俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管：立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置及啟示

李彥

摘要：通過(guò)不斷修改相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法并根據(jù)新形勢(shì)制定新法，設(shè)立分工明確、權(quán)責(zé)清晰的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，更新國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略等舉措，俄羅斯已形成以《信息安全學(xué)說(shuō)》等綱領(lǐng)性文件為政策指導(dǎo)、以《信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》等互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法為依據(jù)、以電信和大眾傳媒部等監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主體的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體系。近幾年，國(guó)際政治格局的變動(dòng)和兩大陣營(yíng)的博弈使俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管形勢(shì)日益嚴(yán)峻，它將互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移到維護(hù)信息安全上。對(duì)信息安全的強(qiáng)調(diào)使俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管措施日益嚴(yán)格，引發(fā)了如何協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)自由和信息安全之間的關(guān)系、如何規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為等爭(zhēng)議。辨明爭(zhēng)議的焦點(diǎn)并從中吸取教訓(xùn)，將為我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管制度的完善提供借鑒。

關(guān)鍵詞：俄羅斯;互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管;《信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》;電信和大眾傳媒部;信息安全

中圖分類號(hào)：D912.1;D922.294 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8268（2019）06-0059-14

隨著互聯(lián)網(wǎng)的日益普及和網(wǎng)民數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，俄羅斯境內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)極端主義和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等問(wèn)題日益猖獗。為有效應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，俄羅斯采取了一系列包括綱領(lǐng)性文件、立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置等在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管措施。由于我國(guó)與其互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律制度、政策框架及網(wǎng)絡(luò)發(fā)展情況等的相似性，研究俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管制度對(duì)完善我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律制度具有借鑒意義。然而，現(xiàn)有的相關(guān)研究還不系統(tǒng)，如何以俄羅斯為鑒完善我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律制度尚待探討。在此背景下，本文擬重點(diǎn)對(duì)上述立法及監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行梳理，以期對(duì)相關(guān)研究提供參考。

一、俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法體系

俄羅斯于1994年才接人互聯(lián)網(wǎng)和擁有“.ru”國(guó)家域名，但此后俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。根據(jù)《2017世界電子商務(wù)報(bào)告》，目前全球僅有7個(gè)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)用戶過(guò)億，其中就包括俄羅斯;根據(jù)Staista數(shù)據(jù)，俄羅斯2018年電子商務(wù)市場(chǎng)收入達(dá)到180億美元，預(yù)計(jì)到2021年，市場(chǎng)交易量將達(dá)到至少達(dá)到230億美元。由此可見(jiàn)，互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展、電子商務(wù)的崛起為俄羅斯經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展貢獻(xiàn)了新的力量。不過(guò)，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展也形成了新的挑戰(zhàn)，如網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)猖獗等。近年來(lái)，為有效應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)，各國(guó)政府包括俄羅斯普遍加強(qiáng)了對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的管控，俄羅斯也加大了互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的力度。自20世紀(jì)末以來(lái)，俄羅斯先后通過(guò)了一系列互聯(lián)網(wǎng)綱領(lǐng)性文件，如《信息安全學(xué)說(shuō)》《信息社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略》《2020年前俄聯(lián)邦國(guó)際信息安全領(lǐng)域國(guó)家政策框架》《信息安全綱要》等;并結(jié)合新情況，對(duì)1991年的《大眾傳媒法》、1995年的《信息、信息化和信息保護(hù)法》等立法進(jìn)行了修訂;還通過(guò)了一系列規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)活動(dòng)的新的、專門性立法，如《防止青少年接觸有害其健康和發(fā)展的信息法》等。本文擬重點(diǎn)研究上述法律。

（一）《信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》

接入互聯(lián)網(wǎng)后.俄羅斯社會(huì)出現(xiàn)了新的亟需調(diào)整的問(wèn)題，如服務(wù)商在為消費(fèi)者提供服務(wù)時(shí)產(chǎn)生的信息資源的使用、信息技術(shù)的創(chuàng)造和使用、信息及相關(guān)主體權(quán)利的保護(hù)等問(wèn)題。為有效解決這些問(wèn)題，俄羅斯國(guó)家杜馬于1995年2月頒布了《信息、信息化和信息保護(hù)法》。該法分為四章，分別涉及了該法的一般原則、信息資源、信息資源的使用和信息系統(tǒng)、技術(shù)和它們的支持措施。由于該法的某些規(guī)定具有時(shí)代局限性，隨著新技術(shù)的發(fā)展，該法逐漸顯露出一定的落后性。例如，該法規(guī)定的“強(qiáng)制提交信息記錄”規(guī)定了公民、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方政府、組織、公共機(jī)構(gòu)需承擔(dān)提交信息記錄的義務(wù)，但對(duì)上述實(shí)體的義務(wù)并未作具體的區(qū)分。在當(dāng)時(shí)的歷史情況下，籠統(tǒng)地規(guī)定上述實(shí)體均具有提交消息記錄的義務(wù)有利于保護(hù)信息安全，維護(hù)國(guó)家政治穩(wěn)定。然而，隨著實(shí)踐的發(fā)展，這種規(guī)定顯示出其落后性：它過(guò)度限制了相關(guān)主體的權(quán)利，不僅對(duì)他們施加了過(guò)重的負(fù)擔(dān)，也與當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管適當(dāng)平衡國(guó)家安全與互聯(lián)網(wǎng)自由之間關(guān)系的要求不符。又如，該法事實(shí)上是俄羅斯信息領(lǐng)域的基本法，但它并未對(duì)后續(xù)信息領(lǐng)域立法應(yīng)遵循何種原則、具體指向的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界等進(jìn)行必要的規(guī)定，這與其“基本法”定位不符。

為適應(yīng)信息領(lǐng)域的新變化，更好地維護(hù)信息主體的信息權(quán)利、保障信息安全及促進(jìn)信息技術(shù)的應(yīng)用，2006年7月，俄國(guó)家杜馬在前法基礎(chǔ)上通過(guò)了新版《信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》。它修正了前版所存在的問(wèn)題，并根據(jù)新情況增加了新內(nèi)容，為后續(xù)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法奠定了基礎(chǔ)。其一，它對(duì)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的基礎(chǔ)概念如互聯(lián)網(wǎng)頁(yè)面、域名、網(wǎng)址、網(wǎng)站所有者等進(jìn)行了界定，這些概念被普遍適用于俄羅斯隨后的互聯(lián)網(wǎng)立法中。其二，它調(diào)整的法律關(guān)系非常廣泛，涉及實(shí)現(xiàn)信息權(quán)利、使用信息技術(shù)、保障信息安全時(shí)出現(xiàn)的各種法律關(guān)系。它明確了相關(guān)法律關(guān)系應(yīng)遵循的原則及后續(xù)信息立法、大眾傳媒立法等應(yīng)遵循的原則，為俄羅斯相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)立法確立了標(biāo)準(zhǔn)。其三，它重視對(duì)信息主體（尤其是公民）信息權(quán)利及信息的保護(hù)，專門對(duì)公民信息權(quán)利、義務(wù)、權(quán)利被侵犯時(shí)的救濟(jì)途徑及信息保護(hù)的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，為隨后的俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)立法提供了思路，這是前版所沒(méi)有的。最后，為有效監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)活動(dòng)、履行國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力、保障部門間信息交換有序進(jìn)行，它要求建立信息系統(tǒng)（聯(lián)邦、區(qū)域、市政和其他信息系統(tǒng)）。這些系統(tǒng)的建立保障了互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管措施的有效實(shí)施，同時(shí)也賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)相當(dāng)大的職權(quán)——它們有權(quán)為特定信息系統(tǒng)的操作程序提出義務(wù)性要求。然而，該版并未對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限、監(jiān)管范圍、行使監(jiān)管權(quán)的方式及侵權(quán)甚至違法行為進(jìn)行規(guī)制，這為監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用監(jiān)管權(quán)埋下了隱患。

