《監(jiān)察法》施行后的理論、實(shí)務(wù)與人才培養(yǎng)探索

中圖分類號(hào)：DF21 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2019.03.11 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

一、會(huì)議概況 ?2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），同日，西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院掛牌成立。2019年4月13日，在《監(jiān)察法》頒布施行一周年及西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院成立一周年之際，“2019年監(jiān)察法理論與實(shí)踐暨監(jiān)察人才培養(yǎng)”學(xué)術(shù)研討會(huì)在重慶舉行。本次學(xué)術(shù)研討會(huì)由西南政法大學(xué)和中國廉政法制研究會(huì)共同主辦。來自中國廉政法制研究會(huì)、中國法學(xué)會(huì)、武漢大學(xué)、東南大學(xué)、中國人民大學(xué)、中國政法大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)、華東政法大學(xué)、西北政法大學(xué)、山東大學(xué)、云南大學(xué)、中國社會(huì)科學(xué)院等高校和科研院所的專家學(xué)者，以及來自重慶、貴州、廣西、廣東、湖南等地監(jiān)察實(shí)務(wù)部門的同志共90余人出席了本次研討會(huì)。

開幕式由西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院院長譚宗澤教授主持。西南政法大學(xué)副校長唐力教授，中國廉政法制研究會(huì)副會(huì)長兼秘書長袁其國，教育部“長江學(xué)者”特聘教授、武漢大學(xué)法學(xué)院秦前紅教授，中國法學(xué)會(huì)研究部副主任彭伶博士出席開幕式并分別為會(huì)議致辭。

圍繞“監(jiān)察法理論與實(shí)踐暨監(jiān)察人才培養(yǎng)”這一主題，會(huì)議共收到80篇會(huì)議論文和調(diào)研報(bào)告。出席研討會(huì)的代表，既有來自科研院所從事監(jiān)察理論研究的專家學(xué)者，也有來自監(jiān)察第一線從事監(jiān)察實(shí)務(wù)工作的同志，還有西南政法大學(xué)首屆監(jiān)察法實(shí)務(wù)方向法律碩士法學(xué)班和非法學(xué)班的研究生，研討會(huì)共分主題報(bào)告、監(jiān)察理論與實(shí)踐、監(jiān)察人才培養(yǎng)三個(gè)單元進(jìn)行。

“主題報(bào)告”單元由袁其國副會(huì)長主持。秦前紅教授，教育部“長江學(xué)者”特聘教授、東南大學(xué)副校長周佑勇教授，中共貴州省貴陽市紀(jì)律檢查委員會(huì)副書記、貴陽市監(jiān)察委員會(huì)副主任張君，中共重慶市榮昌區(qū)紀(jì)律檢查委員會(huì)書記、重慶市榮昌區(qū)監(jiān)察委員會(huì)主任童飛，中共廣西壯族自治區(qū)桂林市紀(jì)律檢查委員會(huì)、桂林市監(jiān)察委員會(huì)常委王健，中共廣東省湛江市紀(jì)律檢查委員會(huì)、湛江市監(jiān)察委員會(huì)案件審理室副主任蔡齊旺，以及譚宗澤教授依次做了題為“監(jiān)察法學(xué)研究體系建構(gòu)的若干問題”“監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置的模式選擇與邊界”“《監(jiān)察法》實(shí)施過程中亟待破解的幾個(gè)問題”“《監(jiān)察法》實(shí)踐中的幾個(gè)問題”“桂林市監(jiān)察實(shí)踐工作現(xiàn)狀與完善”“監(jiān)察法實(shí)施過程中遇到的疑難問題和建議”“國家監(jiān)察法律關(guān)系論綱”的主題報(bào)告，與會(huì)同志圍繞上述主題報(bào)告積極參與討論發(fā)言。

“監(jiān)察理論與實(shí)踐”單元，由中國人民大學(xué)法學(xué)院莫于川教授與西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院副院長胡興建副教授主持。西北政法大學(xué)行政法學(xué)院王周戶教授、華東政法大學(xué)章志遠(yuǎn)教授、西南政法大學(xué)法學(xué)院陳偉教授和人工智能法學(xué)院趙天寶教授分別做了題目為“政治與法治的辯證統(tǒng)一：監(jiān)察權(quán)獨(dú)立存在的基礎(chǔ)之思考”“黨規(guī)國法銜接視野中的‘依法履職監(jiān)察”“監(jiān)察法與刑法的銜接協(xié)調(diào)與規(guī)范運(yùn)行”“論朱元璋‘重典懲貪及當(dāng)代鏡鑒”的專題報(bào)告。與會(huì)嘉賓圍繞發(fā)言人的報(bào)告內(nèi)容展開交流和討論。

