基于VFM的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目治理績效改善研究

崔彩云 李亞明 李會聯(lián)

摘要：針對我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目快速發(fā)展又問題頻發(fā)的現(xiàn)象，本文在分析PPP項目治理績效概念的基礎(chǔ)上，探索了基于VFM的PPP項目治理績效改善途徑。從治理主體內(nèi)部激勵、治理主體聲譽激勵、社會資本部門報酬激勵和協(xié)作程度制度激勵四個角度分析了激勵途徑，并提出了基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目治理績效改善的建議。

Abstract： Based on the status of rapid development and frequent problems for PPP infrastructure projects， this study analyzes the concepts of PPP project governance performance and explores ways to improve the governance performance of PPP projects based on VFM. In addition， incentive measures including internal incentive， reputation incentive， compensation incentive of private sectorss， system incentive of cooperation degree， are proposed and implementation suggestions are offered to improve the governance performance for infrastructure PPP projects.

關(guān)鍵詞：政府與社會資本合作;物有所值;治理績效;激勵機制

Key words： Public Private Partnership;Value For Money;governance performance;incentive mechanism

中圖分類號：F810.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）11-0009-04

0 ?引言

2014年起，我國PPP項目以驚人的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度開辟了世界上規(guī)模最大、最有影響力的PPP市場，項目成立數(shù)量和成交金額遠超其他國家。同時，我國PPP項目大規(guī)模的開展和推廣過程中存在許多不規(guī)范操作，出現(xiàn)了許多地方政府為了實現(xiàn)政績盲目上馬PPP項目、借PPP項目變相融資等問題。所以，迫切需要提高我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的治理水平以期引導(dǎo)PPP模式良性發(fā)展。因為基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的社會價值體現(xiàn)的前提是先要有PPP項目的存在，又因為物有所值（Value For Money，VFM）是PPP項目的準入門檻，所以改善PPP項目治理績效必須要基于VFM大于零的前提。對于基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目而言，實現(xiàn)經(jīng)濟價值和社會價值是至關(guān)重要的，提升基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目VFM和提高PPP項目治理水平成為政府部門的主要目標[1]。

1 ?基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目治理

基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目既要滿足公共部門的責(zé)任規(guī)范的任務(wù)，確保項目實現(xiàn)VFM，同時利用社會資本部門的資源，創(chuàng)新和管理提高項目績效?；A(chǔ)PPP項目治理的復(fù)雜程度較高，同時具備公共治理、項目治理、企業(yè)治理和項目管理的多重知識領(lǐng)域的特征，是以實現(xiàn)公共利益最大化為基本前提，實現(xiàn)項目目標和使利益相關(guān)者滿意的單項目、多主體的治理結(jié)構(gòu)。參考Martijn（2016）關(guān)于PPP項目治理三要素[2]：組織結(jié)構(gòu)、決策程序和治理方法，總結(jié)PPP項目治理結(jié)構(gòu)如圖1所示。

因為治理組織結(jié)構(gòu)涉及到眾多的治理主體之間的互動，伙伴關(guān)系可以理解為相互依賴的治理主體之間的社會關(guān)系模式。決策程序涵蓋從項目啟動階段到項目運營階段的所有決策過程，并能反應(yīng)隨著時間的推移治理主體間關(guān)系的演變[3]。治理方法則是治理主體為了實現(xiàn)PPP項目治理績效所采用具體措施，如不完全基于政府權(quán)力和合同的約束等[4]。具體PPP項目治理實現(xiàn)的過程和治理績效提高的過程，是在構(gòu)建以政府部門、社會資本部門和其他利益相關(guān)者為治理主體的伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過正確決策、問責(zé)機制、完善合同、效率改進和公眾知情等公平激勵的治理方式，實現(xiàn)公共利益最大化、利益相關(guān)者滿意、項目目標/VFM的治理目標，從而實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目可持續(xù)性發(fā)展和治理績效的提高[5]。

2 ?基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目治理績效

在管理領(lǐng)域中，“績效”通常被認為是“過程”和“結(jié)果”結(jié)合體，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目治理績效即為治理主體在項目全壽命周期內(nèi)，對基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目治理過程績效和治理結(jié)果績效的綜合績效。

