成型但不成熟：明代的鹽法道制度

夏強(qiáng)

摘 ?要：明廷出于打擊私鹽、監(jiān)管鹽場官吏、整頓鹽法的現(xiàn)實(shí)需要而設(shè)立鹽法道。鹽法道始現(xiàn)于成化時(shí)期，至嘉靖年間遍設(shè)于各省。明代的鹽法道略有四類，職權(quán)亦不盡相同。各地鹽法道雖因缺乏管理體系的支持、因循貪墨、職任不專等原因而導(dǎo)致效能未必盡善，但鹽法道仍是由中央管鹽到地方督撫管鹽轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵職設(shè)，并為清廷繼承和發(fā)展。

關(guān)鍵詞：明代;鹽法道;鹽道;鹽政中圖分類號：K248

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1003—9864（2019）02—0010—11

鹽法道，簡稱鹽道，是一個(gè)專職于鹽政的官職，該職創(chuàng)設(shè)于明代，并為清代所沿用。關(guān)于明代的鹽法道，以往學(xué)者或著眼于明清道制的整體探討，而忽視了對于鹽法道的具體分析，既不能詳厘其類別，又不能細(xì)究其職任;或?qū)Ｗ⒂邴}業(yè)經(jīng)濟(jì)的研究，對鹽法道殊少涉及，縱有寥寥幾筆，亦難窺其全貌①。有鑒于此，筆者擬從設(shè)置、類型、職任、利弊等方面對明代鹽法道制度詳加探討，以期展現(xiàn)該制的全貌，并揭示此職對明清鹽政的影響。

一、鹽法道制度的創(chuàng)設(shè)與發(fā)展

鹽法道是明代道制中專司鹽務(wù)的一種，在探討鹽法道問題之前，有必要介紹一下明代道制的情形。一般認(rèn)為，“道”之稱謂源自唐代，明代的道制是在元代分道按察的基礎(chǔ)上形成的，為布政使司（簡稱“藩司”）、按察使司（簡稱“臬司”）的派出機(jī)構(gòu)②。后來，隨著明代道制的發(fā)展，道的種類大為增加，“就派出機(jī)關(guān)而言，可分為藩司之分守道與臬司之分巡道;就巡察對象而言，可分管通省某事務(wù)的專業(yè)道，如鹽道、驛道及管若干府州縣之地方道……就本職銜而言，有參政道、參議道、副使道、僉事道，甚至加藩臬銜而有藩道、臬道”③。明代的鹽法道由各省藩臬衙門官員出任，屬于專務(wù)道（或稱“專業(yè)道”）的一種，其制度演化的進(jìn)程大致可分為以下三個(gè)階段。

（一）宣德以來朝廷令各地方道監(jiān)督鹽場官員

明初，各地鹽場由戶部統(tǒng)管，不屬于地方政府管理，地方分巡、分守道屬于監(jiān)察區(qū)性質(zhì)，無法直接插手鹽場事務(wù)，各道官員對于鹽場事務(wù)只有建議權(quán)。如循吏王伯貞在分巡雷州時(shí)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)佧}政管理混亂，也只能“上疏，請拯鹽法”①。

宣德以來，各地都轉(zhuǎn)運(yùn)鹽使司（簡稱“運(yùn)司”）和鹽課提舉司的腐敗日益加重，“近年，官吏懈怠，倉鹽無積，客商久候不得支給”②，這是藩、臬道員監(jiān)督鹽場官員的契機(jī)。如云南黑鹽井等地的灶戶在食鹽中摻入灰土以獲奸利，而當(dāng)?shù)毓倮魠s“貪賕不舉”，導(dǎo)致“客商無利不肯中納”，明廷便令云南按察司“委堂上官一員驗(yàn)視”③，以作監(jiān)督。景泰以后，軍需大增。為保證財(cái)源，明廷開始普遍賦予各道官員監(jiān)督鹽場官吏的權(quán)力，如四川“兵糧仰食于鹽”，但由于四川各鹽場“有司因循，課日以虧”，景泰七年（1457）代宗命各分巡道兼督鹽課，并令“滿考以之課其殿最”④。天順?biāo)哪辏?460），英宗又“令山西按察司分巡該道官兼巡視河?xùn)|鹽池”⑤。需要指出的是，由于分巡、分守官的本職是“遍歷所屬，接受詞訟，禁革奸弊”，加之他們每年中的大部分時(shí)間都處于“在路上”的狀態(tài)⑥，此兩種因素決定了他們不可能常駐鹽場。所謂“兼督鹽課”只可能是監(jiān)察鹽場官吏而已，似難深度干預(yù)鹽政，但這些舉措仍是鹽法道制度出現(xiàn)的前兆。

