養(yǎng)老院項目PFI模式的風險分擔和補貼方案研究

尹志軍 李子蒙

摘要：目前公立養(yǎng)老院供給能力嚴重不足，而私立養(yǎng)老院重利潤輕公益，政府引導(dǎo)社會資本參與養(yǎng)老院建設(shè)勢在必行。通過對公立和私立養(yǎng)老院的優(yōu)缺點進行對比分析，提出PFI模式下養(yǎng)老院建設(shè)應(yīng)具備的特點和要求;識別項目風險，進行風險分配。對比養(yǎng)老院PFI項目的三種補貼方案，提出了基于服務(wù)能力和水平的綜合補貼模型以及具體操作辦法。

Abstract： At present， the supply capacity of public nursing homes is seriously inadequate， while private nursing homes are more profitable than public welfare， and it is imperative for the government to guide social capital to participate in the construction of nursing homes. Based on the comparative analysis of the advantages and disadvantages of public and private nursing homes， the characteristics and requirements for the construction of nursing homes under the PFI model are put forward. Comparing the three subsidy schemes of the PFI project in the nursing home， a comprehensive subsidy model and the specific operation methods based on the service ability and the service level are put forward.

關(guān)鍵詞：PFI模式;養(yǎng)老院項目;風險分擔;補貼方案;對比分析

Key words： PFI model;nursing home project;risk sharing;subsidy scheme;comparative analysis

中圖分類號：F294.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）10-0001-04

0 ?引言

截止2017年底，我國60周歲及以上老年人口24090萬人，占總?cè)丝诘?7.3%，其中65歲及以上人口15831萬人，占總?cè)丝诘?1.4%[1]，而同時每千名老年人擁有養(yǎng)老床位只有30.9張[2]，養(yǎng)老床位的供給存在巨大缺口。經(jīng)濟理論暗示私人資本缺乏足夠的動機去投資養(yǎng)老服務(wù)，而政府由于有限的預(yù)算而無法提供足夠的養(yǎng)老服務(wù)[3]。民間融資行動（Private Finance Initiative，PFI）可以充分發(fā)揮私營部門在提高管理效率和工作質(zhì)量方面的專業(yè)優(yōu)勢[4]，有效解決政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施資金不足、運營效率低下的問題，在同時滿足政府的政策性目標和社會投資者商業(yè)性目標[5]的基礎(chǔ)上實現(xiàn)參與雙方的優(yōu)勢互補。從PFI的這些優(yōu)點來看，PFI模式可以引入到養(yǎng)老院項目建設(shè)中。但在服務(wù)合同中，將項目風險合理分配給公共部門和私營部門，對PFI項目貨幣價值的實現(xiàn)來說是至關(guān)重要的[6]，PFI項目風險如何在公私雙方之間分攤？采用何種補貼政策才能激發(fā)社會資本的投資熱情并能充分發(fā)揮政府部門的監(jiān)督作用？本文對這些問題進行探討，以期找到一種合適的PFI模式，在提高養(yǎng)老院經(jīng)營效率的同時保證養(yǎng)老院社會效益的實現(xiàn)。

1 ?政府投資、企業(yè)投資和PFI的比較

1.1 政府投資養(yǎng)老院項目的優(yōu)缺點

最初我國的公立養(yǎng)老院具有明顯的公益特性，然而隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，公立養(yǎng)老院開始向社會開放。公辦養(yǎng)老院是國家行政部門的附屬物，這一屬性不僅使其在建設(shè)成本、監(jiān)管環(huán)境等方面具有先天優(yōu)勢，更是享受著包括體制職工工資在內(nèi)的政府全額補貼，大大減小了營運壓力。然而，政府的這種“保姆式”照拂也使得其產(chǎn)品和服務(wù)等生產(chǎn)要素的提供都處于政府相關(guān)部門的控制之下，在經(jīng)營方面缺乏自負盈虧的自主性[7]。如今的公辦養(yǎng)老院經(jīng)營意識缺乏，在服務(wù)質(zhì)量方面飽受詬病;尖銳的供需矛盾不僅體現(xiàn)在床位的供給量上，也反映在政府投入的區(qū)域不均性，導(dǎo)致出現(xiàn)了市場供給效率低下、資源配置失衡等問題[8]。