此后，國(guó)家杜馬先后通過(guò)了多個(gè)修正案以規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息活動(dòng)。2013年12月，國(guó)家杜馬三讀通過(guò)的修正案授權(quán)檢察長(zhǎng)屏蔽包含發(fā)起未經(jīng)批準(zhǔn)的公共抗議和極端主義活動(dòng)內(nèi)容的網(wǎng)站。2014年4月通過(guò)的修正案（《博主法》）將規(guī)范主體擴(kuò)大到博主，并規(guī)定任何日訪問(wèn)量超過(guò)3 000人的公開網(wǎng)站或網(wǎng)頁(yè)均被視為類似報(bào)紙的媒體，其所有人（即博主）應(yīng)向公共機(jī)構(gòu)登記備案。根據(jù)該法規(guī)定，知名博主不能利用網(wǎng)站或自己的網(wǎng)頁(yè)從事違法活動(dòng)、泄露國(guó)家機(jī)密，不能傳播包含公開呼吁實(shí)施恐怖活動(dòng)或公開美化恐怖主義的材料及其他極端主義材料，不能傳播宣傳色情、暴力、殘暴行為及包含污言穢語(yǔ)的材料。2015年6月，普京總統(tǒng)又簽署了數(shù)個(gè)限制公共機(jī)構(gòu)采購(gòu)?fù)鈬?guó)軟件的修正案，要求公共機(jī)構(gòu)只能購(gòu)買國(guó)產(chǎn)軟件（由俄羅斯企業(yè)、組織等控股50%以上的企業(yè)開發(fā)的軟件），只有在沒(méi)有國(guó)產(chǎn)軟件替代的情況下，才可購(gòu)買外國(guó)軟件。2018年4月初，國(guó)家杜馬通過(guò)了《互聯(lián)網(wǎng)誹謗法案》，要求在法院下達(dá)命令的一日內(nèi)對(duì)那些“未能消除抹黑公民的榮譽(yù)、尊嚴(yán)或商業(yè)信譽(yù)的信息”的冒犯性網(wǎng)站進(jìn)行封鎖。相比2006年版的《信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》，這些修正案不僅擴(kuò)大了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，而且也限制了相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)體更多的權(quán)利。例如，上述2013年修正案授權(quán)檢察官可在未獲得法庭命令的情況下發(fā)出網(wǎng)站封殺令，屏蔽含有上述未經(jīng)批準(zhǔn)的公共抗議和極端主義活動(dòng)內(nèi)容的網(wǎng)站。而根據(jù)2006年版保護(hù)法的規(guī)定，網(wǎng)站享有的信息權(quán)利相當(dāng)廣泛，只要不侵犯公民等主體的信息權(quán)利，網(wǎng)站可自由生產(chǎn)、獲取、發(fā)布、傳播信息，檢察官無(wú)權(quán)封殺網(wǎng)站。

從根本上說(shuō)，上述修正案都是以維護(hù)信息安全為目的的。以2015年6月的修正案為例，限制購(gòu)買外國(guó)軟件的措施逐漸降低了外國(guó)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和信息技術(shù)在俄羅斯關(guān)鍵部門的市場(chǎng)份額，這為生產(chǎn)和使用本國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)備提供了條件，有利于預(yù)防來(lái)自國(guó)外的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，由于長(zhǎng)期扶植、籠絡(luò)本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，俄羅斯已實(shí)際控制主要的本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，這既方便了俄羅斯政府掌握和獲取資源，又為控制互聯(lián)網(wǎng)和防護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全提供了便利。維護(hù)本國(guó)信息安全本身無(wú)可非議。但上述修正案仍引發(fā)了爭(zhēng)議，原因主要在于：從涉及的群體來(lái)看，它們不僅影響本土企業(yè)，而且約束外國(guó)企業(yè)。以《博主法》為例，為方便行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施監(jiān)管，它規(guī)定任何日訪問(wèn)量超過(guò)3000人的公開網(wǎng)站或網(wǎng)頁(yè)均被視為類似報(bào)紙的媒體，它們及搜索引擎、社交網(wǎng)絡(luò)、論壇等平臺(tái)，必須保留過(guò)去6個(gè)月內(nèi)在俄境內(nèi)發(fā)布的所有的電子記錄。因此，社交網(wǎng)站、各類個(gè)人網(wǎng)站甚至博客等均可能成為被規(guī)范的主體。例如，2015年5月，俄羅斯媒體監(jiān)管機(jī)構(gòu)致函Google、Twitter和Facebook等科技業(yè)巨頭，要求它們遵守俄羅斯《博主法》，交出法律所規(guī)定的博主姓名，同時(shí)刪除由俄羅斯總檢察官認(rèn)定的“極端主義信息”。從影響的范圍看，它們不僅影響互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商，而且還波及諸多電子企業(yè)。上述限制購(gòu)買外國(guó)軟件的要求不僅規(guī)范了公共機(jī)構(gòu)的互聯(lián)網(wǎng)活動(dòng)，而且還對(duì)在俄羅斯進(jìn)行交易的其他國(guó)家的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商、電子企業(yè)產(chǎn)生了影響。例如，2016年9月，俄羅斯政府督促政府部門降低對(duì)美國(guó)消息技術(shù)的依賴，要求市政廳使用企業(yè)電郵系統(tǒng)My Office Mail取代最初安裝在6 000臺(tái)電腦上的微軟系統(tǒng)Exchange Server和Outlook，同時(shí)替換了城市監(jiān)控?cái)z像頭和本地軟件中使用的美國(guó)思科公司的系統(tǒng)。限制公共機(jī)構(gòu)購(gòu)買外國(guó)軟件意味著相關(guān)外國(guó)企業(yè)將喪失這部分市場(chǎng)，隨著俄羅斯政府日益嚴(yán)格的限制政策的落實(shí)，外國(guó)企業(yè)在俄羅斯的市場(chǎng)份額越來(lái)越小。而電信及大眾通信部數(shù)據(jù)顯示，早在2015年，外國(guó)生產(chǎn)的桌面和移動(dòng)操作系統(tǒng)已占俄羅斯政府機(jī)構(gòu)所使用系統(tǒng)的95%，外國(guó)服務(wù)器操作系統(tǒng)占75%，外國(guó)數(shù)據(jù)中心管理系統(tǒng)占86%。由此，該修正案?jìng)涫軤?zhēng)議。

（二）《俄羅斯聯(lián)邦大眾傳媒法》

20世紀(jì)末.自由主義成為影響俄羅斯的一個(gè)主流思想流派。自由主義反對(duì)政府干涉企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，認(rèn)為大眾傳媒應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得生存和發(fā)展，通過(guò)市場(chǎng)獲得經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，維持財(cái)政上的自給自足。在自由主義理論的指引下，解體前的蘇聯(lián)政府通過(guò)了《蘇聯(lián)報(bào)刊與其他大眾傳媒法》并于1990年8月1日生效。該法是俄羅斯歷史上第一部傳媒法，確立了出版登記許可證制度，但該法生效不到一年，蘇聯(lián)即宣告解體，該法也隨之失效。

1991年12月27日，俄羅斯國(guó)家杜馬頒布了《俄羅斯聯(lián)邦大眾傳媒法》。它將前法的39個(gè)條款增加到62條，不僅完善了前法，而且還將適用對(duì)象擴(kuò)大到新興媒體如互聯(lián)網(wǎng)等。該法對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的意義主要在于三個(gè)方面。首先，它賦予了互聯(lián)網(wǎng)相當(dāng)程度的自由，規(guī)定“檢索、獲取、制造、傳播大眾新聞，創(chuàng)辦大眾傳媒，擁有、使用和支配這些媒體，制造、獲取、保存和使用技術(shù)設(shè)備及用于生產(chǎn)和傳播信息的材料不受限制，除非俄羅斯聯(lián)邦大眾傳媒立法有特殊規(guī)定”。這保障了俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)在此后十年左右時(shí)間里的相對(duì)自由發(fā)展，同時(shí)其例外規(guī)定（“除非俄羅斯聯(lián)邦大眾傳媒立法有特殊規(guī)定”）也為隨后對(duì)互聯(lián)網(wǎng)日益嚴(yán)格的限制埋下了伏筆。其次，它保障了互聯(lián)網(wǎng)免受不合理的新聞檢查：該法不僅禁止行政機(jī)關(guān)等預(yù)先或變相進(jìn)行新聞審查，而且規(guī)定了侵犯新聞自由應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。將行政機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)在制度的“籠子”里，有利于保障互聯(lián)網(wǎng)的新聞自由。最后，考慮到互聯(lián)網(wǎng)的特殊性，該法還特別對(duì)相關(guān)問(wèn)題作出了規(guī)定，從而確認(rèn)了作為大眾媒體的互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)媒體的共性和差異。例如，由于互聯(lián)網(wǎng)媒體通常不像傳統(tǒng)媒體一樣定期印刷出版物，它們的出版權(quán)常被狹義地理解為以電子書的形式出版，該法確認(rèn)：“本法關(guān)于定期印刷出版物的規(guī)定，適用于建立并儲(chǔ)存在電腦數(shù)據(jù)庫(kù)中的定期發(fā)行量超過(guò)1000份的文章?！边@確認(rèn)了互聯(lián)網(wǎng)媒體與傳統(tǒng)媒體一樣享有出版權(quán)。同時(shí)，限定了定期印刷出版物規(guī)定適用的條件，適格的互聯(lián)網(wǎng)媒體必須達(dá)到一定的發(fā)行量。另外，該法對(duì)大眾傳媒活動(dòng)、大眾新聞的傳播、違反大眾傳媒法應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等作了較為詳細(xì)的規(guī)定，這些規(guī)定均適用于互聯(lián)網(wǎng)，為互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管提供了較全面的法律規(guī)范?？傊m度的自由、較為合理的限制及較全面的實(shí)體和程序規(guī)則保障了俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)在此后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的迅猛發(fā)展。

