新一輪集體林權制度改革效果評估

李卓 譚江濤 陳江紅 王琪

摘要：集體林權制度改革是近年除取消農(nóng)業(yè)稅以來又一次歷史性的農(nóng)業(yè)變革，一直備受學術界關注。本文選取2005-2012年中國省級面板數(shù)據(jù)，使用雙重差分模型進行實證檢驗，證明了2006年新一輪林改以來，林業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)戶收入都得到了較大幅度的提高及造林面積也都得到了較為明顯的增長，林農(nóng)對木材的砍伐率提高。最后分地區(qū)進行穩(wěn)健性檢驗后發(fā)現(xiàn)模型估計基本穩(wěn)健，政策效果顯著，但南北差異比較明顯。

Abstract： The reform of the collective forest rights system is another historic agricultural reform since the abolition of the agricultural tax in recent years， and has been receiving much attention from the academic community. This paper selects the provincial panel data of China from 2005 to 2012， and uses the double difference model to conduct empirical tests. It proves that since the new round of forest reform in 2006， the forestry output value and the income of farmers have been greatly improved and the afforestation area has also obtained obvious growth， forest farmers have increased the rate of deforestation. Finally， the robustness test was carried out in different regions， and the model estimation was basically stable. The policy effect was significant， but the difference between the north and the south was obvious.

關鍵詞：集體林權制度改革;績效評估;雙重差分模型;穩(wěn)健性檢驗;南北差異

Key words： collective forest rights system reform;performance evaluation;double difference model;robustness test;north-south difference

中圖分類號：F326.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）11-0019-04

0 ?引言

20世紀80年代林業(yè)的“三定”（劃定自留山、確定責任山、穩(wěn)定山權林權）政策實施后，我國的林業(yè)產(chǎn)權制度框架逐步建立，但是依然存在一些問題。在2003年6月中共中央國務院做出《關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》后，我國新一輪集體林權制度改革正式開始。2006年，為進一步提高林業(yè)經(jīng)營效益和晚上林業(yè)經(jīng)營機制，國家在完成試點改革的基礎上，開始在全國范圍進一步推行以“明晰產(chǎn)權、盤活經(jīng)營、減少稅費、規(guī)范流轉”為主旨的集體林權制度改革。而在2008年6月，《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》正式出臺，全面深化集體林權制度改革拉開了序幕。

關于集體林權改革績效評估，國內(nèi)外學者從1997年以來就做過大量研究，且褒貶不一。如Run sheng Yin（1997）[1]認為集體林權制度改革的成效在不同區(qū)域存在明顯差異，這與政策環(huán)境的穩(wěn)定程度相關。Guo qian.Wang（2004）[2]則認為林改針對的確權到戶的林業(yè)家庭林地經(jīng)營創(chuàng)收并未取得顯著效果，因為林改很大程度上受到社會、生態(tài)和經(jīng)濟等因素的制約?？追脖?、杜麗（2009）[3]以福建、江西、浙江和遼寧省林改實踐為例，對2003年到2006年集體林權制度改革政策之初的所產(chǎn)生的森林資源增長、林業(yè)經(jīng)濟增長與農(nóng)民增收、林區(qū)社會和諧程度以及森林資源保護等指標進行評價，發(fā)現(xiàn)林改后林農(nóng)收入大幅增長，但使用基本是描述性說明偏多，無法克服其他因素導致的內(nèi)生性問題。林琴琴（2011）[4]在林改方面通過對福建省10個縣進行問卷調查后發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)林農(nóng)對集體林權制度改革基本滿意，但在林改的過程中林農(nóng)缺乏參與意識與法律意識等導致糾紛不斷，邊界問題頻發(fā)，林改不能順利推行，這表示林改成效好壞與否還需要進一步檢驗。而孔凡斌（2008）[5]采用江西省2484戶農(nóng)戶調查數(shù)據(jù)，以農(nóng)戶收入增長為主要指標來觀察改革后農(nóng)民林業(yè)收入增長量和增長速率是否發(fā)生了變化，結果顯示林權改革能夠促進農(nóng)民林業(yè)收入的持續(xù)增長，這也是集體林權改革最直接、最根本的目的，研究樣本大，比較有說服力，但地域限于江西，是否具有推廣意義也未知。賀東航（2015）[6]通過涉及全國15省36個樣本縣的近100個村的跟著調研監(jiān)測來考察主體階段集體林權制度改革的實施效果，發(fā)現(xiàn)林改效果十分明顯，林業(yè)資源持續(xù)增長，農(nóng)民產(chǎn)權意識增強，“產(chǎn)權教育”取得了良好的效果。尹航（2010）[7]使用probit模型和雙重差分模型，收集8個省份（南方省份為主）的問卷數(shù)據(jù)，分析了林權制度改革對木材供給行為的影響，結果顯示林權改革顯著增加了木材的采伐量;劉小強（2010）[8]同樣運用8省數(shù)據(jù)分析林改對森林資源的影響，卻發(fā)現(xiàn)對森林面積和森林儲蓄量無顯著影響。但他們均以南方集體林為樣本主體，北方集體林未加考慮。

