新形勢下績效管理在農(nóng)業(yè)科研項目管理中的應用

周 毅

一、引言

黨的十八大以來,中央深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,因此政府財政預算中的科研經(jīng)費投入在逐年增大。據(jù)國家統(tǒng)計局、科學技術(shù)部和財政部于2018年10月聯(lián)合發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,2017年我國科研經(jīng)費投入總量超1.76萬億元,同比增長12.3%,位列世界第二；其中財政科技支出0.84萬億元,同比增長8%,再創(chuàng)歷史新高。在科研經(jīng)費投入不斷增大的同時,政府也在持續(xù)出臺對科研人員“松綁”的利好政策。2016年,中共中央和國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）,其中明確提到了對于科研經(jīng)費的管理開始逐步采取“放、管、服”的科學化方式,改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式,以更好激發(fā)廣大科研人員積極性。

然而,最近幾年,國內(nèi)科研經(jīng)費亂象時有發(fā)生,包括：科研項目“浮躁化”、項目申請“行政化”、經(jīng)費落實“功利化”；科技成果轉(zhuǎn)化率低下,科研經(jīng)費嚴重浪費,學術(shù)腐敗現(xiàn)象被頻頻曝光……這些問題已經(jīng)成為社會關(guān)注的焦點。因此,即便在國家財力和政策雙支持的大背景下,部分科研機構(gòu)和人員卻仍然合存疑慮,表示自己“不敢做科研”了。

為此,2018年7月,國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)【2018】25號）,通知明確提出,要“建立以信任為前提的科研管理機制”,切實“減輕科研人員負擔”,“充分釋放創(chuàng)新活力”。其中明確提到,要“強化科研項目績效評價工作”,具體從“推動項目管理從重數(shù)量、重過程向重質(zhì)量、重結(jié)果轉(zhuǎn)變”。這里無疑提出了今后科研經(jīng)費管理的新方向：績效管理。

“績效管理”原本是源自西方管理學中一個經(jīng)典的企業(yè)管理術(shù)語,是指企業(yè)中“管理者和員工為了達到組織目標共同參與的績效計劃制訂、績效輔導溝通、績效考核評價、績效結(jié)果應用和績效目標提升的持續(xù)循環(huán)過程”。而對于科研項目特別是農(nóng)業(yè)科研項目中的績效管理,目前我國的研究現(xiàn)狀主要集中以下兩個方面：一是項目資金支出績效管理,是一項“對項目實施過程中資金支出情況及績效目標的實現(xiàn)程度進行評判與調(diào)整,最終通過考評結(jié)果為下一年度的財政預算管理和項目管理工作提出意見和建議的全過程管理工作”；二是預算績效管理,“要從提升單位績效管理意識、明確績效管理目標、科學開展績效評價、注重績效管理效果等方面”,“實行績效與預算緊密銜接”的管理模式。這兩方面研究均著眼于績效管理與財務(wù)管理的結(jié)合,而本文研究力爭讓績效管理立足于農(nóng)業(yè)科研項目本身,以“目標——結(jié)果導向管理”模式構(gòu)建一套適合農(nóng)業(yè)科研項目績效管理的流程機制,并設(shè)計符合農(nóng)業(yè)科研特點的績效評價指標體系,為完善農(nóng)業(yè)科研項目規(guī)范管理提出意見和建議。

二、農(nóng)業(yè)科研項目績效管理的現(xiàn)狀及不足

近幾年,隨著我國政府公共管理體系的全面改革,財政預算績效管理的廣泛實施和應用被認為是政府治理方式深入改革的標志之一。然而,以財政專項資金為主要來源的農(nóng)業(yè)科研項目,其績效管理的方式在基層農(nóng)業(yè)科研單位中普遍存在“落地難、執(zhí)行難、應用難”的困境,具體分析來說,主要由以下幾個方面原因造成：

（一）績效管理流程尚未健全，未能有機融入現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科研項目管理模式

圖1 現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科研項目單向管理流程圖

現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)科研項目管理模式,如圖1所示,是以項目管理流程為主,輔以財務(wù)管理流程與績效管理流程。這三種管理流程實施操作相對獨立,但也有所交叉,其中財務(wù)管理流程與項目管理流程結(jié)合相對緊密,在項目管理“申報立項-項目執(zhí)行-結(jié)題評審”等環(huán)節(jié)進行時,均有相應的財務(wù)管理模塊來同時展開,能夠提供較好地匹配度。但是在績效管理流程中,僅在項目申報立項時提供績效目標的設(shè)定,卻缺乏項目執(zhí)行時的進一步跟蹤管理；以及結(jié)題評審時提供績效評價的結(jié)果,卻缺乏績效評價結(jié)果的進一步應用反饋?，F(xiàn)有績效管理流程的不健全,使得績效管理未能真正融入到項目管理流程中,無法發(fā)揮其應有的作用。

