普惠性幼兒園公私合作(PPP)模式的教育成本分擔(dān)機(jī)制

張 萌

(陜西學(xué)前師范學(xué)院數(shù)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)院，陜西西安 710100)

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域中存在的“入園難”“入園貴”問題，《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》指出“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性”，并強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育辦學(xué)“必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，公辦民辦并舉，落實(shí)各級(jí)政府責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性”。其中，構(gòu)建合理的教育成本分擔(dān)機(jī)制是兼顧學(xué)前教育供給效率與普惠性的關(guān)鍵因素，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育規(guī)劃綱要(2010-2020)》指出“加大政府投入，完善成本合理分擔(dān)機(jī)制，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒入園給予補(bǔ)助”?！督逃康人牟块T關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見》也明確提出“建立與公益普惠要求相適應(yīng)的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制?！闭c私人的合作伙伴關(guān)系(Public Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP)作為一種提高公共服務(wù)供給效率的新興模式應(yīng)用于學(xué)前教育辦學(xué)，成為破解“入園難”“入園貴”問題的可行思路，其中，基于各類合作辦學(xué)主體利益共贏原則構(gòu)建合理的成本分擔(dān)機(jī)制是保障學(xué)前教育普惠性與PPP模式成功的關(guān)鍵，對(duì)于我國(guó)學(xué)前教育改革具有參考意義。

一、文獻(xiàn)綜述

目前構(gòu)建合理的教育成本分擔(dān)機(jī)制已經(jīng)成為普惠性學(xué)教育研究的焦點(diǎn)，王彩鳳認(rèn)為目前我國(guó)學(xué)前教育存在投入不足、成本分擔(dān)責(zé)任不明確、教育資源分配不均等問題，應(yīng)建立政府為主的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制[1]。文晶婭和冉鐵星以湖北省長(zhǎng)陽縣36所農(nóng)村幼兒園為樣本分析了學(xué)前教育成本構(gòu)成，提出政府投入為主、社會(huì)投入為輔、學(xué)生家庭合理負(fù)擔(dān)教育成本的分擔(dān)機(jī)制[2]。李萌研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)家庭學(xué)前教育成本分擔(dān)存在差異，建議合理轉(zhuǎn)移家庭分擔(dān)的教育成本，對(duì)低收入家庭提供必要的財(cái)政補(bǔ)償[3]。鄭益樂基于教育成本分擔(dān)理論分析了我國(guó)學(xué)前教育分擔(dān)現(xiàn)狀，提出“政府保底、區(qū)別定價(jià)、弱勢(shì)補(bǔ)償”成本分擔(dān)思路[4]。王東提出基于效率、公平與自由兼顧原則，將普惠性幼兒園辦學(xué)成本在政府、家庭、社會(huì)之間合理分擔(dān)，政府根據(jù)家庭負(fù)擔(dān)能力給予必要的平衡性補(bǔ)償[5]。倪嘉敏分析我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)，提出強(qiáng)化財(cái)政性經(jīng)費(fèi)保障，增加對(duì)弱勢(shì)群體的財(cái)政補(bǔ)償，鼓勵(lì)社會(huì)捐資助學(xué)等學(xué)前教育成本分擔(dān)思路[6]。

綜合來看，學(xué)者們普遍支持學(xué)前教育成本在政府、社會(huì)、家庭三者間分擔(dān)，政府應(yīng)該提高分擔(dān)比例的觀點(diǎn)，但是鮮有研究涉及三者對(duì)學(xué)前教育成本分擔(dān)比率結(jié)構(gòu)的精確測(cè)算，降低了學(xué)前教育政策創(chuàng)新的操作性。另外，2014年12月隨著國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》以來，PPP模式被廣泛應(yīng)用于交通、供電、供水、污水處理等眾多基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域，但是在學(xué)前教育領(lǐng)域的實(shí)踐尚處于探索階段，相關(guān)的研究則更為少見。事實(shí)上，《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》提出“采取政府購買服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)”的措施具有公私合作(PPP)辦學(xué)的典型特征。本文以PPP模式實(shí)施的普惠性幼兒園項(xiàng)目為研究對(duì)象，構(gòu)建政府、私人、家庭三部門的動(dòng)態(tài)一般均衡模型，基于利益共贏原則演繹項(xiàng)目周期內(nèi)的資金循環(huán)特征。利用陜西省X市的調(diào)查數(shù)據(jù)為樣本仿真模擬普惠性學(xué)前教育成本構(gòu)成，進(jìn)而構(gòu)建三部門之間合理的成本分擔(dān)機(jī)制，嘗試為推進(jìn)第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃提供政策建議與參考。

