決策節(jié)點(diǎn)監(jiān)管主體缺位，政府宜盡快出臺(tái)相應(yīng)政策文件或調(diào)整相關(guān)政府職能;②部分決策節(jié)點(diǎn)監(jiān)管主體不一致，相關(guān)政府部門應(yīng)合理設(shè)置主管部門;③部分決策節(jié)點(diǎn)監(jiān)管方式不一致，相關(guān)政府部門宜根據(jù)中國(guó)特殊國(guó)情和文化背景選擇適用的監(jiān)管方式。

Abstract： It is the prerequisite to improve the present situation of PPP projects' regulation in China that establishing and improving the system of regulation in PPP projects. Research method of reference and theoretical deduction is used in this study. Firstly， theoretical system of PPP projects regulation is established which including PPP project decision node and its regulatory subject and regulatory mode by reviewing the existing literature about the PPP project and the PPP documents. Secondly， the status quo of regulation over PPP projects in China are sorted out by analyzing the existing policy texts and cases related to PPP projects in China. Finally， three suggestions for improving the regulation system of PPP projects in China are presented according to the comparative analysis. ①The government should publish relevant policy documents or adjust relevant government functions as soon as possible， based on the regulatory subjects are absent of some decision nodes. ②The competent departments should be set up reasonably by relevant government department， because regulatory subjects of some decision nodes are inconsistent. ③The appropriate regulatory subject should be chose by the relevant government according to China's special national conditions and cultural background， because the inconsistent of regulatory subjects of some decision nodes.

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;監(jiān)管體系;審批;監(jiān)督

Key words： PPP projects;regulation system;ratification;monitoring

中圖分類號(hào)：F294 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1006-4311（2019）07-0010-06

0 ?引言

我國(guó)既有PPP項(xiàng)目實(shí)施失敗多由監(jiān)管不力引起：①對(duì)PPP項(xiàng)目中各利益相關(guān)主體的監(jiān)管不到位，如，廉江中法供水廠項(xiàng)目因官員腐敗、監(jiān)管機(jī)制不完善導(dǎo)致自來水公司拒絕按合同購(gòu)買自來水[1];②政府部門對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的監(jiān)管機(jī)制及能力欠缺，如，香港東隧項(xiàng)目因價(jià)格監(jiān)管能力不足、收費(fèi)較高引起社會(huì)不滿[2]。隨著PPP實(shí)踐的推進(jìn)，現(xiàn)階段也不斷暴露出各種新的問題并引起了政府相關(guān)部門的重視。例如：財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上指出，PPP存在支出責(zé)任固化、支出上限虛化、運(yùn)營(yíng)內(nèi)容淡化、適用范圍泛化等四大發(fā)展不規(guī)范問題。針對(duì)在PPP實(shí)踐中各個(gè)階段涌現(xiàn)的新的問題，政府部門雖充分發(fā)揮其在PPP規(guī)范發(fā)展方面的監(jiān)管職能，發(fā)布了一系列指引和規(guī)范文件對(duì)其進(jìn)行修正。但是我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管體系仍有較大的完善空間，例如，對(duì)于地方政府試圖過度利用鼓勵(lì)政策、借道政府性基金突破PPP項(xiàng)目10%紅線的傾向尚未被規(guī)制;地方政府在省、市、縣各級(jí)均獨(dú)立建立PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)，咨詢機(jī)構(gòu)疲于入庫(kù)申請(qǐng)?jiān)斐少Y源浪費(fèi)、效率低下等問題;此外，大岳總監(jiān)徐志剛指出我國(guó)現(xiàn)有PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系存在前期工作監(jiān)管不足、運(yùn)營(yíng)期監(jiān)管意識(shí)和能力不足、對(duì)政府履約監(jiān)管不足等問題。由此可見，在我國(guó)現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目井噴式發(fā)展以及亂象頻發(fā)的情況下，建立和完善現(xiàn)有PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系亟待解決。

1 ?文獻(xiàn)分析

1.1 PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系構(gòu)建的文獻(xiàn)分析

以“PPP監(jiān)管體系”為主題在中國(guó)知網(wǎng)中進(jìn)行期刊論文檢索，結(jié)果顯示現(xiàn)有關(guān)于PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系構(gòu)建的研究包括圍繞政府角色構(gòu)建以及依據(jù)PPP項(xiàng)目階段構(gòu)建兩大類：