與主流治理理論一樣，善治無疑也是基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目治理的理想目標。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，國內(nèi)外學(xué)者們對如何實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目善治和如何提高治理績效做了許多研究和嘗試。賈廣社（2013）從影響治理主體、治理客體、治理手段和治理環(huán)境的四個方面分析得出項目治理績效指標[6]。鄧新位（2014）從過程和結(jié)果的角度分析了公共項目治理績效，得出風(fēng)險報酬機制、項目管理環(huán)境、受到激勵后的行為等因素作為衡量公共項目治理績效的主要指標[7]。嚴玲（2013）從契約治理和關(guān)系治理兩個維度，分析了項目治理核心要素，認為契約治理的核心要素包括項目所有權(quán)配置機制、報酬機制、選擇機制、監(jiān)督機制等[8]。國外學(xué)者們普遍認為，激勵實現(xiàn)各利益相關(guān)者對項目目標一致[9]、各利益相關(guān)者間信任和關(guān)系構(gòu)建[10]、不完全契約的激勵一致性[11]等均有助于實現(xiàn)善治和提高治理績效。

3 ?基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目治理績效改善的途徑分析

根據(jù)管理學(xué)角度的激勵理論，將基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目治理視為系統(tǒng)化的獨立整體，按治理主體、過程和結(jié)果進行分解，通過PPP項目績效實現(xiàn)過程分析激勵機制對基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目治理績效改善的作用。根據(jù)激勵理論，在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中，對治理主體的激勵可以分為內(nèi)部激勵（如治理主體自我價值實現(xiàn)）和外部激勵（如治理主體的經(jīng)濟激勵、聲譽激勵、社會公眾認可激勵等），具體激勵機制示意圖如圖2所示。

3.1 治理主體內(nèi)部激勵對治理績效改善途徑

根據(jù)馬斯洛需求層次理論，在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中，能夠參與項目實施的政府部門和社會資本部門通常不會面臨生存的威脅，在低層次需要已經(jīng)得到滿足的情況下，自我實現(xiàn)需要往往會成為主要的需求。在需求層次理論中，自我實現(xiàn)屬于高層次需要，不能通過外部條件來實現(xiàn)，而是需要內(nèi)部因素的激發(fā)才能實現(xiàn)[12]。同樣，被激勵主體的自我實現(xiàn)感知也并不會對外部的因素產(chǎn)生影響，而是對內(nèi)部因素（如態(tài)度）發(fā)揮作用?；A(chǔ)設(shè)施PPP項目中，對政府部門或社會資本部門來說，以積極或消極的態(tài)度對待項目實質(zhì)上是一個決策過程，決策的動力或激勵力取決于其對行動結(jié)果的價值評價和預(yù)期達成該結(jié)果可能性的估計。根據(jù)弗魯姆的期望理論公式，激勵水平取決于行動結(jié)果的價值評價（效價）和其對應(yīng)的期望值的乘積。效價是指因決策或行為產(chǎn)生的相應(yīng)結(jié)果對于自身的價值的感知和判斷;期望值是指對決策或行為能夠產(chǎn)生某種結(jié)果或滿足需要概率的估計。對決策或行為產(chǎn)生的結(jié)果的自我價值評價越高，并且自我判定概率越大時，激勵水平就越高，對調(diào)動組織積極性的作用也越大。

3.2 治理主體聲譽激勵對治理績效改善途徑

管理者聲譽被定義為一種資本性資產(chǎn)[13]，具體是指企業(yè)管理者在經(jīng)營活動中所獲得的名聲、榮譽、信譽等，由管理者獲得的榮譽稱號、管理者的社會地位、職業(yè)道德和所實現(xiàn)的業(yè)績組成[14]。企業(yè)聲譽是各利益相關(guān)者對企業(yè)過去行為整體的感知和判斷[15]，追求聲譽也是企業(yè)滿足眾多利益相關(guān)者的需要和期望過程[16]。

在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中，項目績效并不僅僅依賴于政府部門或社會資本部門某一方的努力，而是依賴于雙方共同的協(xié)作。外界對于項目的評價，也并非只評價某一方的聲譽，而是對協(xié)作整體進行評價。所以，在PPP伙伴關(guān)系中，企業(yè)聲譽往往會受到與之協(xié)作的伙伴企業(yè)聲譽的影響，而伙伴關(guān)系聲譽是影響項目績效和項目治理績效的主要影響因素。學(xué)者們對伙伴關(guān)系聲譽激勵的研究表明，伙伴關(guān)系聲譽是伙伴關(guān)系中各企業(yè)聲譽的集成結(jié)果。在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目實踐中，管理者聲譽、企業(yè)聲譽和伙伴關(guān)系聲譽有效激勵了政府部門和社會資本部門能力提升和伙伴關(guān)系構(gòu)建，同時起到改善PPP項目治理績效的作用。