1.2 私人投資養(yǎng)老院項目的優(yōu)缺點

相比于公立養(yǎng)老院，私立養(yǎng)老院在選擇權(quán)方面具有更大的自主性，嚴厲的監(jiān)管環(huán)境和強大的市場競爭壓力使其具有更強的提升服務(wù)效率的能動性。畢竟對于最終用戶來說，高質(zhì)量的服務(wù)才是影響他們選擇的關(guān)鍵因素。然而投資者追求盈利的本性也滲透到其投資的養(yǎng)老院?；A(chǔ)設(shè)施完備、特色鮮明的養(yǎng)老院收費高昂，收費較低的又會存在設(shè)施、場地不足，“以次充好”等現(xiàn)象[9]。歸根結(jié)底私立養(yǎng)老院在利潤最大化目標導(dǎo)向下從事經(jīng)濟行為，使其往往缺乏養(yǎng)老院的公益性質(zhì)，甚至徹底變成一家盈利機構(gòu)。

1.3 PFI模式建設(shè)養(yǎng)老院的特點和要求

近年來，我國不斷出臺推行PPP模式的政策，逐步擴大政府購買服務(wù)范圍，推動競爭性購買第三方服務(wù)，增加養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)品供給。而PFI模式作為PPP模式的一種，更強調(diào)私人資本的主動性，強調(diào)政府的引導(dǎo)功能，這與我國政府深化改革的思路是一致的。所以采用PFI模式建設(shè)養(yǎng)老院，要滿足以下特點和要求：一是兼容公立養(yǎng)老院和私立養(yǎng)老院的優(yōu)點，降低對政府財政資金投入的要求，在提高養(yǎng)老院服務(wù)供給的同時保證其高效率運營;二是養(yǎng)老院的公益性能夠有所保障，保持較好的服務(wù)水平且政府部門能夠監(jiān)督，同時又要保證投資者合理的盈利需要。顯然PFI模式下的養(yǎng)老院建設(shè)是以社會資本作為主體，政府因勢利導(dǎo)而不靠行政力強制，保障公益性而又滿足合理盈利的模式。因此，PFI模式下的養(yǎng)老院建設(shè)取得成功的兩個核心問題就是公私雙方之間合理的風險分擔以及政府為養(yǎng)老院運營提供的必要支持——政策支持和補貼方案。PFI模式養(yǎng)老院建設(shè)的全過程見圖1。

圖1中，PFI養(yǎng)老院項目的發(fā)起人為政府，由政府選址并按限價房的方法設(shè)定土地出讓的價格范圍，在土地出讓時限定養(yǎng)老服務(wù)價格（含調(diào)價方法）、建設(shè)標準和補貼方案，通過招標方式引入私人資本，根據(jù)投標人的實力、建設(shè)方案、服務(wù)價格和利潤目標來確定中標單位，由中標單位負責項目的融資、建設(shè)和運營，政府只在項目建設(shè)的關(guān)鍵點采用監(jiān)督或監(jiān)管的方式保證項目的社會效益目標，在運營階段通過目標考核，確定給予項目的補貼金額。

2 ?養(yǎng)老院項目PFI模式下的風險分擔

風險是活動或事件消極的、人們不希望的后果發(fā)生的潛在可能性，表現(xiàn)為損失的不確定性。關(guān)于風險識別，國內(nèi)外已經(jīng)積累了豐富的研究成果，為后續(xù)研究提供了良好的理論基礎(chǔ)，然而仍然存在部分風險因素界定及分類不嚴謹?shù)膯栴}[10]?；诜诸惾媲也煌悇e相互獨立的原則，結(jié)合財政部政府和社會資本合作中心（www.cpppc.org）的示范項目案例，參考有關(guān)PPP研究文獻中的風險分類，本文對養(yǎng)老院項目建設(shè)存在的風險因素進行了梳理，按照公平公正、風險收益一致和有效控制的風險分擔原則，以及《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金〔2014〕113號）文件的風險分擔要求，邀請9位專家對風險分擔方案進行討論，根據(jù)多數(shù)原則確定風險承擔主體，結(jié)果見表1。