前者又包含①?gòu)姆煞ㄒ?guī)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及組織設(shè)置、監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等方面進(jìn)行構(gòu)建，如王俊豪等[3]構(gòu)建的中國(guó)城市公用事業(yè)PPP監(jiān)管體系框架，是通過監(jiān)管法規(guī)政策體系、監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系三者的相互聯(lián)系與協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管有據(jù)、激勵(lì)有效、運(yùn)行高效。②根據(jù)監(jiān)管活動(dòng)的性質(zhì)對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系進(jìn)行構(gòu)建，如孫建強(qiáng)等[4]在研究城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管框架時(shí)，將其分為經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管2類。

后者是依據(jù)PPP項(xiàng)目的階段構(gòu)建全生命周期監(jiān)管體系，如溫來成[5]從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)角度將PPP項(xiàng)目全生命周期的監(jiān)管分為以下三部分，事前準(zhǔn)入監(jiān)管包括項(xiàng)目立項(xiàng)以及主體準(zhǔn)入的審核，事中執(zhí)行監(jiān)管主要對(duì)運(yùn)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行監(jiān)管，事后審核監(jiān)管包括績(jī)效評(píng)價(jià)和第三方審計(jì)等。

以上研究通常是對(duì)實(shí)務(wù)界累積經(jīng)驗(yàn)的分析、總結(jié)與整理，對(duì)于監(jiān)管的理論架構(gòu)及其內(nèi)在影響機(jī)理未經(jīng)過理論化、系統(tǒng)化的深入研究，較為薄弱。有鑒于此，亟需建立系統(tǒng)的、可操作性強(qiáng)的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系。

1.2 監(jiān)管改善研究方法的文獻(xiàn)分析

以“項(xiàng)目監(jiān)管”為主題在中國(guó)知網(wǎng)中進(jìn)行期刊論文檢索，并篩選其中包括監(jiān)管改善研究的內(nèi)容，結(jié)果顯示，現(xiàn)有關(guān)于監(jiān)管改善的研究方法包括兩類：

①通過選取具有代表性的國(guó)家作為研究樣本，在考察國(guó)外相關(guān)制度并分析當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管存在問題的基礎(chǔ)上，吸收和借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出適合我國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管的制度體系或改善措施，即借鑒法。例如：Qi等[6]通過對(duì)比中國(guó)和新加坡在政府監(jiān)管及機(jī)制設(shè)置等方面的差異，發(fā)現(xiàn)中國(guó)PPP項(xiàng)目決策階段存在缺乏審批和監(jiān)督的統(tǒng)一部門、政府監(jiān)管體系不完善、缺乏PPP相關(guān)信息公開等問題，進(jìn)而主張從成立PPP項(xiàng)目審批與監(jiān)管特別部門、從國(guó)家層面開發(fā)清晰的PPP項(xiàng)目審批流程等方面改善PPP項(xiàng)目決策。此類研究多為經(jīng)驗(yàn)性地提出實(shí)務(wù)性的監(jiān)管對(duì)策或措施，且所給出的改善措施多只針對(duì)具體問題，較為零碎。

②通過建立項(xiàng)目中利益相關(guān)者之間的博弈模型，根據(jù)其求解結(jié)果分析監(jiān)管策略及改善方式，多為二人博弈，即理論演繹法。例如：烏云娜等[7]在研究政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的優(yōu)化問題時(shí)，首先分析了政府投資項(xiàng)目中暴露的問題，然后在分析合謀機(jī)制及主體心理特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合前景理論和博弈理論，建立了政府投資代建項(xiàng)目合謀監(jiān)管威懾模型，并根據(jù)模型結(jié)果給出有限理性合謀監(jiān)管策略。此類研究科學(xué)性、系統(tǒng)性較強(qiáng)，但同時(shí)受其方法限制，鑒于在項(xiàng)目中涉及的利益項(xiàng)目方眾多，僅考慮二人博弈無法真實(shí)、全面反映博弈關(guān)系整體特征。兩種方法中，前者可操作性強(qiáng)，但具體應(yīng)用時(shí)需加強(qiáng)對(duì)中國(guó)國(guó)情的分析，以免對(duì)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的生搬硬套;后者雖較為系統(tǒng)、科學(xué)合理，但方法較為高深，可操作性較弱。考慮到研究結(jié)果的科學(xué)性和可操作性，需要綜合兩種方法的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)回避其缺點(diǎn)，有鑒于此，本研究采用借鑒與理論演繹相結(jié)合的研究方法。