總的來看，目前的針對集體林權制度改革效果的研究方向主要在農(nóng)戶和森林兩大方面，農(nóng)戶層面包括農(nóng)戶產(chǎn)權意識、農(nóng)民對集體林權制度改革的滿意度、農(nóng)民收入、勞動投入，森林資源方面包括森林儲蓄量，造林面積、森林覆蓋率等。不可謂不全面，而研究區(qū)域大量集中在江西、福建等南方省份，雖說集體林改革南方是主體，占總面積的85以上，但東北、西部等不發(fā)達地區(qū)森林占比較少，農(nóng)業(yè)收入?yún)s是當?shù)剞r(nóng)民的主要收入來源，更應該引起重視。再者，2006年新一輪全面推進集體林權制度改革以來，全國的林改力度和范圍都發(fā)生了巨大的變化，而對新一輪林改的研究卻偏少，并且這些研究也是主要針對江西、福建等地區(qū)。本文采用雙重差分模型試圖對新一輪集體林權改革的推進情況進行效果評價，研究范圍涉及全國23個省份，主要以2006年新加入林權改革行列的省份為主，力求對林改以來各區(qū)域的林業(yè)發(fā)展情況作出評價和解釋。

1 ?集體林權改革具體內(nèi)容及變量選擇

全國的集體林權制度改革，概括起來就是確權到戶、降低稅費、盤活林地經(jīng)營、規(guī)范流轉體制、完善其他配套政策的改革[9]。

確權到戶，將集體山林全部落實經(jīng)營主體農(nóng)戶。首先，在確權到戶后，林農(nóng)便能實行家庭承包經(jīng)營。為加大政策落實力度，許多省份采取了更加具體嚴格的措施，如江西執(zhí)行穩(wěn)定權屬關系，提高老百姓的分成比例的政策，政策主要針對國有林場和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)營的造林;最后是應保持公益林的性質不變，但公益林確權發(fā)證必須到位，補償也要到位。這一點的落實，使林農(nóng)的利益得到保障，產(chǎn)權更加清晰明了，如果推行順利，則會極大增加林農(nóng)的收入和造林積極性。

降低稅費。在各省的林改中，農(nóng)業(yè)和林業(yè)稅費都是應該調整的對象，要么減免，要么直接取消。如江西取消木竹的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，故我們引入木材產(chǎn)品年產(chǎn)量與森林儲蓄量的比值作為砍伐率來衡量林改對森林砍伐的影響。

盤活林地經(jīng)營。隨著集體林權制度改革，林地經(jīng)營權利被農(nóng)戶獲得，林業(yè)生產(chǎn)的投入也因此而大大增加。同時，更為全面且具體的權利也應該明確，例如山林的處置權等，各省在林改的過程中都放松了對林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的管制，盤活林地經(jīng)營，重要的是要放活經(jīng)營本身，給予農(nóng)戶更多的經(jīng)營自主權。取消限制農(nóng)戶自主經(jīng)營的“土政策”。放寬稅費，也是增加林農(nóng)收入的一大手段，這也體現(xiàn)了國家為扶持林業(yè)所做出的犧牲，意識到這一點的林農(nóng)無疑會加大林業(yè)的投入以此來增加自己的收入。