然而，隨著私有化政策的日益深入實(shí)施，外國(guó)投資的傳媒機(jī)構(gòu)包括網(wǎng)站等越來(lái)越多，它們常在諸如反恐戰(zhàn)爭(zhēng)等重大問(wèn)題上抵毀俄羅斯國(guó)家形象、危害國(guó)家利益。鑒于此，國(guó)家杜馬多次對(duì)《俄羅斯聯(lián)邦大眾傳媒法》進(jìn)行了修正，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面。其一，增加了一些禁止性和取締性規(guī)定。例如，2000年修正案增加了“禁止在大眾傳媒包括計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)中，傳播關(guān)于制作和使用麻醉品、精神刺激品及其替代品的信息……傳播聯(lián)邦法律明文禁止的其他信息”的規(guī)定;2008年4月的修正案進(jìn)一步規(guī)定“對(duì)經(jīng)常傳播假消息，誹謗他人的榮譽(yù)與尊嚴(yán)的大眾傳媒應(yīng)予以取締”。這些規(guī)定不僅有效回應(yīng)了當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題，也有利于進(jìn)一步規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)媒體信息的傳播。但是，禁止傳播“法律明文禁止的其他信息”涵蓋的范圍過(guò)大，實(shí)際賦予了監(jiān)管機(jī)構(gòu)較大的行政裁量權(quán)，在一定程度上限制了互聯(lián)網(wǎng)的自由發(fā)展。其二，設(shè)立了更高的外資參與互聯(lián)網(wǎng)傳媒的門檻，促進(jìn)傳媒機(jī)構(gòu)“本土化”。例如，2001年8月的修正案要求在設(shè)立傳媒機(jī)構(gòu)時(shí)外資不得超過(guò)50%;2014年9月24日的修正案提出了關(guān)于外資參與大眾傳媒和廣播組織的新要求。通過(guò)上述修正案，俄羅斯不斷提高外資參與門檻，逐漸排除外國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對(duì)俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)媒體的控制，將權(quán)力收歸國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，甚至國(guó)有互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)手中。加之，通過(guò)實(shí)施一系列扶持、資助措施，政府已將主要的國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)牢牢控制在手中，對(duì)這些企業(yè)的控制為政府監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)、主導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)事務(wù)提供了較大便利。

總之，在對(duì)《大眾傳媒法》多次修改的基礎(chǔ)上，俄羅斯逐漸控制了作為大眾傳媒的互聯(lián)網(wǎng)。這一方面有利于政府有效監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)，保障本國(guó)互聯(lián)網(wǎng)安全;另一方面賦予政府過(guò)度的監(jiān)管權(quán)，不利于互聯(lián)網(wǎng)的自主發(fā)展。

（三）《防止青少年接觸有害其健康和發(fā)展的信息法》

俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的一個(gè)重要目的是保護(hù)青少年，特別是阻止青少年進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)購(gòu)買毒品。隨著互聯(lián)網(wǎng)的日益普及，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)青少年的影響日益深重。根據(jù)“rumetrika”網(wǎng)站2009年進(jìn)行的調(diào)查，俄羅斯14歲以下的網(wǎng)民中有39%的人承認(rèn)瀏覽過(guò)色情網(wǎng)站，19%的人觀看過(guò)暴力視頻，16%的人玩過(guò)網(wǎng)絡(luò)賭博游戲。為了給青少年?duì)I造一個(gè)健康的成長(zhǎng)環(huán)境，俄羅斯加大了對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管力度，保護(hù)青少年免于接觸互聯(lián)網(wǎng)有害信息被提上立法議程。2010年12月21日，由國(guó)家杜馬通過(guò)的《防止青少年接觸有害其健康和發(fā)展的信息法》（即第436-FZ號(hào)聯(lián)邦法案），就是在這一背景下產(chǎn)生的。法案主要包括四章，分別界定了對(duì)青少年有害信息的范圍、要求對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容進(jìn)行分級(jí)、規(guī)定了信息傳播的具體要求等。然而，由于該法并未規(guī)定具體的執(zhí)行機(jī)制，它在通過(guò)后遲遲未能生效。為有效落實(shí)該法的具體內(nèi)容，2012年7月11日，國(guó)家杜馬通過(guò)《防止青少年接觸有害其健康和發(fā)展的信息法》修正案（第139號(hào)聯(lián)邦法），建立了“黑名單登記”制度，要求對(duì)含有禁止在俄聯(lián)邦傳播的信息的網(wǎng)站、網(wǎng)頁(yè)、網(wǎng)址、域名進(jìn)行統(tǒng)一登記，從而解決了該法缺乏執(zhí)行機(jī)制的問(wèn)題。根據(jù)該制度，俄羅斯聯(lián)邦通訊、信息技術(shù)與大眾傳媒監(jiān)督局從2012年11月起建立黑名單，該局可根據(jù)舉報(bào)將提供吸毒、自殺、兒童色情信息的網(wǎng)站、域名、IP地址等列入黑名單，然后委托電信運(yùn)營(yíng)商通知網(wǎng)站所有者立即刪除有關(guān)網(wǎng)頁(yè);倘若網(wǎng)站所有者拒絕執(zhí)行，監(jiān)管部門有權(quán)通過(guò)封鎖IP地址或過(guò)濾內(nèi)容的方式阻止該網(wǎng)站的信息傳播。

該法被稱為“俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)限制法案”，其作用主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，作為一部專門的互聯(lián)網(wǎng)立法，它明確了青少年保護(hù)在互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管中的突出地位，推動(dòng)了青少年保護(hù)朝著更全面、更有效的方向發(fā)展;另一方面，它確立的“互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級(jí)”制度和“黑名單登記”制度，明確了網(wǎng)站、域名等的所有者或運(yùn)營(yíng)商的具體權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容及責(zé)任追究程序等，為青少年網(wǎng)絡(luò)保護(hù)提供了強(qiáng)有力的制度保障。國(guó)家杜馬家庭、婦女和兒童委員會(huì)前主席、聯(lián)邦委員會(huì)成員米祖琳娜曾指出，該法實(shí)施后，僅2013年就有近1.5萬(wàn)幅兒童色情圖片被自愿刪除，在列入黑名單的危險(xiǎn)內(nèi)容中，55%是毒品信息、30%是兒童色情、15%是自殺信息。

當(dāng)然，該法也存在一定的問(wèn)題。其一，某些重要問(wèn)題規(guī)定不明確甚至缺失。如對(duì)其他信息傳播主體（如網(wǎng)民）的違法責(zé)任僅規(guī)定“依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦立法”，沒(méi)有指向較為具體的法律;對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任也只字未提。其二，個(gè)別規(guī)定的落實(shí)存在技術(shù)上的困難。以IP地址的屏蔽為例，由于同一IP地址可以對(duì)應(yīng)數(shù)個(gè)不同的網(wǎng)站、網(wǎng)址等，被列入黑名單的IP地址能否有效屏蔽具有不確定性;即使能夠屏蔽IP地址，以現(xiàn)有黑客技術(shù)利用鏡像網(wǎng)站、暗網(wǎng)等隱藏甚至修改IP地址亦并非難事，因此，屏蔽的作用將大打折扣。

雖然俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止上述幾項(xiàng)，國(guó)家杜馬通過(guò)了一系列新的立法，地方政府和相關(guān)政府部門也通過(guò)了一系列地方法規(guī)和部門規(guī)章等。但是，上述三項(xiàng)立法是俄羅斯位階較高的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法.是俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律制度的核心：立法涵蓋了互聯(lián)網(wǎng)的多個(gè)重要領(lǐng)域，保障了互聯(lián)網(wǎng)活動(dòng)有法可依;較為明確的規(guī)定，有利于規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)主體的行為、維持俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)秩序等。不過(guò)，它們?nèi)源嬖谝欢ǖ膯?wèn)題，其中最突出的問(wèn)題在于規(guī)范相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力和行為活動(dòng)等的條款較少甚至缺失。