二、理論基礎(chǔ)構(gòu)建

(一)普惠性幼兒園

“普惠”即普遍惠及，指“無歧視性或普及性”[7]，具有公平、公正、公益的涵義。學(xué)前教育普惠性是指每個(gè)社會(huì)成員都享有獲得公共福利性教育的權(quán)利，作為供給載體——普惠性幼兒園應(yīng)該具有“面向大眾”、“機(jī)會(huì)均等”、“質(zhì)量有保障”、“收費(fèi)合理”等特征[8-10]。本文將普惠性幼兒園定義為“具有良好辦學(xué)資質(zhì)、面向社會(huì)公眾、行為規(guī)范、收費(fèi)合理、辦學(xué)質(zhì)量較高的幼兒園”。然而，部分學(xué)者將普惠性幼兒園的界定標(biāo)準(zhǔn)與公辦或民辦園的辦學(xué)性質(zhì)相聯(lián)系，即公辦園屬于普惠性幼兒園，民辦園則不屬于，這種劃分方式并不準(zhǔn)確。優(yōu)質(zhì)低價(jià)的公辦園符合普惠性幼兒園“惠”的特征，但是其服務(wù)僅面向少數(shù)、特殊群體，難以惠及公眾，違背“普”的特征。優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的民辦園其高昂的教育成本，同時(shí)違背了“普”與“惠”的特征。事實(shí)上，普惠性幼兒園的界定標(biāo)準(zhǔn)主要關(guān)注是否為社會(huì)公眾提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)，與公辦或民辦幼兒園的辦學(xué)性質(zhì)并不存在必然聯(lián)系。

(二)普惠性幼兒園PPP模式

從供給模式來看，通過公辦或民辦園提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)都存在理論上的局限性。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的“市場(chǎng)失靈”理論認(rèn)為由于壟斷、外部性、信息不對(duì)稱與公共產(chǎn)品等因素，市場(chǎng)無法實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)[11]51。公辦或民辦幼兒園作為學(xué)前教育服務(wù)供給者都具有更強(qiáng)的壟斷勢(shì)力，而且學(xué)前教育具有明顯的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征[12]，通過市場(chǎng)機(jī)制提供學(xué)前教育服務(wù)必然存在供給不足、價(jià)格高昂的“市場(chǎng)失靈”問題。另外，局限于我國(guó)地方財(cái)政對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)能力，以及政府配置資源可能誘發(fā)效率損失的“政府失靈”風(fēng)險(xiǎn)，完全由政府提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)。通過政府與私人部門合作(PPP)辦學(xué)，深度整合并充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，同時(shí)避免“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”成為普惠性學(xué)前教育供給模式創(chuàng)新的可行思路。

PPP模式起源于20世紀(jì)90年代英國(guó)實(shí)施的“私人融資計(jì)劃”，是公共與私人部門以公共服務(wù)項(xiàng)目為載體，通過簽訂長(zhǎng)期協(xié)議建立合作伙伴關(guān)系，并向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的一系列制度安排。21世紀(jì)以后，全球范圍內(nèi)PPP模式在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域被廣泛、深入推廣，出現(xiàn)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施公私合作、學(xué)?！邦I(lǐng)養(yǎng)”計(jì)劃、公校民營(yíng)計(jì)劃、教育服務(wù)協(xié)議供給、教育券計(jì)劃等衍生模式[13]。PPP模式的成功經(jīng)驗(yàn)在于能夠有效整合公共部門的政策供給、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)福利統(tǒng)籌等優(yōu)勢(shì)，以及私人部門投資效率與經(jīng)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)供給規(guī)模、質(zhì)量與效率。在PPP模式的普惠性幼兒園項(xiàng)目實(shí)施過程中，私人負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)、維護(hù)、管理、運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化事務(wù)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的效率優(yōu)勢(shì)，避免“政府失靈”風(fēng)險(xiǎn)；政府提供政策支持、稅收減免、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼等保障性事務(wù)，并監(jiān)管公共服務(wù)質(zhì)量與價(jià)格，解決私人供給公共服務(wù)的“市場(chǎng)失靈”問題[14]96。