3.3 社會資本部門報酬激勵對治理績效改善途徑

企業(yè)管理中的問題多數(shù)屬于單級委托代理關(guān)系，在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中，政府、政府有關(guān)部門、社會資本、項目公司甚至包括施工單位、設(shè)計單位等形成了多級的委托代理關(guān)系，PPP項目的所有權(quán)也可以通過層級劃分實現(xiàn)剩余索取權(quán)轉(zhuǎn)讓[335]，從而使報酬激勵機制可以改善基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的治理績效[17]。在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中，基于政府與社會資本部門之間形成的委托代理關(guān)系和社會資本部門追求利潤最大化基本目的，以社會資本部門工作績效為基礎(chǔ)的激勵機制，可以有效激勵社會資本部門改善管理措施，不斷提高管理能力，通過努力獲得較高項目績效和項目治理績效，從而獲得最終的報酬獎勵。在實際應(yīng)用中，可行性缺口補貼付費方式中的績效付費，將項目績效與項目公司獲得的經(jīng)濟報酬緊密結(jié)合，當(dāng)項目公司獲得較高績效時除正常付費外還要給予適當(dāng)?shù)莫剟?，以此來激勵項目公司和社會資本部門提高工作能力和管理能力來提高績效獲取更高的報酬。經(jīng)常出現(xiàn)在PPP合同中的獎懲條款同樣也是報酬激勵的體現(xiàn)方式，當(dāng)項目公司在項目實施過程中以突出的技術(shù)和管理方面的能力獲得了較高的項目績效時，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟獎勵以激發(fā)工作積極性;當(dāng)項目公司在項目實施過程中出現(xiàn)不符合合同約定或相關(guān)規(guī)定時，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟懲罰。項目公司為了獲取獎勵、避免懲罰，會明智地選擇通過努力工作獲取更高的項目績效，同時提高自身技術(shù)和管理能力以提高項目治理績效。

3.4 協(xié)作程度制度激勵對治理績效改善途徑

協(xié)作環(huán)境對政府部門和社會資本部門的協(xié)作程度存在積極的影響，健全的法律制度和穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境有利于改善伙伴關(guān)系的協(xié)作程度。法律制度的初衷是為了實現(xiàn)公平，公平激勵理論為法律制度實現(xiàn)公平激勵功能奠定了理論基礎(chǔ)。完備的法律制度下，人們的公平感才能得到滿足，法律制度的公平激勵功能才能得以發(fā)揮[18]。

從經(jīng)濟學(xué)的角度看，制度安排是一個社會或團體獲取集體行動收益的手段。各種制度在規(guī)定資源配置和收入分配規(guī)則的同時，必然包括一定的激勵作用內(nèi)涵[19]。在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目漫長的協(xié)作期內(nèi)，穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境不僅可以有助于確定項目產(chǎn)品或服務(wù)的定價方法和調(diào)價方式，而且可以減少在經(jīng)營期內(nèi)使用量的不確定性，確保項目收入。從政府的角度講，穩(wěn)定的GDP發(fā)展狀態(tài)，可以有效預(yù)測政府財政收入和財政支出，減少運營期內(nèi)因經(jīng)濟波動帶來的不確定性，能夠在項目決策階段更科學(xué)地進行財政承受能力評價。穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟條件提供的有利條件在客觀上可以增加結(jié)果上的可能性和行為人的期望值，激勵方式能夠產(chǎn)生實際的激勵效果。

4 ?PPP項目治理績效改善的建議

4.1 建立和完善PPP項目公眾參與機制。由于公眾認可能夠?qū)椖繉嵤┲黧w形成聲譽激勵，建議建立和完善PPP項目公眾參與機制，保證項目信息的透明度和公眾參與渠道，以期改善政府與社會資本部門的協(xié)作效率和決策效率，從而有效改善PPP項目治理績效。

4.2 建立和完善社會資本企業(yè)信用評價機制。社會資本部門的聲譽可以有效激勵PPP項目治理績效的改善，建立信用機制是構(gòu)建社會資本部門聲譽的重要舉措，從而可以激勵政府和社會資本部門能力提升，從而改善項目治理績效。社會資本方信用機制的建立，可以有效對社會資本方維護信用意愿和行為，構(gòu)建自身聲譽產(chǎn)生激勵作用，同時也可以降低或消除協(xié)作和交易的風(fēng)險。