我國綜合管廊PPP項目運維階段政府支出責(zé)任影響因素分析

王雨哲

摘要：隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，綜合管廊的建設(shè)迎來了高速發(fā)展時期，由于綜合管廊造價較高、運營維護(hù)周期較長等特點，導(dǎo)致在建設(shè)綜合管廊前期需要投入大量資金。我國普遍采用政府和社會資本合作的模式建設(shè)綜合管廊，其中，政府的支出責(zé)任尤為重要，而綜合管廊的財政支出責(zé)任主要集中在運營維護(hù)階段。因此，如何提高公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量，找出影響政府支出責(zé)任的關(guān)鍵因素，成為新時期的關(guān)注點。

Abstract： With the continuous development of China's social economy and the continuous improvement of urban infrastructure， the construction of comprehensive utility tunnel has ushered in a period of rapid development. Due to the high cost of comprehensive utility tunnel and long operating and maintenance cycles， a lot of money needs to be invested in the early stage of the construction of comprehensive utility tunnel. China generally adopts a model of government and social capital cooperation to build a comprehensive utility tunnel. Among them， the government's expenditure responsibility is particularly important， and the fiscal expenditure responsibility of the comprehensive utility tunnel is mainly concentrated in the operation and maintenance stage. Therefore， how to improve the service quality of public products and identify the key factors affecting government expenditures has become the focus of the new era.

關(guān)鍵詞：綜合管廊;運營維護(hù);PPP;政府支出

Key words： comprehensive utility tunnel;operation and maintenance;Public-Private Partnership;government expenditure

中圖分類號：TU990.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）10-0070-03

0 ?引言

近年來，隨著城市化的發(fā)展，綜合管廊的發(fā)展不斷加速，我國各地方省市均開始修建綜合管廊。然而綜合管廊具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，政府作為社會公共服務(wù)的提供者，原本應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)綜合管廊的建設(shè)及運營維護(hù)工作，但是由于綜合管廊前期投入較大、運營維護(hù)周期較長等特點，政府無法獨自承擔(dān)本項職責(zé)，因此，我國普遍采用政府和社會資本合作的模式建設(shè)綜合管廊。雖然綜合管廊前期投資由社會資本方籌措，但是實際上支出責(zé)任最終的承擔(dān)者仍然是政府。

采用政府和社會資本合作建設(shè)綜合管廊項目中的政府支出責(zé)任，王薇[1]通過多項經(jīng)濟(jì)量化指標(biāo)為基礎(chǔ)，提出政府在基本公共服務(wù)供給中的支出責(zé)任的履行是確保實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的前提，需要構(gòu)建科學(xué)、合理地基本公共服務(wù)政府的支出責(zé)任;趙云旗[2]提出要需要合理劃分政府間的支出責(zé)任，要符合市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，符合當(dāng)前公共服務(wù)、分權(quán)、資源配置的理論原則;賈康等[3]通過案例的方式，提出了完善我國綜合管廊建設(shè)投資回報機(jī)制的基本思路、原則和對策建議。

國內(nèi)關(guān)于綜合管廊在運營維護(hù)期間的政府支出責(zé)任的影響因素未作出明確的，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國綜合管廊運營維護(hù)現(xiàn)狀，對在綜合管廊在運營維護(hù)期間影響政府支出責(zé)任的因素作出具體分析，以便降低政府的支出責(zé)任，緩解財政壓力。

1 ?國內(nèi)外綜合管廊運維階段政府支出責(zé)任

1.1 國外綜合管廊運維階段的政府支出責(zé)任

自19世紀(jì)初開始，一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的政府為了更好的運營和維護(hù)綜合管廊，針對運維費用制定了一系列的分?jǐn)倷C(jī)制，其中也對政府的支出責(zé)任作了細(xì)分，逐漸形成了以英國、法國等為代表的歐洲模式以及以日本為代表的日本模式，如表1所示。