“監(jiān)察人才培養(yǎng)”單元，由中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)方世榮教授與西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院喻少如教授主持。西北政法大學(xué)行政法學(xué)院院長姬亞平教授、中國政法大學(xué)法治政府研究院王青斌教授、云南大學(xué)法學(xué)院楊臨宏教授、西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院副院長金承光副教授分別就“西北政法大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)與監(jiān)察法人才培養(yǎng)的緣起與探索”“監(jiān)察法治人才的培養(yǎng)”“監(jiān)察人才培養(yǎng)與法律人才培養(yǎng)”“西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)人才培養(yǎng)的探索與實(shí)踐”題目分別做了匯報(bào)發(fā)言。來自監(jiān)察理論與實(shí)務(wù)部門的與會(huì)嘉賓針對(duì)監(jiān)察人才培養(yǎng)紛紛發(fā)表各自的意見和建議。

與會(huì)專家學(xué)者以及監(jiān)察實(shí)務(wù)部門的同志圍繞監(jiān)察法施行一年以來的監(jiān)察法理論與實(shí)務(wù)工作、監(jiān)察人才培養(yǎng)等議題進(jìn)行研討切磋，充分闡述各自的意見。盡管在一些具體問題上仍見仁見智，但取得了更多共識(shí)?，F(xiàn)根據(jù)會(huì)議研討情況，將主要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)綜述如下。

二、關(guān)于監(jiān)察法理論的探索

（一）關(guān)于監(jiān)察法理論與監(jiān)察實(shí)踐的銜接

秦前紅教授認(rèn)為，現(xiàn)在監(jiān)察法治的發(fā)展或監(jiān)察實(shí)踐的發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在理論前面的，監(jiān)察法制的發(fā)展，有很多問題理論界努力在回應(yīng)，學(xué)者們的回應(yīng)不夠的。理論界如何更好地回應(yīng)實(shí)踐中的種種問題，如何和實(shí)務(wù)界一起去推動(dòng)實(shí)踐和形成一個(gè)良性的互動(dòng)，這是我們從事監(jiān)察理論研究時(shí)要認(rèn)真對(duì)待的，法律界和法學(xué)界要共同努力，加強(qiáng)監(jiān)察法學(xué)基礎(chǔ)理論研究。

袁其國副會(huì)長認(rèn)為，監(jiān)察法的頒布施行是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重大舉措，在理論和實(shí)踐上給我們帶來了許多值得研究和探討的新課題?！侗O(jiān)察法》作為新的法律部門，值得我們研究的空間非常大。

山東大學(xué)肖金明教授認(rèn)為，要加強(qiáng)監(jiān)察理論研究，有兩個(gè)方面是很重要的。一方面是多學(xué)科的對(duì)話。我國現(xiàn)在還沒有真正的監(jiān)察法學(xué)者，還是要從其他法學(xué)學(xué)科中不斷聚合，大家共同來研究監(jiān)察法學(xué)領(lǐng)域的理論問題;另一方面是理論和實(shí)踐的結(jié)合非常重要。我曾參加過多場有關(guān)監(jiān)察法的學(xué)術(shù)研討會(huì)，今天的辯論是最好的，來自監(jiān)察實(shí)務(wù)部門的同志也非常多，提出的實(shí)務(wù)問題我們聽了以后很有啟發(fā)，是理論聯(lián)系實(shí)際、實(shí)踐聯(lián)系理論的，這應(yīng)該是一個(gè)學(xué)科成熟的必然途徑。所以，監(jiān)察法學(xué)理論研究絕不只是坐在書齋里的法學(xué)家們個(gè)人的事情，實(shí)際上要同紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)務(wù)部門的同志們一道來研究。