(三)PPP模式的普惠性學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制

教育成本包括提供教育服務(wù)的資源要素成本和學(xué)生上學(xué)時(shí)間的機(jī)會(huì)成本[15]39。其中，機(jī)會(huì)成本屬于理論經(jīng)濟(jì)成本，不僅難以核算而且并不構(gòu)成會(huì)計(jì)核算中的實(shí)際成本，因此，本文研究的教育成本是指供給教育服務(wù)過程中消耗各種資源的價(jià)值。美國(guó)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·斯通(John Stone)提出的“高等教育成本分擔(dān)理論”為提高教育投入效率與促進(jìn)教育公平奠定了理論雛形。他認(rèn)為對(duì)于非義務(wù)的高等教育而言，存在政府、企業(yè)、學(xué)校、納稅人、家庭、學(xué)生等多個(gè)受益主體，所以高等教育成本應(yīng)該根據(jù)各個(gè)主體的受益多少并兼顧其實(shí)際支付能力進(jìn)行合理分擔(dān)[16]。上述理論指明了高等教育成本分擔(dān)中的分擔(dān)主體、分擔(dān)比率與支付方式等核心要素，尤其提出“誰受益、誰付費(fèi)；受益多、付費(fèi)多”并兼顧受益主體支付能力的原則，對(duì)于目前我國(guó)學(xué)前教育成本分擔(dān)具有啟示意義。根據(jù)教育成本及其分擔(dān)理論的涵義，本文將普惠性學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制定義為普惠性學(xué)前教育供給成本的核算構(gòu)成、分擔(dān)主體、分擔(dān)比率及支付方式等制度安排。然而，與高等教育不同，學(xué)前教育的公共服務(wù)屬性更強(qiáng)，受益主體的利益難以準(zhǔn)確衡量，因此，設(shè)計(jì)普惠性學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制時(shí)，根據(jù)受益者實(shí)際支付能力分擔(dān)教育成本更為合理[17]。

在PPP模式實(shí)踐中，“私人供給服務(wù)、用戶付費(fèi)、政府定價(jià)并予以補(bǔ)貼”的公共服務(wù)供給方式高度契合普惠性學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)原則。政府根據(jù)幼兒園項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)成本、財(cái)政狀況、家庭支付能力以及辦園方的合理盈利水平等因素制定指導(dǎo)性保教費(fèi)與財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；學(xué)前兒童家庭向辦園方(私人)支付保教費(fèi)以分擔(dān)其教育成本；辦園方向社會(huì)提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)，并獲得保教費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼以獲得適度盈利。其中，基于統(tǒng)籌兼顧、利益共贏原則，制定政府財(cái)政能承擔(dān)、教育普惠性能實(shí)現(xiàn)、家庭經(jīng)濟(jì)能承受、辦園方盈利有保障的保教費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是設(shè)計(jì)普惠性學(xué)前教育PPP模式中教育成本分擔(dān)機(jī)制的核心內(nèi)容。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般均衡理論是研究經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中多市場(chǎng)、多主體實(shí)現(xiàn)利益最優(yōu)化均衡的有效范式[18]237，用以設(shè)計(jì)普惠性幼兒園教育成本分擔(dān)機(jī)制，能夠反映PPP模式政府、私人、家庭三方利益共贏原則，也是后續(xù)研究的主要思路。

三、模型設(shè)計(jì)與演繹

(一)模型假設(shè)

將PPP模式籌辦普惠性幼兒園項(xiàng)目的主要特征，抽象為理論模型的假設(shè)條件包括：(1)項(xiàng)目包括政府、辦園企業(yè)、家庭3類主體，政府以3類主體利益共贏原則制定保育費(fèi)與財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目周期分為幼兒園建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期。(2)在建設(shè)期，政府與辦園企業(yè)共同出資修建園舍、教室、活動(dòng)場(chǎng)所并配備教學(xué)、娛樂、食宿等保教基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備形成幼兒園固定資產(chǎn)，并假設(shè)建設(shè)瞬時(shí)完成。(3)在運(yùn)營(yíng)期，辦園企業(yè)利用固定資本并配備保教師資、服務(wù)與管理人員等人力資本生產(chǎn)普惠性學(xué)前教育服務(wù)；家庭根據(jù)保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)購買教育服務(wù)數(shù)量；政府根據(jù)教育服務(wù)交易數(shù)量向辦園企業(yè)支付財(cái)政補(bǔ)貼。保教費(fèi)與財(cái)政補(bǔ)貼構(gòu)成辦園方經(jīng)營(yíng)收入，在扣除各項(xiàng)成本與稅收后形成利潤(rùn)。(4)3類主體都以利益最大化作為行為決策依據(jù)，其中，辦園企業(yè)考慮項(xiàng)目周期內(nèi)的資金時(shí)間價(jià)值因素。