2 ?基于理論分析的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系構(gòu)建

在本研究之前，課題組以Fama決策理論為研究基礎(chǔ)，通過扎根理論的研究方法對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)管的構(gòu)念與結(jié)構(gòu)維度進(jìn)行了探索性研究，將監(jiān)管定義為決策過程中的審批與監(jiān)督兩種性質(zhì)的活動(dòng)。有鑒于此，本研究以梳理PPP項(xiàng)目中的決策節(jié)點(diǎn)為切入點(diǎn)，進(jìn)一步對(duì)決策節(jié)點(diǎn)上的審批與監(jiān)督活動(dòng)進(jìn)行分解，對(duì)其實(shí)施監(jiān)管活動(dòng)的主體及實(shí)現(xiàn)方式等進(jìn)行研究，進(jìn)而構(gòu)建理論上的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系。

2.1 PPP項(xiàng)目決策節(jié)點(diǎn)分析

PPP項(xiàng)目決策貫穿PPP項(xiàng)目的整個(gè)過程，本研究將通過以下兩種方式梳理出PPP項(xiàng)目的決策節(jié)點(diǎn)。

2.1.1 基于文件的決策節(jié)點(diǎn)識(shí)別

PPP是政府通過與社會(huì)資本合作來提供公共資產(chǎn)、產(chǎn)品或服務(wù)的一種模式，2014年11月29日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)，以下簡(jiǎn)稱113號(hào)文），此文件是我國(guó)自推廣PPP以來首個(gè)對(duì)PPP項(xiàng)目操作流程進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范的文件，也是截止目前為止唯一較為權(quán)威的流程文件。此外，由于PPP項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，在其實(shí)施過程中會(huì)涉及多項(xiàng)決策，而在項(xiàng)目執(zhí)行過程中是以PPP項(xiàng)目合同為參照的，因此，PPP項(xiàng)目合同會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段之后的事件進(jìn)行約定。我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于PPP項(xiàng)目合同的文件包括《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)，以下簡(jiǎn)稱2724號(hào)文）的附件，與《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)，以下簡(jiǎn)稱156號(hào)文）的附件。有鑒于此，本研究將以113號(hào)文中規(guī)定的流程為切入點(diǎn)，分析每個(gè)流程中可能包含的工作事項(xiàng)，并通過對(duì)2724號(hào)文和156號(hào)文的逐條分析，挖掘出需要決策的事件。

2.1.2 基于文獻(xiàn)的決策節(jié)點(diǎn)識(shí)別

在中國(guó)知網(wǎng)以為“PPP”且“決策”為主題進(jìn)行檢索，結(jié)果顯示對(duì)PPP項(xiàng)目中涉及的決策節(jié)點(diǎn)進(jìn)行梳理的文獻(xiàn)較少，主要為杜亞靈[8]、伍迪[9]以及寇越[10]的研究成果。杜亞靈是以BT項(xiàng)目為研究對(duì)象的，相比PPP項(xiàng)目缺少運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié);伍迪在杜亞靈識(shí)別出的決策節(jié)點(diǎn)基礎(chǔ)上增加了運(yùn)營(yíng)階段的3個(gè)節(jié)點(diǎn)，即運(yùn)營(yíng)/維護(hù)/服務(wù)供應(yīng)商招標(biāo)、產(chǎn)品/服務(wù)定價(jià)與調(diào)整、產(chǎn)品/服務(wù)支付管理。因此，本研究選擇以伍迪識(shí)別出的決策節(jié)點(diǎn)為基礎(chǔ)，寇越識(shí)別出的運(yùn)營(yíng)服務(wù)要求的變更、更新改造和追加投資2個(gè)決策節(jié)點(diǎn)為補(bǔ)充，最終得到30個(gè)決策節(jié)點(diǎn)。

在PPP項(xiàng)目合同體系中，包括政府方和社會(huì)資本方簽訂的PPP項(xiàng)目合同與社會(huì)資本方為了履行PPP項(xiàng)目合同而與承包商、運(yùn)營(yíng)商等簽訂的一般合同兩個(gè)層面。考慮到，本研究中的監(jiān)管是市場(chǎng)層面的一種活動(dòng)，故重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)資本方所處的市場(chǎng)環(huán)境，即關(guān)注第一層面的內(nèi)容，因此將重點(diǎn)梳理與第一層面密切相關(guān)的決策節(jié)點(diǎn)，而將一般合同中涉及的決策節(jié)點(diǎn)篩除，最終得到PPP項(xiàng)目的決策節(jié)點(diǎn)，見表1第1列。