1.1.1 英國、法國等歐洲模式

英國、法國等歐洲的發(fā)達(dá)國家財政能力較強(qiáng)，同時其將綜合管廊定位為公共產(chǎn)品。前期通過政府出資建設(shè)，后期通過出租等方式，將綜合管廊交付運營維護(hù)單位使用。政府以出租的形式收回綜合管廊投資的同時會負(fù)擔(dān)部分綜合管廊運營維護(hù)費用。但是關(guān)于出租的租金以及負(fù)擔(dān)的運營維護(hù)費用均沒有規(guī)定，需要根據(jù)綜合管廊的實際情況確定。

1.1.2 日本模式

日本自1963年開始先后頒布實施了《共同溝實施法》、《共同溝法實施細(xì)則》等多部法律法規(guī)，從法律上對共同溝運營階段政府的支出責(zé)任作了規(guī)定，政府需要承擔(dān)運營維護(hù)階段費用的一半以上，其余部分再由各管線單位分?jǐn)偂Ｆ渲?，綜合管廊主體部分的維護(hù)管理由道路管理者獨自承擔(dān)，管線部分的維護(hù)由管線單位自行承擔(dān)。

1.2 國內(nèi)綜合管廊運維階段的政府支出責(zé)任

1.2.1 中國臺灣

我國臺灣地區(qū)自1994年以來，先后制定了《共同溝建設(shè)及管理經(jīng)費分?jǐn)傓k法》、《共同管道法實施細(xì)則》等多部法律，建立了較為完善的費用分?jǐn)傊贫?。根?jù)規(guī)定，運營維護(hù)費用由政府和管線單位從綜合管廊建設(shè)完成之日起第二年開始按照1：2的比例共同承擔(dān)。

1.2.2 中國大陸

中國大陸第一條綜合管廊始建于1958年，建設(shè)完畢后，由于建設(shè)綜合管廊前期投資巨大、管線單位入廊銜接等問題，很長一段時間內(nèi)綜合管廊在我國沒有進(jìn)一步的發(fā)展。直至1992年，才在上海張揚路建立了第一條現(xiàn)代化綜合管廊，我國早期的綜合管廊在運營維護(hù)階段采用政府負(fù)責(zé)運營管理，承擔(dān)全部運營維護(hù)費用的方式。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市的不斷擴(kuò)張，自2014年以來，我國多采用政府與社會資本合作的方式，吸引社會資本方投入前期資金，以建設(shè)綜合管廊。在綜合管廊建設(shè)完畢后，由項目公司承擔(dān)綜合管廊的運營維護(hù)工作，項目公司通過向管線單位收取入廊費用、日常維護(hù)費用以及政府的補貼回收前期投資。通過政府與社會資本合作的方式，綜合管廊的全部運營維護(hù)工作交由項目公司運營，政府方通過可行性缺口補助的方式，為項目公司提供相應(yīng)的運營補貼。因此，政府在運營維護(hù)階段的主要支出責(zé)任在于運營維護(hù)補貼費用。

2 ?我國綜合管廊政府支出的影響因素

2.1 我國綜合管廊政府支出的主要影響因素

根據(jù)財金[2015]21號文中指出，政府所支出當(dāng)年的運營維護(hù)補貼數(shù)額應(yīng)當(dāng)按照如下方式計算：

其中，A表示項目全部建設(shè)成本（不含建設(shè)利息）;

Ri表示項目公司運營階段第i年的資金投入;

L表示基于市場環(huán)境應(yīng)當(dāng)給予項目公司投入資金的合理利潤;

d表示對資金占用的時間價值成本;

n表示政府補貼對應(yīng)的年數(shù);

N表示政府財政提供運營維護(hù)補貼的年數(shù);

G表示項目公司向使用者收取的全部費用。

由此可以看出，根據(jù)我國財金[2015]21號文規(guī)定在綜合管廊運營維護(hù)階段，影響政府所支出當(dāng)年運營維護(hù)補貼數(shù)額的主要因素分為四部分組成，其中包括固定成本;資金的時間價值成本;運營維護(hù)凈成本;合理利潤。政府財政支出主要影響因素概述如表2所示。

2.2 我國地下綜合管廊政府支出的其他影響因素

我國多采用政府與社會資本合作的方式建設(shè)綜合管廊，并在其運維階段政府承諾采用可行性缺口補助的方式，給予項目公司相應(yīng)補貼。因此，選取了三個比較典型的政府補貼方式的項目做進(jìn)一步分析。