(二)各類主體的行為決策

1.辦園企業(yè)

在項(xiàng)目建設(shè)期，辦園企業(yè)以財(cái)政資金Kg與私人資金Kp投入形成固定資產(chǎn)，在運(yùn)營(yíng)期配備人力資本L生產(chǎn)普惠性學(xué)前教育服務(wù)Q(學(xué)位數(shù))?？紤]Kg與Kp兩種資金的生產(chǎn)效率不同，對(duì)兩種資金設(shè)計(jì)不同的產(chǎn)出彈性，設(shè)計(jì)生產(chǎn)函數(shù)為：

其中，α,β分別表示Kp與Kg的產(chǎn)出彈性。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)每一時(shí)期的資金循環(huán)過程中，從收入來看，辦園企業(yè)根據(jù)保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)P以及向家庭提供Q獲得收入PQ；另外，政府按照辦園企業(yè)投入的L與Kp分別提供Rw與Rr的單位財(cái)政補(bǔ)貼。從支出來看，辦園企業(yè)以工資率w支付人力資本成本wL，以收益率r與折舊率δ扣除固定資產(chǎn)租金成本[(r+δ)Kp+δKg],并按照稅率τ繳納企業(yè)所得稅。收入扣除支出的余額形成當(dāng)期利潤(rùn)，辦園企業(yè)通過選擇L與Kp實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目周期內(nèi)的利潤(rùn)現(xiàn)值最大化，該最優(yōu)化問題表示為：

[PQ-(w-Rw)L-(r+δ-Rr)Kp-δKg]

其中，π表示項(xiàng)目周期內(nèi)辦園企業(yè)的利潤(rùn)現(xiàn)值；n表示項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期；i表示資金時(shí)間價(jià)值率。求解此最優(yōu)化問題可得：

(1)

(2)

2.家庭

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)中，典型家庭從收入Y中提取比率φ作為學(xué)前兒童教育支出，并根據(jù)P購買Q。家庭效用由教育成本扣除保教費(fèi)支出的余額(φY-PQ)，以及享受到的普惠性學(xué)前教育服務(wù)Q決定。家庭通過選擇Q實(shí)現(xiàn)效用最大化，此最優(yōu)化問題可以表示為：

其中，u表示家庭的效用水平，求解此最優(yōu)化問題可得：

(3)

式(3)表示家庭對(duì)Q的購買決策也即普惠性學(xué)前教育的需求函數(shù)由收入水平、教育投入比率、保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)三種因素決定。其中，收入水平與教育投入比率是正相關(guān)因素，保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是負(fù)相關(guān)因素。

3.政府

在普惠性幼兒園項(xiàng)目中，政府具有固定資產(chǎn)投資、教育成本分擔(dān)決策、財(cái)政補(bǔ)貼支付、外部監(jiān)管等多重職能[19]，是保障PPP模式順利實(shí)施的關(guān)鍵主體。政府選擇項(xiàng)目建設(shè)期投入的財(cái)政資金Kg，制定運(yùn)營(yíng)期的保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)P以及財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)Rw與Rr，并兼顧財(cái)政預(yù)算情況以實(shí)現(xiàn)辦園企業(yè)、家庭、政府三方利益共贏。其中，辦園企業(yè)的利益是保障投資、運(yùn)營(yíng)幼兒園適度盈利，表示為辦園企業(yè)在項(xiàng)目周期內(nèi)的凈現(xiàn)值(Net Present Value,NPV)等于0，由此可得：

(4)

家庭的利益表現(xiàn)為以可接受的P購買到所需要的Q。利用式(3)可得家庭的教育成本分擔(dān)比率約束條件：

(5)

式(5)表示以保教費(fèi)支出方式分擔(dān)的教育成本應(yīng)該等于兒童教育投入的50%。由于每個(gè)家庭對(duì)Q的需求量相對(duì)穩(wěn)定，政府通過制定合理的P使得式(5)成立，以保障家庭利益。