風險轉(zhuǎn)移是PFI項目采購的主要目標，實現(xiàn)了在項目交付和運營風險上由公共部門向私營部門的轉(zhuǎn)移[11]。對于社會資本方來說，合理的投資收益是其參與投資的最主要動力，因此應(yīng)制定合理的補貼方案使民間資本獲得與風險承擔相匹配的收益，尋求收益-風險的最優(yōu)平衡點[12]。

3 ?養(yǎng)老院項目PFI模式下的補貼方案

對于PFI模式的養(yǎng)老院項目來說，項目成本主要由建設(shè)成本和投產(chǎn)后的運營成本組成，項目效益包括經(jīng)濟效益和社會效益。政府作為項目的發(fā)起方，在建設(shè)階段根據(jù)項目承諾提供相關(guān)配套政策，在運營期對私營部門提供的服務(wù)情況進行考核和監(jiān)督，其主要目的是擴大當?shù)氐酿B(yǎng)老設(shè)施供給，保障養(yǎng)老人員的合法權(quán)利，提高養(yǎng)老服務(wù)水平等社會效益的提升。私營部門負責從項目前期的融資、建設(shè)到后期的運營管理工作，承擔項目大多數(shù)的資金成本支出，期望獲得較多的項目收入。除運營收入之外，政府提供的各項補貼對于實現(xiàn)公私雙方的目標也十分關(guān)鍵。

在我國傳統(tǒng)的公共項目建設(shè)中，典型特征之一就是“補建設(shè)”，而這種“重建設(shè)輕運營”的補貼模式會直接影響到項目后期的服務(wù)質(zhì)量和運營的可持續(xù)性[13]。假設(shè)一個應(yīng)用PFI模式建設(shè)的養(yǎng)老院，項目周期22年，其中前2年為建設(shè)期，剩余的20年為運營期。地方政府可用于支持養(yǎng)老的財政資金共200萬元，有三種補貼方式，即建設(shè)初期一次性補貼;根據(jù)建設(shè)進度補貼;根據(jù)運營情況選擇性補貼。為了簡化計算，假定根據(jù)建設(shè)進度和運營情況支付的每年付款額相等。

由表2可以看出，前兩種補貼方式的特點就是“補建設(shè)”，無論項目運營情況如何，私人投資者都不會得到政府補貼收入，也就難以保障養(yǎng)老院的服務(wù)質(zhì)量，而方案三可以根據(jù)運營階段服務(wù)情況為養(yǎng)老院提供補貼，一方面有利于政府部門的監(jiān)督，激發(fā)私營部門提高服務(wù)水平的動力，另一方面持續(xù)補貼也使得項目運營的可持續(xù)性得到了基本保證。

為了使激勵功能最大化，運營階段實行動態(tài)支付的補貼方式，可以分為服務(wù)水平補貼和服務(wù)能力補貼，見圖2。

圖2中，流量費用補貼和固定成本補貼都是針對私營部門的投入成本進行補貼，目的在于保證養(yǎng)老院服務(wù)的可持續(xù)提供;質(zhì)量費用補貼則以養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量作為衡量標準，從而激勵私營部門提高服務(wù)水平，獲得更高的與消費者認可度掛鉤的補貼。