①河北省某項目當(dāng)年政府運營補貼金額的計算方法如下：

其中，Hi表示項目公司按照收益率計算的第i年的權(quán)益回報額;

Ci表示項目公司債務(wù)融資過程中第i年的債務(wù)融資成本;

Ri表示項目公司運營階段第i年的資金投入;

T表示根據(jù)項目公司當(dāng)年履約及政府考核情況，按照預(yù)先設(shè)定的計算方式計算獎罰的金額;

G表示項目公司向使用者收取的全部費用。

②重慶市某項目當(dāng)年政府運營補貼金額的計算方法如下：

其中，D表示每年應(yīng)計可用性服務(wù)費用;

A表示項目公司承擔(dān)的建設(shè)投資（包含貸款利息）;

n表示政府補貼對應(yīng)的年數(shù);

i表示投資回報率（以5年以上貸款基準(zhǔn)利率為基數(shù)）;

L表示根據(jù)項目公司當(dāng)年履約及政府考核情況所計算的績效服務(wù)費;

G表示項目公司向使用者收取的全部費用。

③杭州市某項目當(dāng)年政府運營補貼金額的計算方法如下：

其中，A表示項目公司承擔(dān)綜合管廊的總投資

D表示每年應(yīng)計可用性服務(wù)費用;

L表示基于市場環(huán)境應(yīng)當(dāng)給予項目公司投入資金的合理利潤;

G表示項目公司在運營階段所產(chǎn)生的費用（包括運營維護(hù)費、項目管理費）;

E表示項目公司在運營維護(hù)階段的收益;

N表示當(dāng)期運營績效系數(shù)。

可用性付費的70%為固定費用;30%為可用性付費與運營期間績效考評結(jié)合部分。

實際執(zhí)行過程中，在綜合管廊運營維護(hù)階段，河北省的項目將績效考評因素加入至當(dāng)期政府運營補貼費用;重慶市的項目將項目建成后的可用性作為政府支付運營補貼費用指標(biāo)之一;杭州市的項目將項目的可用性付費及績效考評按照一定的比例相結(jié)合，計算當(dāng)期政府運營補貼費用。因此，影響政府所支出當(dāng)年運營維護(hù)補貼數(shù)額的其他因素還包括績效考評、可用性付費。政府財政支出其他影響因素概述如表3所示。

3 ?地下綜合管廊政府支出的影響因素分析

3.1 ?我國綜合管廊政府支出的主要影響因素分析

3.1.1 建設(shè)成本及資金的時間價值成本因素分析

由于綜合管廊項目存在建設(shè)成本較大，投資回收周期較長等特點，在建設(shè)綜合管廊前期需要投入大量的資金，在綜合管廊建設(shè)完畢時，無法一次性收回投資。因此，我國采取政府與社會資本合作的模式引入社會資本，通過市場的方式建設(shè)綜合管廊。

3.1.2 運營維護(hù)凈成本因素分析

運營維護(hù)凈成本包括兩方面內(nèi)容，運營維護(hù)的成本以及使用者付費的金額。在考慮使用者付費時，由于綜合管廊所承載的管線包括通信、電力、熱力等均涉及公共利益，同時，管線單位向社會公眾收取的通信費用、電費等費用均受到國家政府的影響而趨于穩(wěn)定，不得隨意變動。因此，應(yīng)當(dāng)保持使用者付費為一個平穩(wěn)狀態(tài)。

運營維護(hù)成本，主要包括綜合管廊本體及附屬設(shè)施運行、維護(hù)、更新改造等正常成本;綜合管廊運營單位正常管理支出（人工費、管理費等）等。由于我國絕大部分地區(qū)均采用PPP模式建設(shè)綜合管廊，因此，相比政府而言，社會資本可以利用更好的資源更低的成本提供綜合管廊的運營維護(hù)。因此，運營維護(hù)凈成本不作為政府支出責(zé)任的關(guān)鍵因素。