（二）成化年間鹽法道制度初步形成

成化以后，各地鹽場均出現(xiàn)了灶戶逃亡、官鹽不足、私鹽橫行等亂象。成化四年（1468），明廷被迫賦予各分巡官監(jiān)管鹽場官吏、保護(hù)灶丁、打擊私鹽和調(diào)節(jié)鹽場糾紛等的權(quán)力⑦，但他們對于鹽場事務(wù)沒有獨(dú)立的管理權(quán)，需要與巡鹽御史等官員合作執(zhí)行。另外，當(dāng)時(shí)明廷又令分巡官“帶管鹽法”，如“陜西所屬關(guān)內(nèi)、關(guān)南、關(guān)西、河西、慶陽等道，河南所屬河北、汝南、河南等道”的分巡官都被要求“帶管鹽法”⑧，這樣做顯然是在針對私鹽問題。

成化十七年，鑒于云南“各井鹽課經(jīng)年不納，販賣私鹽，略無忌憚”，憲宗“改命云南布政司提督銀場參議金醞專理黑、白、安寧等井鹽法”。次年，金醞升為右參政，“仍舊管理鹽課”⑨。這是鹽法道制度演進(jìn)的重要一步，標(biāo)志著鹽法道制度的體例已經(jīng)初步形成：一方面，藩臬衙門官員開始獨(dú)立管理鹽場事務(wù)，其職能開始由“監(jiān)”到“管”的轉(zhuǎn)變;另一方面，明廷開始以藩司或臬司的官員專司鹽務(wù)，不再負(fù)責(zé)地方守、巡，職任更為專一。如果說成化初年河南、陜西等地的分守、分巡官“帶管鹽法”多是因?yàn)榇驌羲禁}的需要，那么此時(shí)藩司官員“專理鹽法”則多是出于管理鹽場、征收鹽稅的考量。

弘治、正德年間，明廷在更多的地方或?qū)ＴO(shè)鹽法道，或以地方道帶管鹽法。弘治六年（1493），明廷仿云南例，于廣東按察司“置僉事一員，賜之璽書”，專理鹽法①。正德二年（1507），由于兩浙鹽場“瀕海軍民任意興販，雖有軍衛(wèi)、有司、巡司等官巡捕，或勢力不敵，或得賂縱弛”，戶部請于浙江屯田水利僉事敕書中“增入提督巡鹽，以便行事”②，合并屯田水利與鹽法為一道。正德十四年（1519），朝廷又令“山東守、巡、兵備官統(tǒng)理山東六府，并徐、宿二州鹽法;大名兵備官統(tǒng)理順天等北四府，及彰德、衛(wèi)輝二府鹽法”③。北直隸、山東省各道官員獲得了管理地方食鹽銷售的權(quán)力。需要說明的是，管理鹽務(wù)的各道員此時(shí)尚無“鹽法道”“鹽道”的稱謂，此類稱謂直到嘉靖中葉以后才出現(xiàn)。

（三）嘉靖之后鹽法道制度的成型及設(shè)置情況

至嘉靖時(shí)期，鹽法道制度漸趨于成型。嘉靖八年（1529），朝廷“令云南巡撫都御史于布政司參政、參議官員內(nèi)定委一員專管鹽法”，并載入《會典》④，云南的成例至此演化為制度。嘉靖之前，鹽法道多設(shè)于產(chǎn)鹽之地，至嘉靖三十一年，經(jīng)兩淮巡鹽御史黃國用再奏請，明廷令湖廣、江西、河南等行鹽地方“專敕該道僉事”兼管⑤。嘉靖三十九年三月，明廷又令“浙江、江西、湖廣、河南、山東、山西、陜西屯田僉事各兼管鹽法，兩直隸則巡鹽御史責(zé)成于府、州、衛(wèi)、縣官，其僉事等官俱聽都御史、御史節(jié)制”⑥。此舉影響有三：其一，賦予各省巡守道“帶管鹽法”的事權(quán)，在不增加官員的前提下，使得各地鹽務(wù)皆有所管。其二，全國各省基本上都設(shè)有鹽法道。除了之前已設(shè)鹽法道的川、滇、粵三省之外，浙、魯、晉等產(chǎn)鹽省份也添設(shè)鹽法道，再加上豫、贛等省不產(chǎn)鹽省份的鹽法道，鹽法道之職幾乎已經(jīng)遍設(shè)于海內(nèi)。其三，鹽法道的兼職得以統(tǒng)一。鹽利和屯田是明代軍需的主要來源，以一人統(tǒng)攝，更便于管理。