政府在鼓勵(lì)普惠性學(xué)前教育供給擴(kuò)大以追求社會(huì)效益的同時(shí)，又需要維持財(cái)政預(yù)算平衡以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，由此得到PPP模式下，財(cái)政預(yù)算約束：

[PQ-(w-Rw)L-(r+δ-Rr)KP-δKg]τ

=(RwL+RrKp)θ

(6)

其中，θ表示財(cái)政對(duì)普惠性學(xué)前教育的投入傾斜力度，0<θ<1。式(6)表示在目前學(xué)前教育非義務(wù)化階段，政府提供必要的財(cái)政投入傾斜條件下，普惠性學(xué)前教育供給應(yīng)該實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算平衡。

(三)利益共贏條件下的教育成本分擔(dān)機(jī)制

在普惠性幼兒園項(xiàng)目周期內(nèi)，教育成本包括建設(shè)期內(nèi)政府與辦園企業(yè)的固定資產(chǎn)投資，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)辦園企業(yè)的人力資本與固定資產(chǎn)支出以及政府的財(cái)政補(bǔ)貼。其中，家庭分擔(dān)份額等于保教費(fèi)支出，政府分擔(dān)份額等于初始固定資產(chǎn)投資以及各期的財(cái)政補(bǔ)貼，教育成本的剩余部分由辦園企業(yè)分擔(dān)。由于一般均衡分析保證了家庭、政府與辦園企業(yè)的行為決策都實(shí)現(xiàn)了各自利益最大化，家庭、政府與辦園企業(yè)利益共贏條件下的教育成本分擔(dān)比率為：

(7)

(8)

ψp=1-ψf-ψg

(9)

式(7)(8)(9)都考慮了資金的時(shí)間價(jià)值因素，其中，ψf,ψg,ψp分別表示家庭、政府與辦園企業(yè)分擔(dān)教育成本的比率。結(jié)合前文分析，設(shè)計(jì)包括成本構(gòu)成、分擔(dān)主體、分擔(dān)原則、分擔(dān)方式、分擔(dān)比率等要素的PPP模式普惠性學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制(見表1)。

表1 普惠性學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制

實(shí)施惠性學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制關(guān)鍵在于測(cè)算理論模型中Kg,Kp,Rw,Rr,P,ψf,ψg,ψp等內(nèi)生變量。聯(lián)立式(1)-(9)得各內(nèi)生變量的解析方程見表2。

表2 模型主要內(nèi)生變量的一般均衡解

表2中7個(gè)內(nèi)生變量涉及α,β,r,δ,i,n,τ,η,φ,Y,Q,θ共計(jì)12個(gè)參數(shù)。校準(zhǔn)上述參數(shù)值，利用解析方程即可模擬各內(nèi)生變量的數(shù)值仿真結(jié)果，進(jìn)而構(gòu)建本適合本地區(qū)PPP模式的普惠性學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制。

四、基于陜西省X市調(diào)查樣本的數(shù)值仿真模擬

(一)調(diào)查樣本選取與數(shù)據(jù)說明

陜西省于2014年開始在民辦幼兒園領(lǐng)域?qū)嵤懊褶k公助”性質(zhì)(PPP模式)的普惠性學(xué)前教育辦學(xué)試點(diǎn)，出臺(tái)了《陜西省普惠性民辦幼兒園認(rèn)定及管理辦法》。X市是陜西省中心城市，PPP模式的普惠性學(xué)前教育發(fā)展迅速，截止2017年底教育部門認(rèn)定普惠性民辦幼兒園685所。鑒于調(diào)查數(shù)據(jù)的連續(xù)性與可得性，本文從前兩批認(rèn)定的64所幼兒園中選取48所構(gòu)成調(diào)查樣本。通過問卷調(diào)查方式采集數(shù)據(jù)，題目涉及調(diào)查個(gè)體2015-2017年期間的幼兒園固定資產(chǎn)余額；人員工資、津貼、獎(jiǎng)金及社會(huì)保障支出；幼兒園購買與教學(xué)活動(dòng)有關(guān)的商品與勞務(wù)支出，主要包括辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、水電暖氣與天然氣費(fèi)、設(shè)備租賃與維修費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)等；各類稅費(fèi)與補(bǔ)貼。在調(diào)查中，發(fā)放問卷48份，收回45份，剔除6份無效問卷，得到39份有效問卷。另外，從每一所被調(diào)查幼兒園中隨機(jī)抽取10名兒童，通過問卷調(diào)查獲取學(xué)前兒童家庭收入、人員結(jié)構(gòu)與教育支出數(shù)據(jù)，發(fā)放問卷480份，回收433份，剔除27份無效問卷，得到406份有效問卷。