張君主任認(rèn)為，對(duì)怎樣處理好監(jiān)察法學(xué)理論與實(shí)踐的問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)法學(xué)學(xué)科是實(shí)踐性很強(qiáng)的學(xué)科，法學(xué)教育要處理好理論教學(xué)和實(shí)踐教學(xué)的關(guān)系。對(duì)此，她建議：一是監(jiān)察法學(xué)院要打破和社會(huì)以及其他教育機(jī)構(gòu)之間的體制壁壘，將實(shí)際工作部門的優(yōu)質(zhì)實(shí)踐教育資源引進(jìn)學(xué)院，促進(jìn)法學(xué)教育、法學(xué)研究工作者和監(jiān)察實(shí)際工作者之間的交流，同時(shí)建立監(jiān)察法學(xué)院與黨校之間的合作機(jī)制，加強(qiáng)紀(jì)法理論研究工作，推動(dòng)紀(jì)法貫通。監(jiān)察法專業(yè)教師在做好理論研究和教學(xué)的同時(shí)，要深入了解監(jiān)察法與其他法律實(shí)際工作，促進(jìn)理論和實(shí)踐的深度有機(jī)融合。二是監(jiān)察法學(xué)院要加強(qiáng)與各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委合作，建立一批實(shí)訓(xùn)實(shí)踐基地，確保學(xué)生走出校門就能成為監(jiān)察工作的行家里手，拓展學(xué)校的影響面和帶動(dòng)面。三是建立教育培訓(xùn)體系，舉辦更多具有針對(duì)性、系統(tǒng)性的各類培訓(xùn)，幫助在職的紀(jì)檢監(jiān)察干部加油充電，同時(shí)可以考慮適當(dāng)引進(jìn)金融、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、心理、偵查等其他學(xué)科，優(yōu)化學(xué)科配置，改善知識(shí)結(jié)構(gòu)，解決紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍現(xiàn)在存在的“本領(lǐng)恐慌”和“知識(shí)恐慌”問題。

經(jīng)過研討，與會(huì)者達(dá)成共識(shí)：思想是時(shí)代的先聲，理論是行動(dòng)的指南，然而“理論是灰色的，而生活之樹常青”。我國的監(jiān)察法學(xué)理論研究，目前是落后于監(jiān)察實(shí)踐的。國家監(jiān)察體制全覆蓋改革試點(diǎn)以及《監(jiān)察法》頒布施行以來的監(jiān)察實(shí)踐，給理論界提出了很多課題和挑戰(zhàn)，亟待理論研究工作者作出回應(yīng)，以策應(yīng)我國監(jiān)察實(shí)務(wù)工作的現(xiàn)實(shí)需要，這正是理論工作者義不容辭的職責(zé)和使命。

（二）關(guān)于監(jiān)察法頒布施行的重大意義

譚宗澤教授認(rèn)為，制定《監(jiān)察法》是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是中國特色社會(huì)主義監(jiān)察制度的創(chuàng)新。袁其國副會(huì)長認(rèn)為，監(jiān)察法在我們整個(gè)法律體系當(dāng)中作用非常特殊，在某種意義上它是具有統(tǒng)領(lǐng)性的地位的。張君主任認(rèn)為，《監(jiān)察法》的制定和實(shí)施對(duì)于構(gòu)建黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全面高效的中國特色國家監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義，為監(jiān)察體制改革和監(jiān)察實(shí)踐工作提供了一個(gè)重要的法律支撐。童飛主任認(rèn)為，《監(jiān)察法》從法律層面為監(jiān)察體制改革提供了強(qiáng)有力的支撐，這是一個(gè)重大的政治體制改革，加強(qiáng)了黨對(duì)反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)，有重大的意義，效果也很明顯。

周佑勇教授認(rèn)為，我們必須正確認(rèn)識(shí)和理解監(jiān)察法的法治意義。一是開創(chuàng)了新時(shí)代法治反腐的新篇章，標(biāo)志著中國腐敗治理從全民反腐向制度反腐，再到法治反腐的升級(jí)，也代表著法治反腐中國故事的確立;二是為新形勢下反腐敗斗爭提供了堅(jiān)強(qiáng)的保障;三是全面構(gòu)建了監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法治框架。

彭伶博士認(rèn)為，信訪和監(jiān)察都是極具中國特色的制度。就監(jiān)察法來說，我們要準(zhǔn)確理解監(jiān)察法的中國特色，要深入理解監(jiān)察法的重要意義，要堅(jiān)持正確的政治方向，這是我們研究監(jiān)察法必須重視的。一是要明確深化監(jiān)察體制改革，包括制定《監(jiān)察法》，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，這表明這場改革的重大意義。二是深化國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大體制改革，因此，我們?cè)谘芯俊侗O(jiān)察法》的時(shí)候，不僅僅要以法律人的角度來審視《監(jiān)察法》，更要考慮到全局，即更要考慮到政治體制改革。三是《監(jiān)察法》是我們強(qiáng)化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署，著力點(diǎn)在自我監(jiān)督上。四是《監(jiān)察法》是黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一，我們研究《監(jiān)察法》，就應(yīng)該旗幟鮮明地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在法規(guī)當(dāng)中。五是監(jiān)察法是中國特色監(jiān)察道路的創(chuàng)制之舉，是制度創(chuàng)新。