此后，明廷又對各地鹽法道的設(shè)置和權(quán)限進(jìn)行了一些調(diào)整，使其更加符合各地的實(shí)際需求。如隆慶二年（1568），明廷設(shè)“定邊兵備鹽法副使”一員“專管大、小二池鹽法及休傷邊事”⑦;次年，又四川屯鹽道與水利茶法道合為一道⑧;隆慶四年，又“議準(zhǔn)裁革廣東屯鹽僉事，并其事于清軍副使、南韶兵備副使”⑨;隆慶五年，朝廷又令山東鹽法道“稽核一切鹽法事務(wù)”⑩，以加強(qiáng)其權(quán)力。萬歷六年（1578），明廷令山西清軍驛傳道不再兼管解鹽，而以分守河?xùn)|道就近“專管東、西二池鹽務(wù)”○11。

至萬歷中葉，各地鹽法道的設(shè)置更為齊備。貴州省因課少事簡本無鹽道，此時(shí)朝廷根據(jù)郭子章的建議，在貴州督糧道敕書中“增入鹽法一款”，是為“糧鹽道”①。另外，南直隸的安慶、鳳陽等地初由兩淮巡鹽御史親管，至萬歷中葉也添設(shè)鹽法道，后因兩淮鹽政弊端叢生而改設(shè)“整飭鹽法道一員，復(fù)有疏理道一員，繼因一柄兩持，遂將兩道并為一道。未幾，以疏理道原屬暫遣，并議裁革，而鹽法歸并海防道帶管”，稱“兵鹽道”②。至此，除遼東鹽務(wù)由都司代管，未設(shè)鹽法道之外③，各省直均設(shè)有鹽法道。需要特別說明的是，明代不少省份管理鹽法的道員并不只有一人，除常駐省城的專設(shè)鹽法道之外，有時(shí)也會因就近管理的需要，而賦予一些地方分守、分巡道兼管鹽務(wù)的權(quán)力。這種情形的出現(xiàn)，使得明代各省直的鹽務(wù)管理體制不盡相同。

概而言之，鹽法道一職是在地方道制的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，其設(shè)立的根源在于鹽運(yùn)司并鹽課提舉司等鹽務(wù)管理部門因腐敗而導(dǎo)致管理失效、鹽課逋欠。明代鹽法道的職能起初主要是監(jiān)察鹽場官吏，成化之后，鹽法道職能開始偏轉(zhuǎn)，行政職能逐步加強(qiáng)。在制度運(yùn)行的過程中，鹽法道既可來自于按察司系統(tǒng)，也可來自于布政司系統(tǒng)，并不嚴(yán)格界定藩臬衙門的歸屬。各地鹽法道的各種兼差和職權(quán)范圍也不斷調(diào)整，體現(xiàn)出明代鹽法道制度靈活變通的特點(diǎn)。成化十七年，云南管鹽參政的設(shè)置標(biāo)志著鹽法道制度的初步形成，至嘉靖三十九年，各省遍設(shè)屯鹽僉事可視為鹽法道制度成型的標(biāo)志，前后歷時(shí)恰好共計(jì)一百年。這一演變過程也是明廷不斷選擇、放權(quán)的結(jié)果。

二、鹽法道的類型與職任

關(guān)于明代鹽法道的職任，學(xué)界多引用萬歷《明會典》的這條記載：“各省鹽法道專管驗(yàn)引、稽撥事宜，一切囤積、夾帶私鹽之弊嚴(yán)行禁治。”④這句話記述了各地鹽法道在查驗(yàn)官引、銷售官鹽和稽查私鹽方面共同擁有的職權(quán)，誠可謂精煉，但在制度運(yùn)行的過程中，明廷會根據(jù)各地鹽務(wù)實(shí)際情況的差異，在敕書中賦予各地鹽法道官員不盡相同的職權(quán)。筆者根據(jù)各地鹽法道職權(quán)的差異，將明代的鹽法道分為以下四種類型，詳見下表：

如上表所示，明代既有協(xié)助巡鹽御史的鹽法道，又有為了解決鹽政管理的問題而設(shè)的鹽法道，也有負(fù)責(zé)銷售官鹽的鹽法道，還有為了整頓地方鹽法而設(shè)立的鹽法道，具體討論如次。

（一）巡鹽御史所在地的鹽法道

明初在兩淮、兩浙、長蘆、山東、河?xùn)|鹽區(qū)置運(yùn)司管理鹽政，后又常設(shè)巡鹽御史。巡鹽御史逐漸凌駕于運(yùn)司之上，成為五鹽區(qū)主管官員。既然已經(jīng)有巡鹽御史督理鹽政，為何還要再添設(shè)鹽法道？鹽法道與巡鹽御史并設(shè)，他們與巡鹽御史又是一種怎樣的關(guān)系？鹽法道有哪些職權(quán)？以下將就這三個(gè)問題進(jìn)行探討。