另外，俄羅斯在信息化建設(shè)中頒布的一系列綱領(lǐng)性文件為國(guó)家信息化建設(shè)道路做出了整體規(guī)劃，也為信息安全領(lǐng)域的立法目的、方法及意義等提供了政策性指引。2000年通過(guò)的《信息安全學(xué)說(shuō)》系統(tǒng)地闡述了俄羅斯信息安全保護(hù)的目的、任務(wù)、方法等;2000年生效的《信息安全綱要》界定了國(guó)家利益，分析了公民、社會(huì)乃至整個(gè)國(guó)家面臨的威脅;2008年公布的《信息社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略》、2009年批準(zhǔn)的《2020年前俄聯(lián)邦國(guó)際信息安全領(lǐng)域國(guó)家政策框架》、2017出臺(tái)的《2017-2030年俄羅斯聯(lián)邦信息社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略》等均是階段性規(guī)劃，具有極強(qiáng)的指導(dǎo)作用。其中，2000年和2016年前后兩版的《信息安全學(xué)說(shuō)》確立和更新了俄羅斯國(guó)家信息安全戰(zhàn)略，直接指導(dǎo)俄羅斯網(wǎng)絡(luò)空間建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃：2000年版《信息安全學(xué)說(shuō)》既是制定國(guó)家信息安全政策、法規(guī)和開展信息安全專項(xiàng)活動(dòng)的綱領(lǐng)性文件，也是國(guó)家信息安全戰(zhàn)略確立的標(biāo)志;2016年版《信息安全學(xué)說(shuō)》在2015年《聯(lián)邦國(guó)家安全戰(zhàn)略》基礎(chǔ)上更新了國(guó)家信息安全戰(zhàn)略，賦予俄羅斯政府依據(jù)信息空間主權(quán)原則實(shí)施獨(dú)立自主的信息安全政策的權(quán)力，是保障國(guó)家信息安全的官方觀點(diǎn)體系和保障國(guó)家安全的戰(zhàn)略規(guī)劃性文件。上述“內(nèi)容分級(jí)”制度和“黑名單登記”制度、網(wǎng)絡(luò)檢查和審核機(jī)制等正是俄羅斯政府以法律管理本國(guó)范圍內(nèi)信息活動(dòng)的具體措施，也是對(duì)國(guó)家信息安全戰(zhàn)略的具體落實(shí)。

二、俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置

為貫徹落實(shí)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律法規(guī)和政策綱領(lǐng)，俄羅斯政府陸續(xù)設(shè)立了一系列權(quán)責(zé)明晰、分工明確的專門機(jī)構(gòu)。俄羅斯政府主張以政府為主導(dǎo)、社會(huì)參與的網(wǎng)絡(luò)治理工作機(jī)制，確?；ヂ?lián)網(wǎng)監(jiān)管的有效運(yùn)行。

（一）俄羅斯安全委員會(huì)

俄羅斯安全委員會(huì)是根據(jù)1992年6月聯(lián)邦總統(tǒng)第547號(hào)法令設(shè)立的，目的在于確保總統(tǒng)國(guó)家管理職責(zé)的履行，國(guó)內(nèi)、外交和軍事安全領(lǐng)域政策的實(shí)現(xiàn)等。委員會(huì)由總統(tǒng)任主席，總統(tǒng)通過(guò)聯(lián)邦安全委員會(huì)成員會(huì)議及有關(guān)部委對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)安全工作進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

委員會(huì)總體負(fù)責(zé)國(guó)家信息安全工作，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家信息安全規(guī)劃與建設(shè)。具體來(lái)說(shuō)，它承擔(dān)制定統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)安全政策、審議重要的網(wǎng)絡(luò)安全及信息安全事項(xiàng)等職責(zé)。但是，由于它在很大程度上承擔(dān)著統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其他各方行為、活動(dòng)等的職責(zé)（包括：研究與國(guó)家利益相關(guān)的信息;界定必須加以保護(hù)的信息資源;明確保障網(wǎng)絡(luò)安全的方法，并就保護(hù)個(gè)人、社會(huì)乃至國(guó)家的關(guān)鍵利益免受內(nèi)部和外部威脅提出建議;協(xié)調(diào)聯(lián)邦信息安全法的制定工作等），并不實(shí)際執(zhí)行互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管措施。因此，它主要還是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

（二）俄羅斯電信和大眾傳媒部

2008年5月12日，在聯(lián)邦信息技術(shù)與通信部的基礎(chǔ)上，俄羅斯成立了通信與大眾傳媒部。其工作目標(biāo)是能夠以電子形式為國(guó)家、州、區(qū)提供基本的社會(huì)服務(wù)，保證TT行業(yè)高速發(fā)展，保質(zhì)保量且及時(shí)地進(jìn)行郵政服務(wù)，普及通信服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)，普及大眾傳媒。作為一個(gè)重要的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通信和大眾傳媒部的權(quán)限包括立法和執(zhí)法兩方面。一方面，它具有部門立法權(quán)，負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行電信和大眾傳媒（包括互聯(lián)網(wǎng)）領(lǐng)域的政策和法規(guī)。具體包括以下領(lǐng)域：電信，包括無(wú)線電頻譜的分配和轉(zhuǎn)換;大眾傳媒，包括電子媒體如互聯(lián)網(wǎng)、電視、電臺(tái)廣播及相關(guān)技術(shù)的發(fā)展;相關(guān)信息技術(shù)，包括創(chuàng)建政府信息資源和促進(jìn)對(duì)信息資源的訪問(wèn);個(gè)人數(shù)據(jù)處理和網(wǎng)絡(luò)治理等。上述限制公共機(jī)構(gòu)購(gòu)買外國(guó)軟件的《信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》修正案就是由該部起草的。另一方面，它具有執(zhí)法權(quán)。它執(zhí)法的對(duì)象不僅包括電信部門、傳統(tǒng)媒體、新媒體（如互聯(lián)網(wǎng)）等，而且包括個(gè)人;執(zhí)法的內(nèi)容不僅包括對(duì)通信及信息傳播活動(dòng)和內(nèi)容等的監(jiān)管，還包括對(duì)與之相關(guān)的技術(shù)的創(chuàng)建和管理等。

為有效執(zhí)行互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管職責(zé)，該部下設(shè)了一系列監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其中最重要的是根據(jù)2008年12月聯(lián)邦總統(tǒng)第1715號(hào)法令設(shè)立的俄聯(lián)邦電信、信息技術(shù)和大眾傳媒監(jiān)管局（Roskomnadzor）。該局主要負(fù)責(zé)監(jiān)管相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)立法的遵守情況。例如，為落實(shí)《防止青少年接觸有害其健康和發(fā)展的信息法》規(guī)定的“黑名單登記”制度，僅2012年就有180個(gè)網(wǎng)站分別因?yàn)樯⒉嘉：η嗌倌杲】怠⒆詺?、淫穢信息內(nèi)容而被該局列入黑名單。該局還負(fù)責(zé)監(jiān)管電子媒體、大眾通信、信息技術(shù)和電信及相關(guān)技術(shù);管理無(wú)線電頻率服務(wù)部門;依法保護(hù)和處理個(gè)人資料等。行政監(jiān)控是該局履行上述互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管職責(zé)的主要方式，它可自行或根據(jù)舉報(bào)，對(duì)在俄羅斯網(wǎng)域內(nèi)提供有害信息、發(fā)布含有未經(jīng)許可的游行和恐怖主義等信息的網(wǎng)站采取刪除網(wǎng)頁(yè)乃至屏蔽IP等手段。為有效履行監(jiān)管職責(zé)，該局還致力于實(shí)施技術(shù)監(jiān)控。例如，自2011年3月起，它開始研制互聯(lián)網(wǎng)在線自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)，以全天候監(jiān)控和過(guò)濾互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容。目前，該局影響力頗大，是主要的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管部門。

總之，通信和大眾傳媒部及其下設(shè)的聯(lián)邦通訊、信息技術(shù)與大眾傳媒監(jiān)督局是主要的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。通信和大眾傳媒部主要負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管相關(guān)立法和政策的制定，而聯(lián)邦通訊、信息技術(shù)與大眾傳媒監(jiān)督局主要負(fù)責(zé)落實(shí)相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法及相應(yīng)的監(jiān)管措施，它們共同保障了俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的有效性。

（三）聯(lián)邦安全局

聯(lián)邦安全局成立于1995年，是聯(lián)邦政府設(shè)立的一個(gè)履行維護(hù)聯(lián)邦信息安全職責(zé)的行政機(jī)構(gòu)。在2004年之前，聯(lián)邦政府通信和信息局是俄羅斯信息安全的主要機(jī)構(gòu)，而聯(lián)邦安全局與互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管相關(guān)的職能并不多。2004年，聯(lián)邦政府通信和信息局被撤銷編制，它的部分職能被分散到聯(lián)邦安全局和聯(lián)邦保衛(wèi)局特別通信和信息處。