(二)參數(shù)校準(zhǔn)與數(shù)值仿真模擬

參數(shù)校準(zhǔn)主要包括文獻(xiàn)法和估計(jì)法[20]95，采用文獻(xiàn)法校準(zhǔn)α,β,δ,n,τ；采用估計(jì)法校準(zhǔn)r,i,η,θ,Y,Q,φ的數(shù)值。

在文獻(xiàn)法校準(zhǔn)中，固定資產(chǎn)產(chǎn)出彈性系數(shù)的實(shí)證估計(jì)值在0.3-06[21]346-348，鑒于幼兒園屬于勞動(dòng)密集型企業(yè)，并考慮到私人和政府資本的產(chǎn)出效率不同，則分別對(duì)α和β賦值0.16與0.2。企業(yè)折舊率的季度數(shù)據(jù)選取在0.02-0.03[22]，考慮到幼兒園屬于服務(wù)類企業(yè)其資本使用強(qiáng)度較高，故折舊率選擇0.03，測(cè)算固定資產(chǎn)折舊率δ的年度數(shù)值為0.12。目前，陜西省普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定有效期為5年，考慮到公共服務(wù)領(lǐng)域中PPP項(xiàng)目周期一般長(zhǎng)達(dá)20-30年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[23]，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期n賦值10年。PPP模式的普惠性幼兒園屬于經(jīng)營(yíng)性企業(yè)，對(duì)幼兒園所得稅率賦值目前一般企業(yè)所得稅率0.25。

在估計(jì)法校準(zhǔn)中，根據(jù)2000-2017年銀行1年商業(yè)貸款基準(zhǔn)利率，計(jì)算平均值0.0475對(duì)固定資產(chǎn)收益率r賦值，以同期銀行1年定期存款利率，計(jì)算平均值0.0281對(duì)資金時(shí)間價(jià)值率i賦值。利用回收的39份幼兒園有效調(diào)查問卷，匯總各幼兒園人員工資、津貼、獎(jiǎng)金及社會(huì)保障支出構(gòu)成人力資本成本；匯總各幼兒園購買與教學(xué)活動(dòng)有關(guān)的商品與勞務(wù)支出構(gòu)成固定資本成本，計(jì)算兩類成本比率并求平均值1.989對(duì)人力資本成本與固定資本成本比率η賦值。計(jì)算各幼兒園稅費(fèi)與補(bǔ)貼比率的平均值0.042對(duì)財(cái)政投入傾斜力度θ賦值。利用回收的學(xué)前兒童家庭收入、人員結(jié)構(gòu)與教育支出情況的406份有效問卷，計(jì)算家庭月收入平均值8882.68元對(duì)Y賦值；計(jì)算家庭中學(xué)前兒童數(shù)量的平均數(shù)1.27對(duì)普惠性學(xué)前教育學(xué)位數(shù)Q賦值；計(jì)算學(xué)前教育支出占家庭收入比率，并求平均值0.2745對(duì)φ賦值。

采用兩類方法獲得的參數(shù)校準(zhǔn)值以及表2的解析方程，可得內(nèi)生變量的數(shù)值仿真模擬結(jié)果見表3。

表3 參數(shù)校準(zhǔn)與數(shù)值仿真模擬結(jié)果

(三)關(guān)于數(shù)值仿真模擬結(jié)果的討論

政府制定的保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)P為959.81元/月/生，此結(jié)果反映普惠性幼兒園項(xiàng)目的實(shí)施效果。從宏觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，智研咨詢集團(tuán)出版的《2017-2022中國(guó)幼兒園經(jīng)營(yíng)管理市場(chǎng)監(jiān)測(cè)及前景預(yù)測(cè)報(bào)告》，2016年全國(guó)城市學(xué)前兒童保育費(fèi)平均水平為1533.72元/月/生。陜西省X市人均可支配收入高于全國(guó)平均水平，PPP模式的保教費(fèi)模擬值低于全國(guó)平均水平約37.41%。從微觀調(diào)研數(shù)據(jù)來看，本文隨機(jī)調(diào)查了陜西省X市24所市三級(jí)以上的民辦幼兒園保教費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算平均值為1390.39元/月/生，保教費(fèi)模擬值低于調(diào)查數(shù)據(jù)平均值約30.97%。宏觀與微觀的橫向比較表明，以PPP模式創(chuàng)辦普惠性幼兒園的保教費(fèi)明顯降低，減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)學(xué)前教育供給的“普惠性”。