（二）績效目標設(shè)定隨意度大，無法有效體現(xiàn)約束和激勵作用

現(xiàn)有的績效目標設(shè)定,如圖1所示,作為績效管理的起點,是在項目申報立項時輔助開展的,它并非項目立項的核合環(huán)節(jié),而是作為項目申報的“附件”存在的。以現(xiàn)有項目申報入庫為例,績效目標的設(shè)立采取了由項目實施團隊在項目庫中自行確定目標并選擇指標及評價標準的方式,盡管能夠一定程度上符合項目實際情況,但是也存在隨意度大的問題。特別是績效目標的設(shè)定直接關(guān)系到項目結(jié)題時“交賬”的難易程度,而現(xiàn)有的績效評價又存在約束不夠、激勵不強的問題,因此項目實施團隊普遍采取了績效目標設(shè)定“低、易、松”的做法,從源頭上就造成了績效管理工作的混亂和低效。

（三）績效評價指標體系不完善，難以有效進行量化考評

績效評價指標體系的建立是績效管理流程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),指標體系的選取和實施直接影響著評價結(jié)果?，F(xiàn)有的河北省農(nóng)業(yè)科研項目績效評價指標體系,由項目管理績效指標和項目結(jié)果績效指標這兩大類指標構(gòu)成,其中項目管理績效指標下設(shè)“立項定位”、“預算編制”、“組織實施”、“績效評價”這四個一級共性指標和若干個二級分類指標,而項目結(jié)果績效項目下設(shè)“產(chǎn)出指標”、“效益指標”、“滿意度指標”這三個一級共性指標和若干個二級分類指標；管理績效指標和結(jié)果績效指標的評分分值分別占總分的40%與60%。在實際評價過程中,單位績效評價部門或?qū)＜以u委團關(guān)注的重點往往是項目管理績效指標的完成情況,因為這類指標主要涵蓋預算批復、財務(wù)支出、制度保障等方面,評分可以做到有據(jù)可依；然而對于結(jié)果績效指標,由于很難將其中的“效益指標”（經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等）、“滿意度指標”進行量化評分,且“產(chǎn)出指標”在設(shè)定時就存在完成難度偏低的問題,因而評價工作一般流于形式,并未能真正發(fā)揮效果。所以從整體上看,現(xiàn)有的績效評價指標體系難以對科研項目的完成質(zhì)量和效果進行獨立客觀的評價分析,對項目的反饋改進更是無從談起。

（四）績效評價結(jié)果反饋應用不足，缺乏相應的獎懲管理措施

表1 農(nóng)業(yè)科研項目績效評價指標體系表

現(xiàn)有的績效管理流程,如圖1所示,在績效評價工作后即宣告結(jié)束,缺少了對評價結(jié)果的應用反饋?？冃Ч芾砹鞒痰某踔?本來是要通過達到這種手段提高科研項目財政資金的使用效率,完善并優(yōu)化項目管理制度中疏漏和不足,以及發(fā)揮科研工作者正向激勵作用的目的,但由于實際工作開展過程中,績效評價結(jié)果缺乏相應的管理制度約束,無法真正應用于績效管理流程的設(shè)計初衷,因而績效評價結(jié)果喪失了公信力；進一步講,正是由于評價結(jié)果的公信力喪失,也更造成了整個績效管理工作難以開展；績效管理的理念一直被人忽視或者不被認可,難以對科研項目管理本身發(fā)揮應有的效力,也就不足為奇了。

三、對于農(nóng)業(yè)科研項目績效管理的對策及建議

要想切實有效地提升農(nóng)業(yè)科研單位績效管理水平,真正發(fā)揮出績效管理的效力,就必須將績效管理覆蓋農(nóng)業(yè)科研項目開展的整個過程。具體說來,有以下幾個方面：

（一）科學設(shè)定績效目標

績效目標的設(shè)定,不應僅僅作為項目績效管理的起點和項目申報的“附件”,而是要突破原有觀念,將績效目標真正作為項目管理的核合要素。要通過使用目標管理法（MBO）等現(xiàn)代管理會計工具來科學地編制和設(shè)定項目績效目標,目標要有計劃性與可行性。目標設(shè)定的計劃性,是指項目團隊在編制績效目標時,必須做到“三個符合”：一是要符合科研單位總體發(fā)展目標；二是要符合研究團隊自身方向；三是要符合科研專項任務(wù)目標。對于第一個“符合”,要有機結(jié)合單位長期規(guī)劃,目標的編制要關(guān)注單位優(yōu)勢學科內(nèi)容的鞏固和強化；對于第二個“符合”,要有效銜接團隊年度計劃,目標的編制要關(guān)注團隊自身研究方向的延續(xù)性及拓展性；對于第三個“符合”,要區(qū)別財政穩(wěn)定性支持項目及競爭性申請項目,對前者的要求與第二個“符合”相同,對后者則要進一步關(guān)注專項任務(wù)績效,使其滿足專項資金的申報要求。目標的可行性是要做好績效指標的分解工作,使其具有可實現(xiàn)和可評價的效果,詳細內(nèi)容在后文中展開。