（三）關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的屬性和職能

張君主任認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)定位是一個(gè)政治機(jī)關(guān)，履行憲法和監(jiān)察法賦予的監(jiān)督調(diào)查、處置的職能。監(jiān)督的首要重點(diǎn)，是對(duì)違反政治紀(jì)律和政治行為的監(jiān)督。王健監(jiān)察員認(rèn)為，從十八大以來，我國強(qiáng)力全面全力反腐，如果沒有一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)關(guān)，要解決腐敗問題是很難的，因此，政治上要絕對(duì)服從，這是第一位的。我國強(qiáng)調(diào)紀(jì)委、監(jiān)委是政治機(jī)關(guān)，我們必須堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，只有這樣，才能夠做好實(shí)踐工作。肖金明教授指出，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)明確寫進(jìn)《憲法》，實(shí)際上就是明確用黨的領(lǐng)導(dǎo)來引領(lǐng)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

周佑勇教授認(rèn)為，監(jiān)督職責(zé)是監(jiān)察機(jī)關(guān)最基本的職責(zé)，監(jiān)察權(quán)的功能有效發(fā)揮關(guān)鍵在于要激活它的監(jiān)督職能。但現(xiàn)實(shí)情況是《監(jiān)察法》恰恰在監(jiān)督職能上最弱，如果我們不去激活可能又會(huì)變成一個(gè)“睡眠”職能，基本上是一種原則性、概念性規(guī)定。所以，我們亟待加強(qiáng)這方面的制度建構(gòu)，來彌補(bǔ)解決立法供給嚴(yán)重不足的問題。

譚宗澤教授則認(rèn)為，從學(xué)術(shù)研究和法律分析上來看，國家監(jiān)察委員會(huì)具有政治機(jī)關(guān)和法律機(jī)關(guān)的雙重屬性，即兼具有國法和黨紀(jì)的雙重屬性。從《監(jiān)察法》的本質(zhì)屬性來看，《監(jiān)察法》兼具國家法律與黨的政治紀(jì)律的雙重屬性，《監(jiān)察法》既具有國家法律的本質(zhì)屬性，也具有黨內(nèi)法規(guī)的基本特征，它是在國家法律與黨的政治紀(jì)律相融合架構(gòu)下形成的產(chǎn)物。換言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)既是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治機(jī)關(guān)，也是以《憲法》《監(jiān)察法》為基礎(chǔ)的國家法律機(jī)關(guān)。在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)的行為特征是其決策的政治性與執(zhí)行的法律性的統(tǒng)一。監(jiān)察機(jī)關(guān)決策的政治性不容挑戰(zhàn)，也不容第三方評(píng)價(jià);但是它的政策執(zhí)行、執(zhí)紀(jì)行為，監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職能的實(shí)現(xiàn)是法律的，是可以評(píng)價(jià)的，是可以進(jìn)行合法性判斷的。

王周戶教授認(rèn)為，首先，我們的《監(jiān)察法》是以反腐敗為核心來構(gòu)建的，而這個(gè)法律制度最大的背景基礎(chǔ)首先是政治要求，這是一個(gè)政治性的問題;其次，從政黨的政治屬性和政治理念來看，中國共產(chǎn)黨是代表絕大多數(shù)人民的利益，這就從根本上規(guī)定了中國共產(chǎn)黨是基于與社會(huì)的一體性來管理社會(huì)的，因此反腐敗也是對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng);再者，中國特色的社會(huì)主義市場體制的所有制基礎(chǔ)是以公有制為主體，這就使得中國的公權(quán)力分布的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過西方意義上的國家機(jī)關(guān)，這就是為什么《監(jiān)察法》的監(jiān)察對(duì)象不只是國家機(jī)關(guān)公職人員，還延伸到了國有企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)群眾自治組織等機(jī)構(gòu)的有關(guān)人員。公權(quán)力分布的分散性限制了過去對(duì)公權(quán)力治理的效率，而現(xiàn)在《監(jiān)察法》通過統(tǒng)一的專責(zé)機(jī)關(guān)以集中化的方式治理腐敗，就是要“把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里”。對(duì)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位，仍然要放在國家治理能力和治理體系的背景下去看待，國家監(jiān)察體制改革和《監(jiān)察法》的頒布施行是用法律方法解決國家治理問題，這就要運(yùn)用法治思維和法治方法來解決其中的相關(guān)問題。

（四）關(guān)于監(jiān)察法學(xué)的基礎(chǔ)理論

關(guān)于監(jiān)察法學(xué)的基礎(chǔ)理論問題，秦前紅教授指出，人大制度下的“一府兩院”制度，在《監(jiān)察法》施行以后轉(zhuǎn)變成了“一府一委兩院”的制度，保留了憲法架構(gòu)之下立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)、軍事權(quán)這樣一種制度的安排，但是監(jiān)察權(quán)的邊界到底在哪里？如何準(zhǔn)確定位監(jiān)察權(quán)等問題是監(jiān)察法學(xué)的重大理論問題，亟待深入研究和探討。