教育成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)的模擬結(jié)果表明，家庭、政府與私人的分擔(dān)比率為62.47%,25.71%,11.82%。相對(duì)于陜西省X市非普惠性民辦幼兒園，家庭幾乎承擔(dān)全部教育成本的情況，PPP模式下的分擔(dān)結(jié)構(gòu)已經(jīng)大為改善，但是該分擔(dān)結(jié)構(gòu)仍然不盡合理。國(guó)際經(jīng)合組織(OECD)成員國(guó)中，芬蘭、匈牙利、瑞士、荷蘭的政府與私人分擔(dān)比率為90%,10%，愛爾蘭的政府分擔(dān)比率甚至高達(dá)100%，這些國(guó)家的學(xué)前教育對(duì)家庭完全免費(fèi)；美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、以色列、奧地利、比利時(shí)的政府分擔(dān)比率超過50%，私人和家庭分擔(dān)比率為20%-30%；澳大利亞、新西蘭、日本、韓國(guó)的三者分擔(dān)比率大致相當(dāng)。因此，即使以PPP模式供給普惠性學(xué)前教育，我國(guó)政府、私人、家庭分擔(dān)教育成本比率結(jié)構(gòu)失調(diào)的問題的仍然突出。首先，政府分擔(dān)比率明顯低于OECD成員國(guó)水平，這是由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與OECD國(guó)家相比仍然存在差距，而且在我國(guó)目前的財(cái)稅體制下，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出屬于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政義務(wù)，但是該級(jí)政府財(cái)政收入有限，決定學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入不足。同時(shí)，隨著“全面二孩”政策實(shí)施，學(xué)前教育需求大幅增加，財(cái)政投入相對(duì)不足的問題更加嚴(yán)峻，導(dǎo)致教育成本向家庭轉(zhuǎn)嫁，制約學(xué)前教育的“普惠性”發(fā)展。另外，辦園企業(yè)的盈利動(dòng)機(jī)決定在PPP模式下主要發(fā)揮經(jīng)營(yíng)管效率優(yōu)勢(shì)而非追求社會(huì)效益，其學(xué)前教育成本分擔(dān)比率不高，11.82%的分擔(dān)比率是辦園企業(yè)在PPP項(xiàng)目周期中實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定盈利而讓渡的部分利潤(rùn)。然而，德國(guó)、美國(guó)、冰島、丹麥、奧地利、日本、韓國(guó)的私人分擔(dān)比率為30%-40%，突出我國(guó)私人資本投資社會(huì)公益性、準(zhǔn)公益性行業(yè)規(guī)模不足、渠道單一的問題。

五、結(jié)論和政策建議

通過構(gòu)建政府、私人、家庭三部門的動(dòng)態(tài)一般均衡模型，演繹PPP模式的普惠性幼兒園項(xiàng)目教育成本構(gòu)成與分擔(dān)機(jī)制，并利用陜西省X市的實(shí)證數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)值仿真模擬。研究發(fā)現(xiàn)以PPP模式創(chuàng)辦的幼兒園能夠明顯降低家庭分擔(dān)教育成本比率，提出學(xué)前教育“普惠性”。在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，“公建民營(yíng)”與“民營(yíng)公助”相結(jié)合的PPP模式是較為合理的實(shí)施方案。然而，盡管以PPP模式供給學(xué)前教育改善了教育成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)，但是家庭負(fù)擔(dān)過重、政府與企業(yè)負(fù)擔(dān)偏低的結(jié)構(gòu)比率失調(diào)問題仍然突出。由此提出如下政策建議：