在繼承聯(lián)邦政府通信和信息局職權(quán)的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦安全局被賦予一系列與互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管相關(guān)的職責(zé)，主要包括：規(guī)劃和落實(shí)有關(guān)信息安全的國(guó)家政策;對(duì)互聯(lián)網(wǎng)設(shè)備、受加密系統(tǒng)保護(hù)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及互聯(lián)網(wǎng)上涉及國(guó)家安全的不良信息進(jìn)行監(jiān)管等。2013年1月15日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了《關(guān)于設(shè)立查明、預(yù)防和消除對(duì)俄羅斯信息資源計(jì)算機(jī)攻擊后果的國(guó)家系統(tǒng)》的總統(tǒng)令，責(zé)令聯(lián)邦安全局建立國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)，以監(jiān)測(cè)、防范和消除計(jì)算機(jī)信息隱患，發(fā)現(xiàn)和預(yù)防網(wǎng)絡(luò)攻擊并消除其后果，甚至檢測(cè)黑客人侵和攻擊國(guó)家信息系統(tǒng)和電信網(wǎng)絡(luò)的方法等。由此，聯(lián)邦安全局增加了若干新的與信息安全、網(wǎng)絡(luò)攻擊相關(guān)的監(jiān)管職能，具體包括評(píng)估國(guó)家信息安全形勢(shì)、保障重要信息基礎(chǔ)設(shè)施安全、鑒定計(jì)算機(jī)安全事故、建立電腦攻擊數(shù)據(jù)庫(kù)等。

聯(lián)邦安全局下設(shè)一系列既分工負(fù)責(zé)又合作互助的機(jī)構(gòu)，共同執(zhí)行上述職能和目標(biāo)。例如，計(jì)算機(jī)和信息安全處負(fù)責(zé)監(jiān)控和打擊間諜行為和網(wǎng)絡(luò)犯罪;有關(guān)信息技術(shù)研究機(jī)構(gòu)對(duì)信息特別是與刑事案件、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義活動(dòng)相關(guān)的案件信息進(jìn)行技術(shù)性評(píng)價(jià)。此外，為更有效地管理互聯(lián)網(wǎng)，聯(lián)邦安全局還主持了一系列互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管行動(dòng)，第一個(gè)真正旨在監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)的行動(dòng)就是由它主持的。2000年，聯(lián)邦安全局開始要求互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商安裝監(jiān)管設(shè)備，并設(shè)立和運(yùn)行了專門的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)“行動(dòng)偵查活動(dòng)系統(tǒng)”（SORM）。2008年，聯(lián)邦安全局進(jìn)一步要求所有電話和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商安裝SORM系統(tǒng)，以確保國(guó)家安全部門能及時(shí)、有效地獲取數(shù)據(jù)。境內(nèi)的服務(wù)器數(shù)據(jù)被強(qiáng)制接人SORM中，一些不愿合作的服務(wù)商被迫下線并被威脅吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。SORM系統(tǒng)的安裝，使聯(lián)邦安全局能夠在服務(wù)商不知情的情況下獲取數(shù)據(jù)，這意味著所有電話和網(wǎng)絡(luò)通訊數(shù)據(jù)都可被記錄在案。自2010年起，聯(lián)邦安全局開始升級(jí)SORM系統(tǒng)，增加了分析新數(shù)據(jù)類型的功能;同時(shí)，它也可用于監(jiān)視總部位于俄羅斯的國(guó)內(nèi)外社交網(wǎng)絡(luò)。目前SORM仍然相當(dāng)活躍，它監(jiān)控了幾乎所有的俄羅斯電信網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)和所有傳播媒介。

得益于聯(lián)邦安全局相關(guān)部門及其發(fā)起的監(jiān)管行動(dòng)，俄羅斯對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管日益全面、有效。

（四）俄羅斯網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)協(xié)會(huì)

網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)協(xié)會(huì)是聯(lián)邦信息技術(shù)和通信部于1994年發(fā)起設(shè)立的、致力于制定和執(zhí)行互聯(lián)網(wǎng)規(guī)范的一個(gè)政府機(jī)構(gòu);也是一個(gè)擁有122個(gè)成員（包括高校、科研機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦政府各部、律所、保險(xiǎn)公司、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商、運(yùn)營(yíng)商、供應(yīng)商和用戶等）的公共機(jī)構(gòu)。作為一個(gè)公共機(jī)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)協(xié)會(huì)發(fā)起互聯(lián)網(wǎng)研究項(xiàng)目，組織相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)活動(dòng)，協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)活動(dòng)相關(guān)主體間關(guān)系，推廣相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)理念，擁有的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管職能極其有限。作為一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)協(xié)會(huì)協(xié)助其他政府機(jī)構(gòu)制定互聯(lián)網(wǎng)規(guī)范，確立和落實(shí)相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目和計(jì)劃，建立互聯(lián)網(wǎng)管理制度，享有一定的監(jiān)管職權(quán)。雖然通常情況下，該協(xié)會(huì)制定的規(guī)范需要其他政府機(jī)構(gòu)協(xié)助，其發(fā)起的監(jiān)管行動(dòng)強(qiáng)制力較弱，但該機(jī)構(gòu)對(duì)推動(dòng)俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)正式立法的制定、實(shí)施及互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)健康、有序的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

事實(shí)上，俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)繁多，不僅包括上述政府機(jī)構(gòu)、混合性機(jī)構(gòu)，還包括一些政府直屬的企業(yè)、公益和社會(huì)組織等，如俄羅斯科技信息資源開發(fā)公司、安全互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)盟、俄羅斯聯(lián)邦信息中心、俄羅斯域名協(xié)調(diào)中心等。這些非政府性質(zhì)的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在協(xié)助國(guó)家機(jī)構(gòu)方面起到了不可忽視的作用。例如，安全互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)盟這一社會(huì)組織協(xié)助國(guó)家機(jī)構(gòu)打擊在網(wǎng)上傳播危險(xiǎn)信息（青少年色情、吸毒、暴力、法西斯主義、極端主義等）的互聯(lián)網(wǎng)資源擁有者，還對(duì)不同年齡段的青少年、家長(zhǎng)、教師提出安全使用互聯(lián)網(wǎng)的建議。據(jù)該聯(lián)盟統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)，俄網(wǎng)上兒童色情傳播比例大幅下降，已退居美國(guó)和荷蘭之后。盡管如此，俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管權(quán)仍主要掌握在政府機(jī)構(gòu)手中，混合型機(jī)構(gòu)、企業(yè)、組織等的監(jiān)管權(quán)有限，且實(shí)踐中實(shí)施監(jiān)管的有效性較弱。

三、俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管中的主要問(wèn)題及對(duì)中國(guó)的啟示

近年來(lái)，隨著網(wǎng)民的急劇增加，網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題日益嚴(yán)峻。為有效應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，相關(guān)立法日益嚴(yán)格，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的干預(yù)越來(lái)越頻繁，這引發(fā)了前所未有的爭(zhēng)議，也對(duì)完善我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管都具有一定的啟示。

（一）俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管中的主要問(wèn)題

問(wèn)題的焦點(diǎn)在于如何在保障信息安全的同時(shí)適度保障互聯(lián)網(wǎng)自由，以及如何規(guī)范監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為和活動(dòng)。主要問(wèn)題具體表現(xiàn)如下。

1.如何有效協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)自由與信息安全的關(guān)系

雖然接人互聯(lián)網(wǎng)較晚，但近年來(lái)俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅猛。2011年，俄羅斯域名數(shù)量已名列全球第五，并一躍成為歐洲互聯(lián)網(wǎng)用戶最多的國(guó)家;至2014年底，俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到62%?；ヂ?lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展為網(wǎng)民和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)極大便利的同時(shí)，也帶來(lái)了信息安全風(fēng)險(xiǎn)。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，由于互聯(lián)網(wǎng)具有匿名性、無(wú)中心性、虛擬性、跨國(guó)性等特征，網(wǎng)民在互聯(lián)網(wǎng)上的不法行為相對(duì)不易被追究，濫用互聯(lián)網(wǎng)自由的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，并因此對(duì)公共利益和互聯(lián)網(wǎng)安全等造成巨大沖擊，互聯(lián)網(wǎng)一度成為散布極端主義思想、策劃暴力恐怖活動(dòng)的主要途徑，嚴(yán)重威脅著俄羅斯信息安全。從國(guó)際上看，發(fā)達(dá)國(guó)家的信息化建設(shè)起步較早，高新技術(shù)偵察系統(tǒng)的研究和開發(fā)速度較快，信息處理自動(dòng)化水平較高，技術(shù)偵察和電訊密碼分析能力較強(qiáng)，給俄羅斯信息安全造成了潛在的威脅。隨著網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略地位的日益凸顯，美國(guó)等老牌互聯(lián)網(wǎng)大國(guó)積極組建網(wǎng)絡(luò)部隊(duì)、雇傭黑客部隊(duì)甚至是采取監(jiān)聽(tīng)等方式，意圖在網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)別國(guó)實(shí)施遏制和打擊，這直接威脅著俄羅斯信息安全。然而，俄羅斯的信息技術(shù)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，信息產(chǎn)品的國(guó)產(chǎn)化水平不高，難以有效應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外信息安全威脅。

