從日本市町村合并對比研究重慶城市化問題

周 偉 牛艷花

一、前言

改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就。為了進(jìn)一步鞏固農(nóng)業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位,黨的十九大報告中提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”,把鄉(xiāng)村發(fā)展與城市發(fā)展放在平等的位置。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下,本研究從日本市町村合并進(jìn)程的數(shù)據(jù)分析來對比分析重慶市城市化問題。重慶地處中國內(nèi)陸,山地丘陵的地形與日本相似,基本行政單位的零散分布,小城鎮(zhèn)數(shù)量多,規(guī)模小的特點也與日本町村特點具有相似性。通過研究發(fā)現(xiàn)重慶目前的城市化發(fā)展與日本1950-1960年城市化發(fā)展吻合度高,所以研究日本市町村合并與城市化發(fā)展的關(guān)系,對重慶市城鎮(zhèn)化建設(shè)和城市化的推動有一定的借鑒意義,并對相關(guān)政策的制定具有指導(dǎo)性作用。

二、日本市町村合并與城市化發(fā)展

日本的行政體制分為中央—都道府縣—市町村三級,而中國是四級行政體制（省市縣鎮(zhèn)）。市町村是日本最基層的同級行政區(qū),市可類比中國的城市化地區(qū),村可類比中國的鄉(xiāng)村地區(qū),町是介于城市化和鄉(xiāng)村之間的地區(qū),市町村雖屬同級行政區(qū),但是各自的功能各不相同。在日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中,為了加強(qiáng)對基層地方的管理,擴(kuò)大行政服務(wù)區(qū)域,適應(yīng)信息化和交通便利化的發(fā)展,提高地方經(jīng)濟(jì)實力,整合資源,擴(kuò)大公共設(shè)施的覆蓋面,日本多次采取了市町村合并,減少町村數(shù)量,增加市的規(guī)模和數(shù)量的手段。自明治維新以來日本有過三次大規(guī)模的市町村合并,即“明治大合并”、“昭和大合并”和“平成大合并”。

（一）市町村合并中市町村數(shù)量及結(jié)構(gòu)變化

日本不同的歷史階段出于各種各樣的原因,開展了多次町村合并。町村合并的直接后果是市町村數(shù)量的接替變化,1888年到2014年間市的數(shù)量由最開始的“無”增長到2014年的790個。而町和村的數(shù)量呈現(xiàn)了不斷減少的現(xiàn)象,特別是村的數(shù)量由1920年的10796個直線下降到2014年的183個。總的來看,市町村總量也發(fā)生了巨大的變化,由原來的71314個減少到2014年的1718個,這一結(jié)果也說明了町村合并對日本產(chǎn)生了巨大影響。

1888-2014年間除了日本的市町村總數(shù)顯著下降外,市町村的結(jié)構(gòu)上也發(fā)生了改變（圖1）。1888-1956年間市町村的數(shù)量結(jié)構(gòu)為“市町村”（由少到多）,在1956年之前,村的數(shù)量所占的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了町和市所占的比重,經(jīng)過了兩次町村大合并,在1956年村所占比重持續(xù)下降,并且首次低于町所占的比重；1970-2000年的30年間里市町村的數(shù)量變化趨緩,且市所占比重和村所占比重基本持平,到1980年市的數(shù)量所占的比重超過了村所占比重,但仍低于町所占比重；2010年時市所占比重和町所占比重基本持平,且市所占比重略高于町所占比重,町占比為44%,而市占比46%,此時的村占比遠(yuǎn)小于町占比和市占比,僅占11%；2014年變化不大,仍保持市占比增 大,町和村占比小幅度下降的趨勢。

圖1 1920-2014年間日本市町村結(jié)構(gòu)變化（資料來源于參考文獻(xiàn)）

（二）日本城市化發(fā)展歷程

通過對日本三次“町村大合并”的總結(jié)和分析,可以發(fā)現(xiàn),日本的城市化是依托于町村合并。在人口方面,截止2010年,在市町村總?cè)丝跒?28057人的情況下,市的人口分布為116157人,占比近91%。若以城市人口占總?cè)丝冢ㄊ蓄蹇側(cè)丝冢┳鳛槌鞘谢降脑u判標(biāo)準(zhǔn)來看,2010年日本的城市化水平近91%（圖2）?；仡櫲毡镜陌l(fā)展歷程,可以看到市町村合并對日本城市化發(fā)展的重要影響。