2.2 審批與監(jiān)督主體分析

對(duì)于每個(gè)決策節(jié)點(diǎn)來說，監(jiān)管涉及其決策過程中的審批和監(jiān)督2個(gè)環(huán)節(jié)，監(jiān)管活動(dòng)的實(shí)施不僅離不開監(jiān)管主體，而且要求政府各部門各司其職、互相制衡，因此，本研究通過以下兩種方式對(duì)各決策節(jié)點(diǎn)的審批與監(jiān)督主體進(jìn)行分析。

2.2.1 基于制衡關(guān)系的主體分析

在PPP項(xiàng)目監(jiān)管體制較為成熟的國(guó)家，其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)顯示確定監(jiān)管主體的原則包括：①監(jiān)管主體的專業(yè)性;②監(jiān)管主體的獨(dú)立性，即要求監(jiān)管主體應(yīng)站在第三方立場(chǎng)，與被監(jiān)管對(duì)象無利益關(guān)系。具體而言，F(xiàn)ama[11]的決策理論中將提議權(quán)和審批權(quán)配置給不同的主體，執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)配置給不同的主體，這種將“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”角色分離的配置方式，滿足監(jiān)管主體獨(dú)立性的要求。在PPP項(xiàng)目的決策活動(dòng)中，提議及執(zhí)行的主體是既定的、已明確的，根據(jù)對(duì)113號(hào)文條款的分析，本研究識(shí)別與分析出每一個(gè)決策節(jié)點(diǎn)所對(duì)應(yīng)的提議主體及執(zhí)行主體。根據(jù)前述Fama決策理論分析，即后續(xù)確定的審批主體應(yīng)該將該決策節(jié)點(diǎn)識(shí)別出的提議主體排除在外，同樣地，后續(xù)確定的監(jiān)督主體應(yīng)將該決策節(jié)點(diǎn)識(shí)別出的執(zhí)行主體排除在外，以此來實(shí)現(xiàn)主體間的制衡，如圖1所示。

2.2.2 基于政府部門職能的主體分析

在我國(guó)，政府相關(guān)部門是按照其所承擔(dān)的職能范圍履行監(jiān)管職能的，且其職能范圍是清晰、可獲得的，有鑒于此，本研究將在對(duì)監(jiān)管主體獨(dú)立性和專業(yè)性分析的基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)政府相關(guān)部門的職能范圍，確定每一個(gè)決策節(jié)點(diǎn)的監(jiān)管主體。通過百度搜索引擎進(jìn)入“中華人民共和國(guó)中央人民政府”官網(wǎng)，點(diǎn)擊“服務(wù)”功能下的“部門大廳”模塊，查詢每一個(gè)國(guó)務(wù)院組成部門、國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)以及國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)等的主要職責(zé)，逐一閱讀并整理了與本研究中所識(shí)別出的PPP項(xiàng)目決策節(jié)點(diǎn)相關(guān)的政府部門及其職責(zé)，最終篩選出發(fā)展改革委、財(cái)政部門、監(jiān)察部門等21個(gè)政府部門或機(jī)構(gòu)，并整理每一個(gè)部門的職能中涉及到的與PPP項(xiàng)目決策過程相關(guān)的職能。

針對(duì)每一個(gè)決策節(jié)點(diǎn)，根據(jù)審批與提議主體不同、監(jiān)督與執(zhí)行主體不同的原則，結(jié)合現(xiàn)有的政府各個(gè)部門的職能，本研究最終確定的審批主體及監(jiān)督主體，見表1第2、4列。

2.3 審批與監(jiān)督方式分析

監(jiān)管方式是監(jiān)管主體能否充分發(fā)揮監(jiān)管職能的關(guān)鍵，其設(shè)置合理與否直接關(guān)系到監(jiān)管是否有效[12]。本研究將在分析與總結(jié)可選的監(jiān)管方式的基礎(chǔ)上，對(duì)其適用情況進(jìn)行分析，據(jù)此給每一決策節(jié)點(diǎn)分配其適用的審批和監(jiān)督方式。

