金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金績效評價研究

柏思萍 王學斌 杜夢月 黃 程

一、引言

90年代以來，諸多國家已基本建立起比較完整的績效考核體系和系統(tǒng)。早在1993年，美國頒布了相關(guān)的部門和項目的政府績效績效評估立法和結(jié)果法案。其它國家如英國、澳大利亞、德國等國家也相繼建立了較為完善的績效評價體系。西方學者中，Berman和Wang（2000）提出了質(zhì)量效果績效評價[1]；Julnes和Hlozer（2001）提出了項目輸出性能評價，工藝性能評價和結(jié)果性能評價[2]。

目前我國大部分省、市相繼開展了績效評價，其中廣東、江蘇、湖北、河北、云南、北京、浙江等起步較早。2009年6月，財政部發(fā)布的“財政支出績效評價管理暫行辦法”，統(tǒng)一了績效評價的部門規(guī)章。國內(nèi)學術(shù)界對績效評價的研究里，余振乾等（2005）認為績效評價分為“投入→過程→產(chǎn)出→效果”四個階段[3]；陳學安（2004）提出了績效評價的標準[4]；范柏乃等（2006）提出了績效評價指標體系的設計要設定目標，基于此目標進行評價指標體系的設計[5]。

二、金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金績效評價指標體系

（一）績效評價基本思路與總體原則

現(xiàn)行的金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金績效評價，主要集中在事后的結(jié)果評價，對項目的過程和產(chǎn)出側(cè)重較少，而金融產(chǎn)業(yè)的專項資金支出后的結(jié)果評價有一定的滯后，容易造成缺乏公正獨立的客觀評價，從而致使資金使用效率低下。因此有必要構(gòu)建從投入到產(chǎn)出的涉及整個過程的績效評價體系，以績效為導向，構(gòu)建三級評價指標，三個階段全覆蓋項目的投入階段，運營階段，產(chǎn)出階段。

為規(guī)范金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金績效管理，提高資金使用效率和結(jié)果質(zhì)量，根據(jù)“本級產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項統(tǒng)籌使用管理辦法”、“金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法”、“沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設加快金融業(yè)發(fā)展扶持政策”、“鼓勵和扶持企業(yè)上市（掛牌）若干規(guī)定”、“金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金申報指引”等制度規(guī)定，以此為依據(jù)原則框架，構(gòu)建金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金績效評價指標體系。

（二）績效評價目標的設定

1.績效評價目標設定原則。首先，必須明確指出，績效目標應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，部門職能和職業(yè)發(fā)展規(guī)劃的要求，并緊密相關(guān)的相應的預算支出內(nèi)容、范圍、方向、作用等。其次，需要細化和量化，績效目標應在數(shù)量、質(zhì)量、成本、及時性、經(jīng)濟效益、社會效益、可持續(xù)的影響、滿意度等方面加以完善，并應盡可能定量地表示，定性地表達，但應該是可以衡量的。再次，要合理可行地通過調(diào)查和科學研究設定績效目標，符合客觀實際，并能在一定時間內(nèi)實現(xiàn)。最后，需要相應匹配，績效指標應在規(guī)劃期間對應的任務或計劃的數(shù)量，并匹配投資金額或預算確定的資金量。

2.制定績效目標的基礎(chǔ)?？冃繕说脑O定主要是基于以下幾點：（1）有關(guān)法律，條例和法規(guī)，經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃；（2）部門職能，中期和長期的發(fā)展規(guī)劃，年度工作計劃和項目計劃；（3）N市的長期財務規(guī)劃；（4）N市的中期和年度預算管理的要求；（5）相關(guān)歷史數(shù)據(jù)，行業(yè)標準，規(guī)劃標準。

3.程序設定的績效目標。第一，該項目的功能被整理出來，澄清該項目的功能特性。第二，根據(jù)該項目的功能特性，可以預期，該項目的總產(chǎn)出和效果將在一定的時間段來實現(xiàn)，確定該項目要實現(xiàn)的總體目標，并在其中表達的定量和定性方法。第三，該項目支出的總體目標分解為詳細分支，將最能體現(xiàn)的總體目標預期實現(xiàn)的關(guān)鍵指標進行總結(jié)，并確定為相應的績效指標。第四，績效標準通過收集相關(guān)的基線數(shù)據(jù)來確定，并根據(jù)項目的預期投資計劃具體規(guī)劃指標。