（二）完善績效評價指標體系

在績效評價領(lǐng)域中,有個著名的原則3E原則,即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）；簡單來說,經(jīng)濟性是指成本比較優(yōu)勢,效率性是指產(chǎn)出比較優(yōu)勢,效益性是指收益比較優(yōu)勢。將此原則應用到農(nóng)業(yè)科研項目中來,那么績效評價就應該是一個全覆蓋、多角度,既關(guān)注過程又關(guān)注結(jié)果的綜合評價體系。具體以河北省農(nóng)業(yè)科研項目績效評價指標體系的構(gòu)建為例,通過層次分析法,將原本的項目管理績效指標和項目結(jié)果績效指標這兩大類指標分解、歸并、修正及重構(gòu),最終形成“3-9-18”的三級指標體系（見表1）。具體說來,即在項目投入、項目執(zhí)行、項目產(chǎn)出三個項目開展的階段上,三級指標相應的設(shè)置了18個,其中定性指標和定量指標各9個,將定性分析和定量分析相結(jié)合；再根據(jù)研究方向、任務(wù)要求、科技創(chuàng)新等特點,具體細化各項指標的內(nèi)容及權(quán)重,最終形成對省級農(nóng)業(yè)科研項目開展情況的全方位、多維度的績效評價體系。

（三）建立績效跟蹤與績效反饋機制

前文說過,現(xiàn)有的績效管理流程是有所缺失的,僅有績效目標、績效評價這兩個機制模塊（如圖1所示）。要想使績效管理發(fā)揮真正效力,還必須建立起績效跟蹤與績效反饋機制模塊。具體來講,在項目執(zhí)行過程中,要以績效跟蹤為抓手,從績效目標進展程度和預警風險評估等角度出發(fā),關(guān)注項目進展情況及預算執(zhí)行情況,實現(xiàn)績效管理與項目管理、財務(wù)管理的有機結(jié)合、達到“三同步”的管理效果。在項目結(jié)題驗收后,要加強績效評價的應用,一方面要把績效考評結(jié)果盡快反饋給相應的部門或人員,并且在適當?shù)臈l件下,可以將結(jié)果進行廣泛公示；另一方面要加強績效獎懲措施的使用,通過未來科研項目資源優(yōu)先配置和人員經(jīng)費激勵等政策方法,充分體現(xiàn)科研工作和科研人員的價值,達到正向激勵的效果。

綜上所述,績效管理要貫穿項目管理全過程,需要以績效目標為核合要素,通過績效跟蹤、績效評價到績效反饋等機制模塊的實施作用,逐步建立起農(nóng)業(yè)科研項目“科研立項有目標、執(zhí)行過程有跟蹤,結(jié)題驗收有評價,評價結(jié)果必應用”的閉環(huán)管理機制,真正實現(xiàn)以“項目管理為主線,績效管理為抓手,財務(wù)管理為監(jiān)管”的管理理念。具體如圖2所示。

圖2 農(nóng)業(yè)科研項目閉合管理流程圖

四、結(jié)語

黨的十九大報告指出,要“加快建立現(xiàn)代財政制度”,“全面實施績效管理”。隨著財政體制改革的不斷深化,以及國家財政對于農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費投入比例的逐步增大,對農(nóng)業(yè)科研項目實施績效管理是推動科研經(jīng)費管理改革的必經(jīng)之路?？冃Ч芾碜鳛榭蒲许椖抗芾淼闹匾ナ?將績效理念和方法深度融入到項目管理和預算管理的全過程,強化績效目標管理,重點關(guān)注資金支出效果和目標實現(xiàn)程度,建立起有真正起到激勵和約束作用的評價考核機制。建立健全農(nóng)業(yè)科研項目績效管理體系,在促進提升財政資金在農(nóng)業(yè)科研事業(yè)上的有效支出與管理效率的同時,也必將在提升農(nóng)業(yè)科研單位自主創(chuàng)新能力和公益服務(wù)水平上發(fā)揮巨大作用。

在農(nóng)業(yè)科研項目中實施績效管理,不僅對科研人員是挑戰(zhàn),對財務(wù)人員同樣是挑戰(zhàn)；它突破了原有財務(wù)會計在項目管理中僅僅進行預算、核算與決算的框架模式,需要更多現(xiàn)代管理會計工具的創(chuàng)新型應用,比如關(guān)鍵績效指標法（KPI）、平衡積分卡（BSC）、以及本文中提到的目標管理法和層次分析法等。同時,隨著近年來政府會計改革不斷深化,“雙軌制”政府會計體系的建立以及會計準則的日益豐富,使得行政事業(yè)單位對于會計分析、決策等管理會計功能的需求大大提高；而在農(nóng)業(yè)科研項目中引入管理會計要素,聚焦績效管理,這將使科研項目管理真正從過程管理轉(zhuǎn)變到目標管理,也使得財務(wù)管理回歸到項目運行本質(zhì),為科研人員“減負”、“松綁”。