2.3.1 可選的審批方式及其適用情況

本研究中的審批（ratification）是Fama決策理論中的一個(gè)環(huán)節(jié)，主要是對(duì)提議進(jìn)行審定的過程，審批性質(zhì)的活動(dòng)包括審批及備案2種。前者是指“行政審批機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為”[13]，是具有審批權(quán)限的政府部門采取的一種事前控制手段;后者是指向主管部門報(bào)告事由、存案以備考察，主要包括①行政許可意義的備案，是后續(xù)許可的前置條件（通過一定的程序最終獲得審批，因此，本研究將其視為獲取審批的程序之一，排除在備案以外）;②公示性質(zhì)的備案，是對(duì)已有的權(quán)利、資格或行為在法律層面的承認(rèn)、明確或否認(rèn)（是對(duì)已有事實(shí)的一種確認(rèn)，不屬于本研究中“對(duì)提議的審批”范圍）;③監(jiān)督意義的備案，是由提議主體向主管部門告知相關(guān)事由、材料等，主管部門將其存檔，以便隨后審查或其他活動(dòng)獲取信息，作為后續(xù)監(jiān)管的信息基礎(chǔ)。綜上，第三種為本研究中的備案，即相對(duì)于審批而言，備案不對(duì)提議主體的權(quán)利義務(wù)以及從事某項(xiàng)活動(dòng)的資格產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

審批方式的適用，需要綜合考慮以下因素：提議標(biāo)準(zhǔn)的清晰度（clarity of criteria for planning）、信息需求及能力（the informational needs and capacity）、政府資源（government resources）[14]。具體而言，對(duì)于法律規(guī)定不明確或者難以在事前制定詳盡可接受的管理標(biāo)準(zhǔn)的情況下，監(jiān)管者應(yīng)提前介入決策活動(dòng)，對(duì)提議進(jìn)行審批;在提議階段容易被監(jiān)管者當(dāng)做“作文練習(xí)”（a paper exercise）而規(guī)避某些重要信息的情況下，監(jiān)管者應(yīng)提前介入對(duì)提議進(jìn)行審批;監(jiān)管部門對(duì)后續(xù)檢查的需求不會(huì)因?yàn)槭虑芭鷾?zhǔn)的提議而豁免，相對(duì)于審批而言，備案給政府部門帶來的資源負(fù)擔(dān)較少，因此，在財(cái)政不充裕的情況下，可以考慮采用備案的方式。

2.3.2 可選的監(jiān)督方式及其適用情況

通過對(duì)監(jiān)管方式的文獻(xiàn)分析，發(fā)現(xiàn)主要存在以下3種監(jiān)督方式。

①財(cái)務(wù)監(jiān)督。

財(cái)務(wù)監(jiān)督是運(yùn)用單一或系統(tǒng)的財(cái)務(wù)指標(biāo)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行觀察、判斷、建議和督促，使企業(yè)活動(dòng)合乎程序和要求，管理行為更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。例如：許鴻昌[15]對(duì)PPP模式下的財(cái)務(wù)監(jiān)督方式進(jìn)行了研究，分為建設(shè)實(shí)施和運(yùn)營(yíng)2個(gè)階段，前者是對(duì)社會(huì)資本方資金籌措的監(jiān)管;后者主要是通過對(duì)維修費(fèi)用、折舊費(fèi)用的計(jì)提和分?jǐn)?、企業(yè)管理費(fèi)用的控制實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)階段的成本監(jiān)管。

②審計(jì)監(jiān)督。

審計(jì)具有預(yù)防、揭示和抵御功能，在審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)中，審計(jì)部門本著客觀中立的原則，從立項(xiàng)決策階段開始，對(duì)PPP項(xiàng)目中的資金活動(dòng)從中涉及的資金活動(dòng)進(jìn)行客觀審查，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資本方以及政府方的監(jiān)督。例如：王予函[16]主張從項(xiàng)目識(shí)別到項(xiàng)目執(zhí)行階段的融資與建設(shè)環(huán)節(jié)由固定資產(chǎn)投資審計(jì)處進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督;項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段由行業(yè)所屬專業(yè)職能部門進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督;項(xiàng)目移交環(huán)節(jié)由固定資產(chǎn)投資審計(jì)處審計(jì)。此外，其基于113號(hào)文從合規(guī)性、管理類、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等4個(gè)方面梳理了PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)指標(biāo)，貫穿PPP項(xiàng)目全過程。