第一，繼續(xù)推廣與深化PPP模式創(chuàng)辦普惠性幼兒園的改革實(shí)踐，提高普惠性幼兒園覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育“普惠性”。目前，普惠性幼兒園發(fā)展仍然緩慢，例如，至2017年末陜西省X市的普惠性幼兒園比率僅達(dá)到42.6%，學(xué)前教育遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)“普惠性”。因此，教育主管部門與社會(huì)辦學(xué)主體深入合作，通過新建、改建、擴(kuò)建以及公辦園與民辦園轉(zhuǎn)制等多種方式增加普惠性幼兒園創(chuàng)辦數(shù)量。另外，建立科學(xué)的普惠性幼兒園發(fā)展的政策協(xié)調(diào)機(jī)制，省、市級(jí)教育主管部門在制定與完善指導(dǎo)性政策基礎(chǔ)上，將認(rèn)定、管理、監(jiān)督等權(quán)限下放至縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管部門，后者因地制宜地出臺(tái)相應(yīng)實(shí)施細(xì)則，以增強(qiáng)政策的適應(yīng)性與操作性；基層教育主管部門在嚴(yán)守認(rèn)定與管理標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)化申報(bào)、審批、驗(yàn)收與監(jiān)管程序，為普惠性幼兒園發(fā)展提供便利。

第二，確立政府主導(dǎo)的普惠性學(xué)前教育成本分擔(dān)原則，構(gòu)建各級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的投入保障與長(zhǎng)效機(jī)制。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)均表明，政府應(yīng)該分擔(dān)學(xué)前教育成本更高份額。然而，在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”匹配失衡的情況下，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)難以大幅度增加。因此，應(yīng)該完善各級(jí)財(cái)政的學(xué)前教育支出義務(wù)，建立以縣市為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔，省與中央統(tǒng)籌兼顧并加大轉(zhuǎn)移支付力度的多級(jí)財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制。另外，各地區(qū)根據(jù)普惠性學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃，準(zhǔn)確核算財(cái)政投入需求并將其列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，建立學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理滾動(dòng)機(jī)制，保障財(cái)政投入長(zhǎng)期穩(wěn)定與持續(xù)。

第三，明確PPP模式的普惠性學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制實(shí)施規(guī)則，增強(qiáng)學(xué)前教育供給有效性與可持續(xù)性。首先，確立投資收益“政府劣后、私人優(yōu)先”的成本分擔(dān)原則，政府承擔(dān)諸如園舍、教室、活動(dòng)場(chǎng)所、大型保育設(shè)施設(shè)備等投資規(guī)模大、回收期長(zhǎng)、收益不確定的成本支出；私人承擔(dān)人員工資、固定資產(chǎn)維修與管理費(fèi)用等可迅速回收的成本支出，保障私人投資收益與風(fēng)險(xiǎn)的合理配置。其次，確立財(cái)政重點(diǎn)補(bǔ)貼人員工資的教育成本補(bǔ)償方式，減輕運(yùn)營(yíng)資金壓力降低保育費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并增強(qiáng)師資隊(duì)伍穩(wěn)定性。最后，將PPP合約期限延長(zhǎng)至5-10年乃至更長(zhǎng)，通過長(zhǎng)期合約營(yíng)造穩(wěn)定的盈利環(huán)境，增強(qiáng)私人參與普惠性幼兒園項(xiàng)目的信心。

第四，拓寬私人資本參與普惠性學(xué)前教育供給的途徑，增加學(xué)期教育經(jīng)費(fèi)來源，優(yōu)化教育成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)。目前，私人資本通過“公辦民營(yíng)”與“民辦公助”參與普惠性學(xué)前教育PPP模式，有限的參與途徑導(dǎo)致私人分擔(dān)教育成本偏低。拓寬私人資本投資途徑可以借鑒美國(guó)佐治亞州Pre-K項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，通過發(fā)行教育公益彩票籌集私人資金，也可以參考菲律賓的“學(xué)校領(lǐng)養(yǎng)計(jì)劃”，鼓勵(lì)企業(yè)“領(lǐng)養(yǎng)”缺乏資金的幼兒園并對(duì)其持續(xù)投資，政府為領(lǐng)養(yǎng)人提供諸如稅收減免等政策優(yōu)惠。另外，在我國(guó)《慈善法》基礎(chǔ)上，健全完善公益慈善領(lǐng)域的法律法規(guī)，保障私人捐贈(zèng)、投資普惠性學(xué)前教育事業(yè)的合法權(quán)益。