首先，明廷在巡鹽御史之外，再添設(shè)鹽法道是因?yàn)椤坝凤L(fēng)憲體尊，時(shí)而出巡，一旦商有迫切，下情不能一時(shí)上達(dá)。運(yùn)司雖終日與商灶接見，威不能及遠(yuǎn)，疏不能叩閽。故又設(shè)道臣以為承上接下，達(dá)情助理，亦恤商之所便也”①。由此可見，巡鹽御史需要時(shí)常巡歷在外，而運(yùn)司權(quán)卑不能承事是添設(shè)鹽法道的原因所在。鹽法道作為巡鹽御史的助手和補(bǔ)充而存在，其主要負(fù)責(zé)上承下接工作。

其次，鹽法道接受巡鹽御史的領(lǐng)導(dǎo)。明代，三司衙門需聽從巡按御史節(jié)制，嘉靖以后，巡鹽御史也比照巡按體例，出巡某運(yùn)司則稱“按鹽”某處，鹽法道均出自藩臬衙門，巡鹽御史與鹽法道繼而形成了節(jié)制與被節(jié)制關(guān)系。如萬歷十一年，山東鹽場進(jìn)行灶戶“重并差徭”的改革，是先由鹽法道馬某“案驗(yàn)”，后經(jīng)“鹽院黃（師顏）批準(zhǔn)”②，才得以施行。又如萬歷末，兩浙巡鹽御史崔爾進(jìn)為厘清加派，“行鹽法道委官親身清查”③。鹽法道的地位稍低于巡鹽御史，但高于運(yùn)使，運(yùn)司和府縣有司都需服從其管理。隆慶年間，山東鹽區(qū)曾進(jìn)行票鹽改革，“鹽院蘇（士潤）題行票鹽，萬歷十三年鹽院黃（師顏）批允：本司刷印鹽票先截一角，解赴鹽法道掛號，印發(fā)各郡縣。到場截一角，至運(yùn)鹽地方掌印官驗(yàn)票盤包，發(fā)賣后，截一角銀票解繳本府。仍解運(yùn)司將票又截一角繳道、院二衙門”④。在此過程中，運(yùn)司需要聽從鹽法道指使，鹽法道需聽從御史的指派。鹽法道和巡鹽御史共同管理運(yùn)司，即天啟初兩淮巡鹽御史房可壯所稱：鹽法道“與臣共以守運(yùn)司為事者也”⑤。

最后，鹽法道在一定程度上對巡鹽御史形成制約。鹽法道是地方藩臬衙門的外派官員，巡鹽御史為中央都察院監(jiān)察御史的外差，二者皆為外派，巡鹽御史對于鹽法道雖有節(jié)制之名，但無統(tǒng)屬之實(shí)。在此基礎(chǔ)上，鹽法道對于巡鹽御史起到了一定的制約作用，這一點(diǎn)在明末更為明顯。如崇禎二年（1629），兩浙運(yùn)司失火，150余萬的鹽引被燒毀，朝廷令鹽法道勘合“鹽院疏開所毀引目”⑥。明廷令鹽法道勘合巡鹽御史所奏之事，反映出鹽法道與巡鹽御史并非是完全意義的上下級關(guān)系，明廷以二者共管鹽政或有彼此制衡、監(jiān)督之意。

總體而言，兩淮、兩浙、長蘆、河?xùn)|等地的鹽法道權(quán)位僅次于巡鹽御史，鹽法道雖受巡鹽御史節(jié)制，但不相統(tǒng)屬，有較強(qiáng)的獨(dú)立性，巡鹽御史有缺，其職責(zé)則由鹽法道暫為代攝⑦。巡鹽御史和鹽法道被并稱為“院道”、即“鹽院”與“鹽法道”之合稱，“都轉(zhuǎn)運(yùn)使共奉巡鹽御史或鹽法道臣之政令”⑧。

（二）無巡鹽御史鹽區(qū)的鹽法道

如果說隆萬以來，明代主要鹽場由巡鹽御史和鹽法道共管的話，那么無巡鹽御史的產(chǎn)鹽區(qū)，如福建、廣東、云南、四川、陜西等處“無御史者，分按察司理之”①。

成化之時(shí)，朝廷在云南首開鹽法道管理鹽務(wù)的先河，到嘉靖之時(shí)，無巡鹽御史鹽區(qū)的鹽法道權(quán)力有所擴(kuò)展，如嘉靖二十年，四川屯鹽僉事陸時(shí)雍就曾推行“稽灶丁、寬新井、酌歸并”等措施，“民甚便之”②。此類鹽法道負(fù)責(zé)管理當(dāng)?shù)厮械纳纣}事務(wù)。天啟六年（1626），朝廷在頒給福建屯田、鹽法兼管水利道右布政使林紹明的敕書中，賦予其鹽務(wù)方面的職責(zé)如下：