為此，俄羅斯逐漸將互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體系建設(shè)的重點(diǎn)集中在通過(guò)一系列限制措施來(lái)維護(hù)俄羅斯信息安全上.這在國(guó)家杜馬通過(guò)的相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律、修正案及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為中均有表現(xiàn)。就立法而言，早期互聯(lián)網(wǎng)立法，如1991年《大眾傳媒法》、2006年《信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》等賦予了互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展相當(dāng)程度的自由。近年來(lái)，為應(yīng)對(duì)上述信息安全風(fēng)險(xiǎn)，俄羅斯聯(lián)邦頻繁修改立法，這些立法在維護(hù)信息安全的同時(shí)，也對(duì)互聯(lián)網(wǎng)自由施加了越來(lái)越多的限制。例如，2013年《信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》授權(quán)檢察官可在沒(méi)有獲得法庭命令的情況下發(fā)出網(wǎng)站封殺令，屏蔽含有上述未經(jīng)批準(zhǔn)的公共抗議和極端主義活動(dòng)內(nèi)容的網(wǎng)站。這一方面可防患于未然，將上述活動(dòng)扼殺在搖籃里，有利于維護(hù)信息安全;另一方面，屏蔽和阻隔含有上述活動(dòng)內(nèi)容信息的傳播，限制了網(wǎng)站的互聯(lián)網(wǎng)自由。就監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，政府機(jī)構(gòu)以信息安全名義實(shí)施多項(xiàng)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管措施，包括禁止未經(jīng)許可的示威、極端活動(dòng)等，尤其是普京上臺(tái)后采取了“威權(quán)主義”的監(jiān)管政策，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)媒體等實(shí)行了更為嚴(yán)厲的監(jiān)管。例如，為維護(hù)信息安全，有關(guān)部門將網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)作為監(jiān)控重點(diǎn)，對(duì)網(wǎng)民留言、論壇網(wǎng)貼實(shí)行24小時(shí)嚴(yán)格監(jiān)控，并借助技術(shù)手段甄別信息。加之行政監(jiān)控和出于安全動(dòng)機(jī)的刑事調(diào)查日益頻繁，迫使網(wǎng)站、社交平臺(tái)、博主、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商等進(jìn)行自我審查以傳播符合政府意愿的信息內(nèi)容，互聯(lián)網(wǎng)受到日益廣泛的限制。

互聯(lián)網(wǎng)限制措施擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)力，有益于保障政府更有效地維護(hù)本國(guó)信息安全，也引發(fā)了互聯(lián)網(wǎng)自由問(wèn)題。在2000年版的《信息安全學(xué)說(shuō)》中，“保護(hù)憲法賦予公民的權(quán)利和自由”共出現(xiàn)了17次，而在2016年版中，類似的表述只出現(xiàn)了3次，數(shù)字變化的背后實(shí)際反映的是俄羅斯信息安全觀的變化。誠(chéng)然，信息安全觀的變化與俄羅斯國(guó)內(nèi)面臨的網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義威脅、信息安全威脅與日俱增及外國(guó)在俄羅斯情報(bào)活動(dòng)頻繁等息息相關(guān)，但對(duì)互聯(lián)網(wǎng)自由日益嚴(yán)格的限制卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。雖然互聯(lián)網(wǎng)自由并非是不受限制的，但互聯(lián)網(wǎng)是公眾獲取、存儲(chǔ)、傳播信息等的重要渠道，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)自由的限制應(yīng)當(dāng)適度。過(guò)度地限制可能侵害公眾的信息權(quán)利，使他們正當(dāng)?shù)幕ヂ?lián)網(wǎng)自由很難有效實(shí)現(xiàn)或者實(shí)現(xiàn)的程度有限。例如，《信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》要求搜索引擎、社交網(wǎng)絡(luò)、論壇等平臺(tái)，必須保留過(guò)去6個(gè)月內(nèi)在俄羅斯境內(nèi)發(fā)布的所有信息內(nèi)容的電子記錄，這固然保障了監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效過(guò)濾、分析互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容，進(jìn)而有利于維護(hù)俄羅斯信息安全。但是，由于自由存儲(chǔ)信息是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代信息自由的一個(gè)重要內(nèi)容，立法要求保留“所有信息內(nèi)容”的電子記錄方便了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)控，也構(gòu)成對(duì)信息自由的侵犯?！霸趯?duì)公民個(gè)人信息進(jìn)行刑法保護(hù)的過(guò)程中，處于核心且對(duì)公民生活造成最大困擾的是非法利用公民個(gè)人信息的行為。”監(jiān)管機(jī)構(gòu)查詢、獲取甚至使用電子信息可能對(duì)公民的隱私權(quán)造成侵害，甚至還可能對(duì)網(wǎng)民形成威懾，使他們不敢充分表達(dá)，從而深刻地影響互聯(lián)網(wǎng)自由?？傊孕畔踩珵橹攸c(diǎn)的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管措施對(duì)互聯(lián)網(wǎng)自由造成了一些消極影響。為此，如何協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)自由和信息安全之間的關(guān)系成為俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)法律制度中的一個(gè)重要問(wèn)題。

事實(shí)上，其他互聯(lián)網(wǎng)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，也或多或少涉及了上述限制措施。如德國(guó)立法對(duì)社交論壇的限制就相當(dāng)嚴(yán)苛——為限制網(wǎng)絡(luò)有害言論，德國(guó)立法規(guī)定對(duì)傳播有害言論的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商及論壇經(jīng)營(yíng)者定罪。但是，由于德國(guó)《基本法》為保護(hù)公民的通信自由規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)管原則（任何未經(jīng)通信各方同意的監(jiān)管行為，都將因涉嫌違反《基本法》而被訴），嚴(yán)格的監(jiān)管并不必然侵犯公民的互聯(lián)網(wǎng)自由。雖然德國(guó)存在互聯(lián)網(wǎng)自由與信息安全間的矛盾，但這一矛盾并不尖銳。矛盾之所以存在甚至激化的根源并不在于監(jiān)管措施本身，而在于各國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管所采取的方式和監(jiān)管的程度。換句話說(shuō)，實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)限制措施本身無(wú)可非議，但是，過(guò)度的或不適當(dāng)?shù)幕ヂ?lián)網(wǎng)限制措施必然引發(fā)爭(zhēng)議。俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管存在的此種矛盾就與過(guò)度的限制密不可分。俄羅斯對(duì)互聯(lián)網(wǎng)自由的限制源于對(duì)互聯(lián)網(wǎng)有害言論及有害信息的管控，因此，最初的限制措施可能是善意的、恰當(dāng)?shù)暮瓦m度的。但是，隨著互聯(lián)網(wǎng)問(wèn)題的日益復(fù)雜化及互聯(lián)網(wǎng)戰(zhàn)略地位的日益凸顯，這種善意的考量與過(guò)度的安全措施相結(jié)合，致使俄羅斯對(duì)互聯(lián)網(wǎng)自由的限制日趨嚴(yán)苛，最終導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)自由與網(wǎng)絡(luò)安全的矛盾相對(duì)突出。

不過(guò)，目前俄羅斯已意識(shí)到了這一問(wèn)題，為了緩和矛盾，政府做出了一系列的努力，如通過(guò)網(wǎng)絡(luò)與民眾溝通交流，聽(tīng)取網(wǎng)民意見(jiàn)和建議;在網(wǎng)絡(luò)和社交網(wǎng)站等新興媒體上加大信息發(fā)布力度等等。但是，這一問(wèn)題的有效解決還來(lái)日方長(zhǎng)。