③公眾和社會(huì)監(jiān)督。

公眾是PPP項(xiàng)目產(chǎn)出的直接使用者，通過信息公開、建立健全聽證制度、建立專業(yè)的中介組織、開通投訴渠道接受利益攸關(guān)群眾的舉報(bào)、建立投訴處理機(jī)制等保障公眾監(jiān)督與社會(huì)輿論監(jiān)督。例如：關(guān)于價(jià)格的調(diào)整，英國(guó)對(duì)此有一整套的程序安排來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，通過市場(chǎng)調(diào)研、信息收集、項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)情況分析、專家論證以及公眾咨詢等;美國(guó)通過舉行公眾價(jià)格聽證會(huì)，對(duì)項(xiàng)目公司提交的成本資料以及申請(qǐng)的投資回報(bào)率展開討論。葉曉甦等[17]對(duì)PPP項(xiàng)目的公眾參與機(jī)制進(jìn)行了研究，將公眾參與PPP項(xiàng)目的重點(diǎn)依次鎖定在立項(xiàng)決策階段、竣工驗(yàn)收階段以及運(yùn)營(yíng)期，項(xiàng)目各相關(guān)者主要通過決策參與、信息公開、重點(diǎn)監(jiān)督、信息反饋4種方式參與PPP項(xiàng)目監(jiān)督。

結(jié)合決策節(jié)點(diǎn)的自身特點(diǎn)，從可選的監(jiān)管方式中分析選擇合適的監(jiān)管方式，以實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目決策節(jié)點(diǎn)執(zhí)行過程的監(jiān)督，結(jié)果見表1第3、5列。

2.4 PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系分析結(jié)果

通過對(duì)1至3研究結(jié)果的整理，得出本研究的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，見表1。

3 ?基于政策文件及案例分析的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系

3.1 基于政策文件及案例分析的中國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系現(xiàn)狀

在梳理我國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系現(xiàn)狀時(shí)，首先，通過對(duì)PPP相關(guān)的政策文件的整理，找出每一個(gè)決策節(jié)點(diǎn)對(duì)應(yīng)的文本規(guī)定，從中識(shí)別出審批主體與方式、監(jiān)督主體與方式;其次，對(duì)于未在政策文件中找到相應(yīng)規(guī)定的，通過對(duì)案例的分析找出其在實(shí)施時(shí)的審批主體與方式、監(jiān)督主體與方式，最后，綜合2種途徑得到我國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管現(xiàn)狀。由于文本量較大，本研究?jī)H以“物有所值評(píng)價(jià)”為例如表2所示，說明得出其監(jiān)管現(xiàn)狀的過程。

3.2 與理論上的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系對(duì)比分析

將3.1中通過政策文件及案例分析得到的PPP項(xiàng)目監(jiān)管現(xiàn)狀與2.4中通過理論分析得到的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系（見表1）進(jìn)行對(duì)比，總結(jié)與歸納兩者的不同之處，結(jié)果見表3。

4 ?PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系的改善建議

4.1 部分決策節(jié)點(diǎn)監(jiān)管主體缺位，政府宜盡快出臺(tái)相應(yīng)政策文件或調(diào)整相關(guān)政府職能

4.1.1 對(duì)運(yùn)營(yíng)階段的重要事項(xiàng)進(jìn)行審定或備案

根據(jù)本研究結(jié)果，現(xiàn)有政策文件及案例中對(duì)運(yùn)營(yíng)維護(hù)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和要求變更、對(duì)產(chǎn)出的計(jì)量與評(píng)價(jià)3個(gè)決策活動(dòng)的審批情況未進(jìn)行明確。然而，對(duì)以上3個(gè)決策活動(dòng)中的提議進(jìn)行審批是非常必要的，是提高PPP項(xiàng)目效率的內(nèi)在要求：

①PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)方案直接關(guān)系到社會(huì)資本方提供的公共資產(chǎn)、產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，為保障政府部門對(duì)社會(huì)資本方提供的項(xiàng)目產(chǎn)出的有效控制，應(yīng)該對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)方案進(jìn)行備案;

②產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和要求變更，即對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出的產(chǎn)品或服務(wù)的績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)的變更，作為控制PPP項(xiàng)目產(chǎn)出的一種手段，其變更應(yīng)經(jīng)過專業(yè)的審定程序;

③PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出的計(jì)量與評(píng)價(jià)往往與對(duì)社會(huì)資本方的付費(fèi)掛鉤，考慮到項(xiàng)目績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在事前明確，并在PPP項(xiàng)目合同中具體約定，而PPP項(xiàng)目合同是經(jīng)過人民政府審批的，因此對(duì)其計(jì)量與評(píng)價(jià)時(shí)不再重復(fù)審批，只對(duì)其進(jìn)行備案，當(dāng)產(chǎn)生與此相關(guān)的爭(zhēng)議時(shí)，以便對(duì)其進(jìn)行查證。

4.1.2 對(duì)移交階段的重要事項(xiàng)進(jìn)行審定或備案

除移交補(bǔ)償方案需經(jīng)審批外，移交工作組的建立、資產(chǎn)評(píng)估和性能測(cè)試2個(gè)決策活動(dòng)關(guān)乎公眾利益，需對(duì)本過程中的提議進(jìn)行審批，具體而言：①移交工作組由其指定機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司組成，應(yīng)對(duì)其成員構(gòu)成的合理性及其職責(zé)范圍進(jìn)行審定并備案;②資產(chǎn)評(píng)估和性能測(cè)試方案是由移交工作組或政府方委托的獨(dú)立專家編制的，直接關(guān)乎PPP項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)物有所值，應(yīng)經(jīng)過相關(guān)部門對(duì)其合理性進(jìn)行的審定和備案，以便日后查證，并在PPP項(xiàng)目移交結(jié)束后進(jìn)行評(píng)價(jià)作為政府部門的決策來源。

4.1.3 對(duì)準(zhǔn)備階段的政府部門重要決策進(jìn)行監(jiān)督

根據(jù)本研究結(jié)果，現(xiàn)有政策文件及案例中對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)確定這一決策節(jié)點(diǎn)的監(jiān)督缺位，然而實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購(gòu)、移交等工作，直接關(guān)系PPP項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范性，考慮到政府部門的職能設(shè)計(jì)，宜由監(jiān)察部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

4.2 部分決策節(jié)點(diǎn)監(jiān)管主體不一致，相關(guān)政府部門應(yīng)合理設(shè)置主管部門

4.2.1 加強(qiáng)審計(jì)部門對(duì)政府相關(guān)部門決策行為的監(jiān)督

在開展項(xiàng)目可行性研究、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證，以及進(jìn)行合同談判與簽署、股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整等與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)的決策活動(dòng)中，需要審計(jì)部門作為客觀中立的一方，對(duì)相關(guān)政府部門的決策與行為進(jìn)行監(jiān)督，間接實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控[18]。根據(jù)本研究結(jié)果，現(xiàn)有政策文件中對(duì)以上幾個(gè)決策活動(dòng)監(jiān)督主體的規(guī)定，除后2者外，基本符合“誰審批誰監(jiān)督”的原則，分別由發(fā)改委及財(cái)政部審批與監(jiān)督;合同談判與簽署受到成立的PPP項(xiàng)目工作小組的監(jiān)督;對(duì)于股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整則由各級(jí)財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。然而，以上環(huán)節(jié)均應(yīng)受到審計(jì)部門的監(jiān)督，尤其是物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證環(huán)節(jié)，都是由財(cái)政部門組織實(shí)施的，在上級(jí)壓力下很容易使評(píng)價(jià)和論證流于形式，此時(shí)，審計(jì)部門的客觀獨(dú)立性使其具備對(duì)實(shí)施PPP項(xiàng)目的相關(guān)政府部門形成制約的能力。

4.2.2 加強(qiáng)監(jiān)察部門對(duì)政府相關(guān)部門執(zhí)行決策的監(jiān)督

對(duì)于協(xié)調(diào)機(jī)制的確定、實(shí)施機(jī)構(gòu)的確定以及實(shí)施方案的確定，是由地方人民政府進(jìn)行組織、授權(quán)及審批的，其執(zhí)行主體均為政府相關(guān)部門，以上3種決策的監(jiān)督應(yīng)由監(jiān)察部門對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)本研究結(jié)果，我國(guó)現(xiàn)有政策文件中，僅在《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（發(fā)改等6部委，25號(hào)令）中對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制的監(jiān)督以及對(duì)實(shí)施方案的監(jiān)督有所涉及，要求“協(xié)調(diào)機(jī)制組成以及職責(zé)等信息向社會(huì)公開”、實(shí)施方案“按規(guī)定向社會(huì)公開”，即通過信息公開的方式實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督。然而，相對(duì)于監(jiān)察部門，公眾的監(jiān)督意識(shí)、能力較弱，且其知情權(quán)較為有限，難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用[19];此外，監(jiān)察部門可督促參與PPP項(xiàng)目的相關(guān)政府部門履職、履約。有鑒于此，應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)察部門的監(jiān)察職能，與參與PPP項(xiàng)目的政府部門形成制衡的局面。