3.1 服務(wù)能力補貼

根據(jù)服務(wù)能力給予的補貼屬于對私營部門固定成本部分的補貼，即在項目建成后按照該養(yǎng)老院實際擁有并可供使用的床位數(shù)量進行補貼，補貼金額為床位數(shù)量與每張床給予補貼的乘積，并在項目運營時間內(nèi)采取分期支付的形式，此類補貼也是公共部門獲取社會效益的最小支付費用。養(yǎng)老院擁有的床位數(shù)量在一定程度上與養(yǎng)老院的建設(shè)規(guī)模成正比，反映了私營部門可為社會提供養(yǎng)老服務(wù)、解決養(yǎng)老問題的能力。在項目建成后根據(jù)床位數(shù)量進行補貼，一方面是對私營部門固定資產(chǎn)投資進行補貼，以減輕養(yǎng)老院項目運營階段的財務(wù)成本，另一方面也是鼓勵私營部門完成目標計劃規(guī)模的一種激勵措施。

3.2 服務(wù)水平補貼

服務(wù)水平補貼屬于對私營部門變動成本部分的補貼，目的在于獲取令用戶滿意的高水平服務(wù)。服務(wù)水平的衡量主要包括兩方面，一是服務(wù)數(shù)量的多少，二是服務(wù)質(zhì)量的高低。根據(jù)服務(wù)數(shù)量提供的補貼稱為流量費用補貼，根據(jù)服務(wù)質(zhì)量提供的補貼稱為質(zhì)量費用補貼。

在養(yǎng)老院項目PFI模式中，私營部門提供的服務(wù)數(shù)量主要體現(xiàn)在床位的實際使用數(shù)量上。床位的使用量多少直接反映了該養(yǎng)老院的用戶數(shù)量，而養(yǎng)老院作為一個服務(wù)行業(yè)，雖消費者越多帶來的營業(yè)收入越多，但同時養(yǎng)老院也需要支付更多的服務(wù)成本，因此養(yǎng)老院提供的服務(wù)數(shù)量水平實際上也會間接反映私營部門的運營管理水平。除此之外，床位使用量越多，表明前來入住的老年人越多，提供的養(yǎng)老服務(wù)供給越多，從而產(chǎn)生了更高的社會效益。因此政府對此部分流量費用進行補貼，以鼓勵私營部門提升運營效率和水平，保證養(yǎng)老院提供服務(wù)的可持續(xù)性，以在項目存續(xù)期內(nèi)可以容納吸引更多的老年人前來入住。

質(zhì)量費用補貼是與養(yǎng)老院提供的服務(wù)質(zhì)量相掛鉤的一種補貼類型，補貼金額由實際服務(wù)質(zhì)量決定。服務(wù)質(zhì)量與被服務(wù)人員的實際感知相聯(lián)系，其衡量應(yīng)服從于一個評價系統(tǒng)。根據(jù)SERVQUAL（service quality）服務(wù)質(zhì)量評價模型[14]，將養(yǎng)老院主要提供的服務(wù)內(nèi)容（飲食服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療護理服務(wù)、休閑娛樂設(shè)施提供和人文關(guān)懷）與之結(jié)合，可以構(gòu)建養(yǎng)老院的服務(wù)質(zhì)量評價指標體系，見表3。

由入住養(yǎng)老院的老年人分別就每一項服務(wù)進行打分，再將每項服務(wù)的得分進行加權(quán)計算，得到養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量得分，由此確定服務(wù)費用補貼的數(shù)目。

4 ?結(jié)論

將PFI模式應(yīng)用于養(yǎng)老院項目上，可以減輕財政養(yǎng)老負擔，還能夠有效解決公立養(yǎng)老院的服務(wù)供給不平衡和私立養(yǎng)老院的公益性難以保證的問題。養(yǎng)老院項目具有建設(shè)周期長，投資回收慢的特點，因此應(yīng)依據(jù)風險分擔原則將項目風險在公私雙方之間進行合理分配。為了使PFI項目的貨幣價值得以充分體現(xiàn)以及社會效益較大程度的實現(xiàn)，在運營階段根據(jù)服務(wù)數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量對項目進行績效考核，進而決定補貼數(shù)額的方式，有利于提高私營部門的經(jīng)營效率和服務(wù)水平，發(fā)揮公共部門的監(jiān)督作用，實現(xiàn)項目經(jīng)濟效益和社會效益的雙贏。

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