2.如何規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為

2006年10月20日.俄羅斯公民扎哈羅夫向歐洲人權(quán)法院提出申訴，主張三家移動(dòng)電話通信服務(wù)運(yùn)營(yíng)商、通信部和聯(lián)邦安全服務(wù)部侵犯其電話通信的隱私權(quán)（Roman Zakharov v.Russia）。在該案中，歐洲人權(quán)法院就認(rèn)定俄羅斯相關(guān)監(jiān)管存在以下不足：第一，相關(guān)監(jiān)管措施不夠透明，俄羅斯法律關(guān)于監(jiān)聽(tīng)通訊的規(guī)定沒(méi)有提供足夠和有效的避免專斷和濫用風(fēng)險(xiǎn)的保障;第二，監(jiān)管措施的落實(shí)和后續(xù)規(guī)定不完善，相關(guān)立法對(duì)被控告為犯罪的行為中所涉及的信息是繼續(xù)存儲(chǔ)還是待審判結(jié)束后再行決定亦沒(méi)有規(guī)定;第三，授權(quán)監(jiān)聽(tīng)程序形同虛設(shè)，該程序在實(shí)踐中對(duì)于規(guī)范秘密監(jiān)聽(tīng)行為力不從心，許多監(jiān)聽(tīng)請(qǐng)求通常不需提供任何材料;第四，監(jiān)聽(tīng)的監(jiān)督存在諸多問(wèn)題，比如由總統(tǒng)、議會(huì)和政府授權(quán)的監(jiān)聽(tīng)無(wú)法監(jiān)督，與安全服務(wù)信息相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)及政策等不受檢察官監(jiān)督等;第五，受到非法監(jiān)聽(tīng)后的救濟(jì)很難落實(shí)。歐洲人權(quán)法院對(duì)該案的分析，一定程度上反映了俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法存在的問(wèn)題。俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)繁多，且監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)存在一定的重疊現(xiàn)象。例如，在SORM監(jiān)管體制下，不僅聯(lián)邦安全局，而且其他7個(gè)聯(lián)邦安全機(jī)構(gòu)（包括稅警和內(nèi)務(wù)部警察等）也都能夠任意監(jiān)管公民的互聯(lián)網(wǎng)傳輸活動(dòng)。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為和活動(dòng)相當(dāng)不規(guī)范。

如何規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為呢？

首先，行政機(jī)關(guān)有選擇地適用法律或規(guī)避法律。監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)常利用法律制度中的疏漏（如法律規(guī)定不明確、不同法律之間的不一致等），有選擇地管理互聯(lián)網(wǎng)媒體，吊銷異議傳媒機(jī)構(gòu)的許可證，將反對(duì)政府的媒體送上法庭，吊銷不合作媒體的執(zhí)照或終止其播出權(quán)，指控甚至起訴影響政府官員名譽(yù)和尊嚴(yán)的媒體等。監(jiān)管機(jī)構(gòu)還經(jīng)?！扒捎谩焙戏ǖ摹胺ㄍフ{(diào)查”——利用稅務(wù)局、稅收機(jī)構(gòu)和質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)等對(duì)不合作的互聯(lián)網(wǎng)媒體等進(jìn)行多方面審查，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不違反《大眾傳媒法》所規(guī)定的禁止新聞檢查等條款的同時(shí)，有效管控互聯(lián)網(wǎng)媒體。

其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)常以政策取代法律。由于相關(guān)立法往往是中立且穩(wěn)定的，并不一定符合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需求，相比較而言，政策往往比法律更靈活、更具有指向性，也更受俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)青睞。自2000年以來(lái)，俄羅斯通過(guò)了一系列互聯(lián)網(wǎng)政策，密集出臺(tái)的系列規(guī)劃促使俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)了飛躍式發(fā)展，也便利了監(jiān)管部門。例如，為落實(shí)相關(guān)政策、維護(hù)信息安全，俄羅斯官方要求所有電話、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)供應(yīng)商安裝SORM系統(tǒng)，通過(guò)要求本國(guó)企業(yè)出租網(wǎng)站空間服務(wù)器給安全服務(wù)機(jī)構(gòu)、要求外國(guó)企業(yè)把主機(jī)服務(wù)器設(shè)在俄羅斯本土、利用“-ru”域名擴(kuò)展使俄監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠訪問(wèn)其網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方式，聯(lián)邦安全局得以行使在服務(wù)商不知情的情況下對(duì)它們進(jìn)行監(jiān)控，并將數(shù)據(jù)記錄在案的權(quán)力。一般來(lái)說(shuō)，進(jìn)行監(jiān)控和電話截聽(tīng)是需要經(jīng)司法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，未經(jīng)許可的監(jiān)控和記錄本身存在合法性的問(wèn)題，但以政策作掩護(hù)，聯(lián)邦安全局的行為似乎有理有據(jù)，而且長(zhǎng)期實(shí)施此種行為。

最后，監(jiān)管不透明。以信息的監(jiān)管為例，在前蘇聯(lián)，大多信息屬國(guó)家財(cái)產(chǎn)、被視為“國(guó)家秘密”，蘇聯(lián)解體后情況有所好轉(zhuǎn)。但直到2005年，互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍將信息視為當(dāng)局的財(cái)產(chǎn)。近年來(lái)，俄羅斯對(duì)未涉及國(guó)家安全、國(guó)家機(jī)密信息的監(jiān)管有所放寬，但信息監(jiān)管尤其是對(duì)備受關(guān)注的個(gè)人信息監(jiān)管的透明度及如何保障個(gè)人信息安全等問(wèn)題仍未得到很好的解決。例如，聯(lián)邦通信監(jiān)管局要求國(guó)內(nèi)外企業(yè)從2015年9月開始，必須將所有俄羅斯用戶的個(gè)人數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在該國(guó)境內(nèi)，意圖實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)本地化。雖然國(guó)家杜馬和聯(lián)邦通信監(jiān)管局上述要求的目的是關(guān)注個(gè)人隱私安全，但是，一款名為FindFace的約會(huì)APP利用面部識(shí)別技術(shù)將社交媒體賬戶信息與照片聯(lián)系起來(lái)，可以輕松識(shí)別出不愿透露姓名用戶的真實(shí)身份，這令用戶陷入隱私泄露危機(jī)。其他相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)行為和活動(dòng)的監(jiān)管亦是如此，目前，行政機(jī)關(guān)對(duì)哪些行為和活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管、監(jiān)管的原因、監(jiān)管何時(shí)開始、何時(shí)結(jié)束、如何監(jiān)督等均是不透明的，無(wú)法有效對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)督。例如，檢察官負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為和監(jiān)管情況進(jìn)行監(jiān)督，但監(jiān)督情況并不對(duì)公眾公開，加之檢察官的監(jiān)督范圍非常有限，涉及國(guó)家安全的監(jiān)管不受其監(jiān)督，因此，檢察官監(jiān)督的效果也不理想。當(dāng)然，監(jiān)管的透明度并不必然要求監(jiān)管的方方面面均公開，如涉及國(guó)家機(jī)密等較為特殊信息或問(wèn)題的監(jiān)管就不要求公開。但是，一般來(lái)說(shuō)，透明度應(yīng)涵蓋這樣的要求——監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行一般的監(jiān)管措施時(shí)應(yīng)嚴(yán)格遵循法律程序，而且這些程序應(yīng)當(dāng)是公開的。俄羅斯監(jiān)管不透明度問(wèn)題的癥結(jié)就在于這些監(jiān)管程序的不公開。

由此，如何規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為成為俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管措施的另一爭(zhēng)議點(diǎn)。例如，2017年作出的自5月4日起禁用中國(guó)社交軟件微信海外版（Wechat）的決定就存在爭(zhēng)議，俄羅斯給出的書面回應(yīng)是根據(jù)俄2014年5月關(guān)于網(wǎng)絡(luò)信息管理的法律修正案，網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)商應(yīng)在俄相關(guān)部門進(jìn)行登記，這要求服務(wù)商提供所在國(guó)的工商注冊(cè)信息、服務(wù)器地址、軟件功能說(shuō)明等信息，而WeChat沒(méi)有及時(shí)提供這些信息。但就在此后的第7天，即5月11日，通信與大眾傳媒監(jiān)督局宣布將WeChat從黑名單當(dāng)中移除。7天之內(nèi)上演的這一幕“捉放曹”固然可能存在政治上的博弈，但也反映出監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中對(duì)于“審慎義務(wù)”等的遵守情況并不樂(lè)觀。