以10年為一個節(jié)點,1920年至2010年,市町村總?cè)丝跀?shù)呈持續(xù)增長的趨勢。由于數(shù)據(jù)關(guān)系,將町村作為一個整體進(jìn)行分析。期間,町村總的人口數(shù)發(fā)生了多次變化,在1930年和1950年出現(xiàn)了兩次增長的現(xiàn)象,其余時間呈減少趨勢。反觀市的人口也出現(xiàn)了多次變化,但是一直保持增長的趨勢。在1950年到1990年的增長幅度較大,1990年到2000年間的增長幅度減緩,且趨于平緩。但是2000年到2010年的十年間市的人口數(shù)量增長幅度又呈現(xiàn)了劇增的趨勢,截止到2010年日本市的人口數(shù)增長至116157人。從總體來看,日本這90年間市人口所占比重呈增長態(tài)勢。當(dāng)然該城市化水平存在問題,但是仍能看出依靠“町村合并”,日本城市化水平取得了巨大發(fā)展。

市町村合并使得人口從町村持續(xù)向市轉(zhuǎn)移,人口分布的變化業(yè)帶來了日本城市的發(fā)展。從1988年的“零”個城市到1989年的39個,城市的誕生是建立在“明治大合并”基礎(chǔ)上,即日本歷史上的首次町村大合并。后又通過多次長時間的町村合并實現(xiàn)了町村數(shù)量的大幅度減少和市的大幅度增加,以及人口分布的變化也不斷推動日本的城市化過程。截止到2014年,在市町村總數(shù)巨減至1718個的情況下,市的數(shù)量增長至790個,占比將近46%（圖2）。

圖2 1920-2010日本町村數(shù)及其城市化水平變化（資料來源見參考文獻(xiàn)）

三、重慶城市化進(jìn)程分析

1949-1978年,受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國家宏觀政策的影響,重慶城鎮(zhèn)化速度緩慢,小城鎮(zhèn)以鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)為主,發(fā)展低迷,該時期重慶城市化與小城鎮(zhèn)發(fā)展基本脫節(jié)。1978-1997年,受“農(nóng)村城市化政策”的影響,重慶小城鎮(zhèn)快速發(fā)展,極大推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程,城市化與小城鎮(zhèn)發(fā)展呈明顯的正相關(guān)。1997年重慶成為直轄市至今,各項改革措施得到了落實,城鎮(zhèn)化水平得到了很大程度的提高,重慶城市化也由主要靠小城鎮(zhèn)推動轉(zhuǎn)移到大中型市區(qū)縣的發(fā)展帶動上,城市輻射帶動作用明顯。

隨著重慶市城市化水平的不斷提升,城市化質(zhì)量逐漸提高,小城鎮(zhèn)尤其是一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量還有進(jìn)一步減少的趨勢,而建制鎮(zhèn)數(shù)量將保持相對穩(wěn)定。數(shù)量多、規(guī)模小是重慶小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要特點,據(jù)2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù),重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位817個,平均面積為72平方公里,平均人口規(guī)模為26845人（圖3）。此時,部分規(guī)模效益較差的建制鎮(zhèn)已經(jīng)被撤并,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模還有進(jìn)一步提升的空間。

四、重慶城市化趨勢及政策建議

（一）重慶城市化趨勢預(yù)測

1.重慶建制鎮(zhèn)數(shù)量趨于穩(wěn)定。從重慶建制鎮(zhèn)數(shù)量和城市化發(fā)展來看,目前重慶的建制鎮(zhèn)數(shù)量將隨著城市化的進(jìn)一步推進(jìn)保持相對穩(wěn)定,但是小城鎮(zhèn)尤其是一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有繼續(xù)減少的趨勢。隨著重慶城市化水平不斷提高,規(guī)模較小、效益較差的部分建制鎮(zhèn)已經(jīng)被撤并,而經(jīng)過篩選經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快,基礎(chǔ)設(shè)施較好的建制鎮(zhèn)將在一段時間內(nèi)保持穩(wěn)定發(fā)展的態(tài)勢,也就是說未來一段時間重慶市的建制鎮(zhèn)數(shù)量將像日本1960年之后的發(fā)展逐步趨于穩(wěn)定。