規(guī)范流轉體制。林地流轉是農(nóng)戶對林地權利的獲得的重要體現(xiàn)，各省在林改過程中都很重視且紛紛出臺了相關配套措施，建立了自己的林權交易中心來促進流轉和規(guī)范流轉。林地流轉率若能持續(xù)提高，對于林業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展是一個不小的積極因素，則會提高林業(yè)總體發(fā)展水平，從而提高林業(yè)產(chǎn)值。

完善其他配套政策的改革。集體林權制度改革是一項復雜的事業(yè)，涉及方方面面，單單對林業(yè)本身進行改革遠遠不夠，各省在林改的推進過程中都應該因地制宜的進行各項配套政策的改革。

一般而言，資源增長主要有林地面積的變化、森林儲蓄量兩個方面[10]，而樹木的生長需要經(jīng)過一個較長的生長周期，短時間內(nèi)難以發(fā)生變化，而且林業(yè)統(tǒng)計年中的數(shù)據(jù)也只在2008年和2009年存在差異，故本文選取造林面積作為被解釋變量。農(nóng)民增收方面，則選取農(nóng)戶林業(yè)收入水平作為第二個被解釋變量，為衡量集體林權制度改革對林業(yè)的整體影響，選取林業(yè)產(chǎn)值作為第三個被解釋變量，最后將木材產(chǎn)量與森林儲蓄量的比值作為最后一個被解釋變量來識別林改對木材砍伐行動的影響。

2 ?數(shù)據(jù)說明

本文采用2005-2012年《中國林業(yè)統(tǒng)計年鑒》、《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》以及《中國農(nóng)村入戶調查》中篩選的數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)實證分析，涉及金額變量均采用2005年不變價格。表1是各省市林改的進行情況，數(shù)據(jù)來源于各省份林業(yè)有關部門。

研究范圍主要以2006開始林改的省份為主，故排除福建、江西、江蘇、浙江、天津、內(nèi)蒙古、浙江、遼寧6個省份，以上是篩選后的各省分參改和未參改情況。為了擴大樣本年份跨度，將2009年剛剛開始試點而從開始到完成時間較長的省份在2010年認為是未參與改革。

主要變量描述性統(tǒng)計見表2。

3 ?研究設計

與大多數(shù)政策一樣，林改也是采取先試點后鋪開的模式逐步推行，從2006年到2010年，我國集體林權制度改革進行了多次試點擴容?；镜腄ID模型研究多為單一試點上的政策效應，本文參考Autor（2003）[11]、Bertrand & Mullainathan（2003）[12]的方法，構建多試點DID模型，以2006年到2010年參與林改試點的省份為實驗組，將未加入集體林權制度改革試點的省份視為對照組，基于全樣本首先構建如下多試點DID模型

其中，Y表示被解釋變量包括各地區(qū)林業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)戶林業(yè)收入、新造林面積和砍伐率，林業(yè)產(chǎn)值、新造林面積和砍伐率數(shù)據(jù)來自《中國林業(yè)統(tǒng)計年鑒》，砍伐率的計算為木材產(chǎn)量和森林儲蓄量的比值，農(nóng)戶林業(yè)收入數(shù)據(jù)來自《中國農(nóng)村入戶調查年鑒》，核心解釋變量是集體林權制度改革（reform），如果省份i在t年實施了集體林權制度改革則reform取值為1，否則為0。為了進一步控制可能影響被解釋變量的其他主要變量，包括林地面積、林業(yè)從業(yè)人數(shù)、農(nóng)村居民受教育水平以及林業(yè)固定資產(chǎn)投資完成額等，其中林地面積、林業(yè)從業(yè)人數(shù)、林業(yè)固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)來自《中國林業(yè)統(tǒng)計年鑒》，農(nóng)村居民受教育程度來自《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》，農(nóng)村居民教育程度可分為文盲和半文盲、小學文化、初中文化、高中文化、大學以上文化水平5個層級，以各個層級的受教育年限以2、6、9、12、16作為權數(shù)基值，以每百人農(nóng)村各文化層級所占比重為權重計算各地區(qū)農(nóng)村居民受教育水平，作為林業(yè)勞動力受教育水平的替代值。Xit表示控制變量。為排除無法觀測到的個體及時間效應，模型中也控制了時間效應μi和個體效應λi。此外，通過時間固定效應μi，省份隨時間變化而無法觀測的如技術進步等影響也得以控制。模型中的系數(shù)即β1為我們關心的變量系數(shù)。