當(dāng)然，存在上述問(wèn)題的原因除監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身缺乏自我約束外，還與互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法的不完善密切相關(guān)。俄羅斯早期立法中就特別強(qiáng)調(diào)信息安全的重要性，但是這些立法并未賦予行政機(jī)關(guān)過(guò)多的監(jiān)管權(quán)限，因此在實(shí)踐中問(wèn)題不大。近年來(lái)，俄羅斯通過(guò)的一系列新的立法及修正案逐步擴(kuò)大了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限，但它們對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何行使權(quán)力及其侵權(quán)、違法責(zé)任等的規(guī)定不明確甚至缺失，致使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為不能得到有效規(guī)范。換句話說(shuō)，立法的不完善也是監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法存在問(wèn)題的一個(gè)原因。

（二）俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法和機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)我國(guó)的啟示

盡管俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管還存在上述問(wèn)題，但由于俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法、政策框架、網(wǎng)絡(luò)發(fā)展情況及面臨的國(guó)際形勢(shì)與我國(guó)有一定的相似性，研究俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管對(duì)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律制度的完善具有一定啟示意義。

從內(nèi)部看，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律制度建構(gòu)中存在的問(wèn)題與俄羅斯具有相似性。目前，在相關(guān)部門的努力下，我國(guó)已經(jīng)初步建立了以《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》為指導(dǎo)、以《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律及相關(guān)法規(guī)和部門規(guī)章、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等為主體的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體系。與俄羅斯類似，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體系仍不成熟，立法和機(jī)構(gòu)設(shè)置上均存在一定的問(wèn)題，如立法的規(guī)定過(guò)于寬泛、監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)不明等。以《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》為例，對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)問(wèn)題，該法第45條僅粗略地規(guī)定“依法負(fù)有網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其工作人員，必須對(duì)在履行職責(zé)中知悉的個(gè)人信息、隱私和商業(yè)秘密嚴(yán)格保密，不得泄露、出售或者非法向他人提供”。誠(chéng)然，該法是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間法律治理的頂層設(shè)計(jì)，但如此寬泛的規(guī)定使其可操作性大打折扣，對(duì)該法的解釋和履行可能因部門差異而出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象。為解決上述問(wèn)題，我國(guó)可從俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置和面臨的問(wèn)題中獲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，尤其是俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的路徑值得我國(guó)重點(diǎn)關(guān)注。

在俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律制度體系框架下，政策和法律同時(shí)作用于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管活動(dòng)，而且政府根據(jù)實(shí)際情況通過(guò)修正案對(duì)它們進(jìn)行一系列的修訂，也在實(shí)踐中不斷修正監(jiān)管路線，從而健全了俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律制度。相較于立法，政策的靈活性強(qiáng).對(duì)于日新月異的互聯(lián)網(wǎng)活動(dòng)能夠給出及時(shí)和有效的回應(yīng)，政策在一定程度上緩解了法律存在的滯后性和靈活性缺失的問(wèn)題。但是，實(shí)踐中俄羅斯確實(shí)存在不少以政策廢法的情況，加之立法存在不完善和執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法的不規(guī)范，俄羅斯行政機(jī)關(guān)的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管問(wèn)題重重。

我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律制度的構(gòu)建應(yīng)一分為二地看待俄羅斯經(jīng)驗(yàn)：我國(guó)可借鑒俄羅斯法律和政策雙管齊下的建構(gòu)路徑，以綱領(lǐng)性文件為指引，逐步完善現(xiàn)有立法和政策，并根據(jù)新形勢(shì)、新情況制定新的立法、新的政策措施，結(jié)合實(shí)踐逐步確定主要監(jiān)管部門的具體職責(zé);注意協(xié)調(diào)政策和法律的關(guān)系，不能以政策代替法律。

從外部看，作為新興網(wǎng)絡(luò)大國(guó)的中國(guó)和俄羅斯均面臨著來(lái)自西方網(wǎng)絡(luò)大國(guó)的壓力。中俄信息化水平明顯落后于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，所掌握的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)資源有限，面臨著如何更好地維護(hù)本國(guó)信息安全等問(wèn)題。兩國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律制度構(gòu)建既需要預(yù)防來(lái)自外部的網(wǎng)絡(luò)攻擊、切實(shí)保障本國(guó)的信息安全，又需要充分保障相關(guān)網(wǎng)絡(luò)行為主體的自由，協(xié)調(diào)本國(guó)互聯(lián)網(wǎng)安全與信息自由的關(guān)系成為治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

事實(shí)上，為應(yīng)對(duì)外部壓力，俄羅斯政府做出過(guò)一系列努力，一方面，加強(qiáng)本土基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)安全建設(shè)，及時(shí)保障自身信息安全;另一方面，積極防范國(guó)外互聯(lián)網(wǎng)滲透，上述國(guó)家網(wǎng)絡(luò)攻擊監(jiān)控系統(tǒng)和s0RM等都是具體執(zhí)行措施。而通過(guò)不斷強(qiáng)化自身網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)、建立國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)系統(tǒng)，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律制度也在不斷完善，在網(wǎng)絡(luò)防火墻等網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)建設(shè)方面中國(guó)甚至走在了俄羅斯的前頭。但是，從俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中，我國(guó)仍可獲取一些啟示。我國(guó)在進(jìn)一步發(fā)展信息技術(shù)的同時(shí)，應(yīng)積極完善、升級(jí)或改進(jìn)現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)系統(tǒng)，并注意平衡安全與互聯(lián)網(wǎng)自由之間的矛盾。

此外，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管形勢(shì)與俄羅斯還存在一定的差別，在借鑒俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置和存在問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)，還需要結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)際。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)還處于電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)在業(yè)務(wù)、服務(wù)、技術(shù)等層面上相互滲透和融合的重要時(shí)期，互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管面臨進(jìn)一步促進(jìn)融合、確保融合過(guò)程中各方權(quán)益的有效保障等問(wèn)題。在此背景下，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律制度構(gòu)建既要正確處理政府、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商和用戶之間的關(guān)系，又要協(xié)調(diào)國(guó)家、社會(huì)和公民的各種利益關(guān)系等，尤其是要協(xié)調(diào)執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為與公民隱私權(quán)的關(guān)系。這要求我們?cè)诮?gòu)和完善我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律制度之路上要特別關(guān)注監(jiān)管部門的監(jiān)管行為、行為的邊界、行使職權(quán)的方式和策略及對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督等。

總之，要實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的有效監(jiān)管，就必須認(rèn)清現(xiàn)實(shí)，在分析互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展情況及其所處發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的政策，明確監(jiān)管法律制度及相關(guān)行政機(jī)關(guān)職權(quán)、責(zé)任等。

四、結(jié)語(yǔ)

俄羅斯高度重視互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，通過(guò)多年的探索，已經(jīng)形成了以綱領(lǐng)性文件為政策指導(dǎo)、以互聯(lián)網(wǎng)立法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主體的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體系。立法上，根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，國(guó)家杜馬不斷修訂既有法律，并針對(duì)新出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題出臺(tái)新的立法。由于網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略地位的日益凸顯，信息安全的重要性與日俱增.互聯(lián)網(wǎng)立法的重心逐漸轉(zhuǎn)移到維護(hù)信息安全上。近年來(lái)，為了更好地維護(hù)信息安全，俄羅斯采取了一系列互聯(lián)網(wǎng)限制措施。對(duì)信息安全的重視本身無(wú)可非議，但是，這些措施實(shí)施的方式和程度存在一定的問(wèn)題，由此引發(fā)了信息安全和互聯(lián)網(wǎng)自由之間的矛盾。機(jī)構(gòu)設(shè)置上，為保障互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的有效實(shí)施，俄羅斯設(shè)置了一系列權(quán)責(zé)分明的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，俄羅斯安全委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管政策、協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)活動(dòng)，其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)（俄羅斯電信和大眾傳媒部、聯(lián)邦安全局等）負(fù)責(zé)具體領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管問(wèn)題。然而，由于立法缺少規(guī)范監(jiān)管機(jī)構(gòu)的條款，加之監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身缺乏有效的自律，其執(zhí)法行為和活動(dòng)相當(dāng)不規(guī)范，引發(fā)了如何規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法行為的問(wèn)題。盡管如此，俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律制度的完善仍具有借鑒意義。

互聯(lián)網(wǎng)與國(guó)家安全、信息安全密切相關(guān)，互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管日益受到各國(guó)重視。作為一個(gè)處于上升期的新興互聯(lián)網(wǎng)大國(guó).我國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域還面臨來(lái)自各方的壓力和日益復(fù)雜多變的挑戰(zhàn)。在網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略背景下，如何科學(xué)地借鑒包括俄羅斯在內(nèi)的其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步完善我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法和措施，仍是需要我們持續(xù)關(guān)注和深入研究的問(wèn)題。