2.城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步調(diào)整。日本1960-2003年,市町村的結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整,在市町村數(shù)量穩(wěn)步變化的同時,進(jìn)一步鞏固已有町市的發(fā)展。目前重慶城鎮(zhèn)數(shù)量少,規(guī)模大,但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小。因此重慶未來的發(fā)展也將進(jìn)一步減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量,同時積極擴(kuò)大一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口和經(jīng)濟(jì)聚集規(guī)模,推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)向城鎮(zhèn)升級。進(jìn)而通過城鎮(zhèn)數(shù)量的變化推動城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,激發(fā)重慶城市化發(fā)展的活力。

圖3 1997-2016重慶建制鎮(zhèn)數(shù)及其城市化水平的變化（資料來源見參考文獻(xiàn)）

（二）政策建議

1.擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模,升級鄉(xiāng)鎮(zhèn)為小城鎮(zhèn)。重慶小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模較大,數(shù)量較少,因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少的同時應(yīng)積極擴(kuò)大一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口和經(jīng)濟(jì)集聚規(guī)模。重慶在進(jìn)一步推進(jìn)城市化發(fā)展的過程中,可以借鑒日本城市人口聚集規(guī)?！半p峰凸起”（5萬-10萬人口分布的城市為主峰,100萬-200萬人口規(guī)模的城市為次峰）的特點,通過適度擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模,整合地區(qū)資源,在條件合適的情況下,將規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)升級為小城鎮(zhèn)?？梢愿鶕?jù)重慶鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模劃分不同的等級,構(gòu)建合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系。然后根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同的地理條件,自然、經(jīng)濟(jì)資源適度擴(kuò)大規(guī)模。對于經(jīng)濟(jì)、社會區(qū)位較好的,規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展予以選擇的支持。不斷完善此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施,吸納周邊地區(qū)的人口,進(jìn)而建立小城市。通過一系列小城市的建立,突破重慶鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展停滯和城市化瓶頸的困境。

2.導(dǎo)入工業(yè)促進(jìn)發(fā)展。日本在二戰(zhàn)后,經(jīng)過恢復(fù)和發(fā)展在1960年經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展時期,為了進(jìn)一步開發(fā)町村,將城市的工業(yè)引入町村。工業(yè)引入町村,有利于其工業(yè)的發(fā)展,推動町村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步演變。町村工業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展,為吸納周邊地區(qū)的勞動力提供了條件。重慶在城市化發(fā)展的過程中,也可以在擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的同時,依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的梯度轉(zhuǎn)移理論,在發(fā)展良好,條件充分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)引入工業(yè),進(jìn)一步推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)及周圍地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。工業(yè)對勞動力的吸收作用,也有利于解決目前我國鄉(xiāng)村空合化,勞動力短缺的問題。

3.提高農(nóng)村土地的利用率。重慶城鎮(zhèn)化在進(jìn)入快速發(fā)展階段后,土地利用呈現(xiàn)出耕地大幅下降、城鎮(zhèn)土地規(guī)模迅速擴(kuò)張、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化等突出特點,并對重慶城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。在促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時,應(yīng)該減少耕地占用量,提高土地利用效率。如實施分區(qū)制土地利用總體規(guī)劃。通過分區(qū)界線和區(qū)內(nèi)土地利用規(guī)劃,直接對特定位置和范圍內(nèi)的土地利用實施控制,從而有效地控制耕地的占用；限制城鎮(zhèn)外圍開發(fā)建設(shè)適當(dāng)阻隔城鎮(zhèn)化發(fā)展侵襲農(nóng)村土地,控制建設(shè)用地,切實保護(hù)耕地；盤活城鎮(zhèn)土地資產(chǎn),采用多種方式,促進(jìn)企業(yè)土地資源合理利用,充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價值。

4.充分發(fā)揮地方政府積極作用?！捌匠纱蠛喜ⅰ敝泻喜⒆灾误w立足于日本和當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況,在把握自治體未來發(fā)展大方向的前提下,制定切實可行的合并建設(shè)計劃,由下而上,有條不紊地自主決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并措施。長期以來,重慶市政府主要是按照中央的安排來開展工作,積極性和能動性極大壓抑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并雖是國家事務(wù),但其也直接關(guān)系到合并當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展以及民生的重要問題。只有地方政府積極主動地行動,合并才能真正爆發(fā)出其內(nèi)在潛力。