4.3 部分決策節(jié)點(diǎn)監(jiān)管方式不一致，相關(guān)政府部門宜根據(jù)中國(guó)特殊國(guó)情和文化背景選擇適用的監(jiān)管方式

4.3.1 保障公眾在PPP項(xiàng)目關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的知情權(quán)、管理權(quán)及監(jiān)督權(quán) ?公眾參與是公共項(xiàng)目決策的重要環(huán)節(jié)，除政府相關(guān)部門依據(jù)其職能對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管外，還應(yīng)該關(guān)注公眾對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督，以作為政府部門監(jiān)督的有力補(bǔ)充。

具體而言：①信息公開機(jī)制，建立公眾參與公共項(xiàng)目決策表達(dá)意見及咨詢的渠道，通過PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)、公示項(xiàng)目采購(gòu)階段的相關(guān)文件等保障公眾知情權(quán);②在項(xiàng)目立項(xiàng)決策階段，應(yīng)該由相關(guān)領(lǐng)域的專家對(duì)項(xiàng)目可行性、物有所值、財(cái)政承受能力等進(jìn)行評(píng)價(jià)與論證，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段涉及PPP項(xiàng)目產(chǎn)出的價(jià)格調(diào)整的，可通過設(shè)置價(jià)格聽證機(jī)制保障其參與決策的管理權(quán);③在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，可通過建立投訴機(jī)制接收公眾反饋，并對(duì)其進(jìn)行及時(shí)有效地處理，從而保障其監(jiān)督權(quán)。

4.3.2 相關(guān)政府部門應(yīng)該關(guān)注與反思公眾監(jiān)督方式的效力 ?在保障公眾相關(guān)知情權(quán)、管理權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，相關(guān)政府部門應(yīng)該關(guān)注與反思公眾監(jiān)督方式的效力，理論上可行的監(jiān)管方式在我國(guó)特殊國(guó)情和文化背景下不一定適用，例如：舉報(bào)這一公眾參與監(jiān)督的方式，中國(guó)古語(yǔ)講究“明哲保身”，參與舉報(bào)的積極性和主動(dòng)性較為欠缺，常常選擇“事不關(guān)己高高掛起”或“睜一只眼閉一只眼”，即使與切身利益相關(guān)，也會(huì)常常顧慮“胳膊擰不過大腿”或者被打擊報(bào)復(fù)選擇“留得青山在不怕沒柴燒”式的容忍。因此，對(duì)于現(xiàn)階段主要依賴公眾監(jiān)督這一方式的決策節(jié)點(diǎn)，相關(guān)政府部門應(yīng)重視其與其他更為有效的監(jiān)管方式的結(jié)合，以保障監(jiān)管效力。

5 ?總結(jié)

本研究基于理論分析構(gòu)建了PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，并通過與監(jiān)管現(xiàn)狀的對(duì)比分析，系統(tǒng)地梳理出了我國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系的不足并提出了相應(yīng)的改善建議，為政府之后開展PPP項(xiàng)目的監(jiān)管工作提供參考。然而，PPP項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，在其實(shí)施過程中會(huì)涉及大量的決策需要被監(jiān)管，即PPP項(xiàng)目監(jiān)管這一研究主題是較為龐大且復(fù)雜的，完善的監(jiān)管體系的建立任重道遠(yuǎn)。由于時(shí)間精力有限，且作為學(xué)生研究渠道較少、資料來源較為單一，本研究的研究結(jié)果是需要進(jìn)一步精細(xì)化的。但本研究為PPP項(xiàng)目監(jiān)管研究開辟了一個(gè)方向、思路、框架，其他研究者也會(huì)在此基礎(chǔ)上繼續(xù)進(jìn)行進(jìn)一步的深入研究，相信經(jīng)過幾年的努力，關(guān)于PPP項(xiàng)目監(jiān)管的研究會(huì)越來越完善。

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