3.1.3 合理利潤因素分析

綜合管廊具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，政府是公共服務(wù)的提供者，原本應(yīng)當(dāng)由政府提供資金建設(shè)，現(xiàn)在為了緩解財政壓力，而引入社會資本參與建設(shè)綜合管廊，保證社會資本的積極性，必須給予社會資本方一定的合理利潤。然而，社會資本方的合理利潤應(yīng)當(dāng)通過提高運營效率、減少非正常損耗等方式取得，并能依靠政府的補貼獲得利潤，因此合理利潤不作為政府支出責(zé)任的關(guān)鍵因素。

3.2 我國綜合管廊政府支出的其他影響因素分析

3.2.1 績效考核因素分析

綜合管廊的建設(shè)及使用涉及到社會公共利益。項目公司通過市場的方式，對綜合管廊進(jìn)行運營維護(hù)，其運營維護(hù)的結(jié)果直接影響到社會公共利益，因此，政府在項目公司運營維護(hù)期間，存在監(jiān)管的責(zé)任。將績效考核與政府補貼聯(lián)系在一起，通過設(shè)置合理的績效考評指標(biāo)權(quán)重、評分標(biāo)準(zhǔn)等，可以更好的限制項目公司，保證項目公司提供高效、高質(zhì)量的服務(wù)[4]。

3.2.2 可用性付費因素分析

可用性付費的總額理論上講應(yīng)當(dāng)為項目投資的總額，以項目竣工驗收結(jié)果為依據(jù)，從項目建設(shè)完畢開始運營維護(hù)開始，按照補貼年限逐年向項目公司支付費用。此種方法可以有效限制項目公司在建設(shè)階段的質(zhì)量。

4 ?結(jié)論

目前，在我國大力推動采用政府和社會資本合作模式建設(shè)綜合管廊的大背景下，政府由原來的公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營管理者，因此，在宏觀層面上如何設(shè)計合理的運營補貼費用，是當(dāng)前需要解決的難題之一。本文通過研究國內(nèi)外綜合管廊在運營維護(hù)階段的政府支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，結(jié)合財金[2015]21號以及我國大陸各個省市綜合管廊建設(shè)的現(xiàn)狀，分析了在綜合管廊運營維護(hù)階段政府支出責(zé)任的影響因素，旨在提供綜合管廊運營維護(hù)水平的前提下，降低政府支出責(zé)任，緩解政府的財政壓力。

參考文獻(xiàn)：

[1]王薇.國家治理現(xiàn)代化背景下政府支出責(zé)任的研究[J].現(xiàn)代商業(yè)，2017（36）：59-62.

[2]趙云旗.政府間“財政支出責(zé)任”劃分研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2015（68）：3-14，29.

[3]賈康，滿莉，費太安，李婕，王世騰.城市地下綜合管廊投資回報機(jī)制研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2018（21）：3-25.

[4]楊寶昆，劉芳.PPP項目全生命周期績效管理研究[J].工程經(jīng)濟(jì)，2018，28（03）：23-30.

[5]丁曉欣，高林帥.我國城市地下綜合管廊PPP項目的政府職責(zé)分析[J].北方建筑，2018，3（06）：58-61.

[6]張淑敏.我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) PPP 模式中政府職責(zé)研究[D]. 山東：山東財經(jīng)大學(xué)，2016.

[7]傅曉，石世英，王守清.地方政府能力視角下公共服務(wù) PPP 供給方式?jīng)Q策研究[J].工程管理學(xué)報，2017（36）：35-39.

[8]劉佳佳.基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式中政府角色定位研究[D].對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2017.

[9]張繼峰.加強(qiáng)PPP模式法治建設(shè) 防范地方政府財政風(fēng)險[J].中國黨政干部論壇，2018（03）：60-62.

[10]于笑飛.青島高新區(qū)綜合管廊維護(hù)運營管理模式研究[D].中國海洋大學(xué)，2013.

[11]陳壽標(biāo).共同溝投資模式與費用分?jǐn)傃芯縖D].同濟(jì)大學(xué)，2006.

[12]潘梁.城市地下綜合管廊全生命周期投資回報研究[D].江蘇大學(xué)，2017.

[13]孟浩.PPP模式下我國地下綜合管廊運營收費研究[D].西安建筑科技大學(xué)，2018.