（三）績效評價指標體系設計

表1 N市金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金績效評價指標體系

績效目標應清楚地反映預期產(chǎn)出和預算資金，其中的影響：（1）預期輸出是指公共產(chǎn)品和服務，預計將預算資金的一定時間內(nèi)提供；（2）預期效果是對經(jīng)濟的輸出可能產(chǎn)生影響社會環(huán)境的預期，并在項目受益人目標滿意度的績效所需要的程度加以提煉，并與相應的績效指標量化。各項績效指標主要包括輸出指標，效益指標和滿意指標：（1）輸出指標是預期輸出，包括定量指標，質(zhì)量指標，及時性指標，成本指標等的描述；（2）效益指標，包括經(jīng)濟效益指標，社會效益指標，可持續(xù)影響指標說明；（3）滿意度指標是反映服務對象或項目受益人的識別程度的指標。在績效總體目標與績效標準指標框架下，設計了金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金績效評價指標體系，采取6個二級指標，17個三級指標，100分制總分值，詳盡指標體系如表1所示。

三、政策后評價

為規(guī)范金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金（以下簡稱“專項資金”）政策后評價管理，提高政策針對性和有效性，運用規(guī)范、科學、系統(tǒng)的評價方法，評估政策實施的影響，并分析其與政策問題，以總結(jié)經(jīng)驗教訓，針對性提出合理、可行的政策建議。

（一）政策后評價的工作程序

政策后評估過程包括評估工作計劃，形成評估工作組，現(xiàn)場測試的實施和政策后評估結(jié)論的發(fā)展，分析政策問題，并提出政策建議，并在六個階段撰寫評估報告。

1.制定政策后評估工作方案。根據(jù)評估的目的，明確地評價工作任務，人員組織，進度和成本預算的范圍。該工作計劃是由金融辦批準后實施。

2.形成一個政策后評估工作組。該政策后評價工作組應吸收單元參與情況的相關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的業(yè)務骨干，以及政策后評價工作組的成員進行的政策后評估時，應當實行回避制度該部門或負責人的工作。

3.實施現(xiàn)場測試。政策后評價工作組充分收集政策實施效果的證據(jù)，如實填寫政策后評價工作底稿。

4.形成政策后評價結(jié)論。政策后評價工作組根據(jù)政策制定目的、政策實施效果，分析判斷政策能否達成政策制訂目的，形成政策后評價結(jié)論。

5.分析政策問題并提出政策建議。政策后評價工作組對于政策實施效果未能很好達成政策制訂目的，分析政策存在的問題并提出政策建議，經(jīng)單位負責人審核后予以確認。

6.撰寫政策后評價報告。政策后評估工作組編制評估工作底稿，撰寫《金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金政策政策后評價報告》。

（二）政策后評價的建議

1.政策后評價工作應當遵循獨立、客觀、科學、公正的原則。

2.政策后評價工作底稿應當建立質(zhì)量審查制度，以及負責人的政策后評價工作組應當嚴格審查并簽署評審工作草案。

3.政策后評價工作應當采用資料查閱、調(diào)查問卷、實地查驗、比較分析、頭腦風暴等定性和定量相結(jié)合的方法。評價時根據(jù)需要選擇一種或多種方法。

4.政策后評價報告至少應當披露下列內(nèi)容：（1）政策后評價工作的總體情況；（2）政策后評價對象及范圍：含政策發(fā)布時間、制訂目的、實施期間及實施情況；（3）政策后評價依據(jù)；（4）政策后評價程序和方法；（5）政策實施效果；（6）政策后評價結(jié)論；（7）政策存在問題及建議。

5.市金融辦應及時將政策后評價報告反饋給財政局等有關(guān)部門，以完善相關(guān)政策，提高金融業(yè)發(fā)展水平。

四、展望

以金融產(chǎn)業(yè)專項資金績效評價為核心主題，在遵循績效評價總體原則及績效標準框架下，設計了金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金績效評價指標體系，以此績效評價指標體系促進金融產(chǎn)業(yè)專項資金的使用效率和結(jié)果質(zhì)量。金融產(chǎn)業(yè)在我國尚處于不斷發(fā)展變更的時期，對于專項資金的績效評價指標選擇需不停地更新，以達到與之匹配的效果，因此，這就要求學術(shù)界根據(jù)實際發(fā)展狀況來不斷地深入探索公正客觀的績效評價指標體系，以期達到促進專項資金的使用成果的數(shù)量和質(zhì)量，造福于經(jīng)濟社會。