關(guān)于腐敗治理實(shí)效的研判問題，周佑勇教授認(rèn)為，盡管《監(jiān)察法》實(shí)施已經(jīng)一年，多數(shù)地方職務(wù)犯罪案件數(shù)量大幅下降，但實(shí)際上目前腐敗的誘因仍然存在，功能完善的監(jiān)察制度還未建成，應(yīng)該在做專門性調(diào)研工作的基礎(chǔ)上進(jìn)行理論研究，以為完善監(jiān)察制度建言獻(xiàn)策。

關(guān)于監(jiān)察法律關(guān)系，譚宗澤教授認(rèn)為，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)機(jī)具有國家法律機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性，也具有政治機(jī)關(guān)的基本特征，監(jiān)察法調(diào)整的法律關(guān)系主要包括國家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察對(duì)象、人民代表機(jī)關(guān)、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及國家監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的目的，《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)對(duì)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)、職責(zé)、權(quán)限和監(jiān)督手段、監(jiān)察程序以及國家監(jiān)察機(jī)關(guān)本身的監(jiān)督，以及對(duì)國家監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益的保障、救濟(jì)機(jī)制進(jìn)行周密的設(shè)計(jì)和規(guī)范。監(jiān)察法律關(guān)系的基本特征有四個(gè)，即其單向性（行使國家監(jiān)察職能的唯一專責(zé)機(jī)關(guān)）、內(nèi)部性（調(diào)整對(duì)象具有職務(wù)上或身份上的內(nèi)部關(guān)系）、過程性（執(zhí)紀(jì)過程、內(nèi)部調(diào)查的過程是過程性的）與終極性（犯罪追究以外的違紀(jì)調(diào)查和廉潔性調(diào)查，即監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的第一、二、三種形態(tài)，是終極性的行為）。

莫于川教授認(rèn)為，《監(jiān)察法》已頒布施行一年，國家監(jiān)察體制有明確定位，現(xiàn)在回過頭來總結(jié)發(fā)展歷程非常重要也很有必要。《監(jiān)察法》增加了我們國家公權(quán)力的新種類和國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的新類型。而這些新類型的出現(xiàn)，體系的重構(gòu)和形成新的法律關(guān)系、社會(huì)關(guān)系是非常復(fù)雜的任務(wù)。盡管世界范圍內(nèi)也有類似的機(jī)構(gòu)，但并不完全一樣，所以監(jiān)察機(jī)關(guān)是更加具有中國特色社會(huì)主義法治體系當(dāng)中的組成部分?！侗O(jiān)察法》出臺(tái)、監(jiān)察委建立，新的監(jiān)察法治建立起來以后，特別是《監(jiān)察法》實(shí)施以后，一定要盡快樹立監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威?，F(xiàn)在我們要抓緊反思總結(jié)，進(jìn)行制度創(chuàng)新和理論總結(jié)，使它成為我們國家治理體系當(dāng)中重要的、必要的、非常有利的一個(gè)要素和環(huán)節(jié)。

趙天寶教授認(rèn)為，《監(jiān)察法》應(yīng)該以反腐敗為中心，要想實(shí)現(xiàn)廉政必然監(jiān)督，只有嚴(yán)格監(jiān)督方能實(shí)現(xiàn)廉政。中國古代的吏治經(jīng)驗(yàn)有可借鑒之處，如朱元璋重典懲貪制定《明大誥》、重刑不避親貴高官、采取多種方式嚴(yán)厲監(jiān)督官吏等;從朱元璋重典懲貪的當(dāng)代鏡鑒看，主要是要完善反腐治貪立法，并嚴(yán)格執(zhí)行到位，同時(shí)要加強(qiáng)群眾的監(jiān)督和舉報(bào)。中國社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所田坤副研究員認(rèn)為，朱元璋的“重典懲貪”及其當(dāng)代鏡鑒很有意義，但“重典懲貪”的“重典”緯度很多，如果僅僅理解為重刑可能會(huì)有失偏頗。現(xiàn)在我國的反腐敗關(guān)鍵問題要進(jìn)一步完善刑事犯罪的法網(wǎng)。西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院溫澤彬副教授則認(rèn)為，我們要“把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里”。如何落實(shí)這一要求，那就是要運(yùn)用法治思維，把權(quán)力尋租空間盡量消除。

三、關(guān)于監(jiān)察法實(shí)務(wù)的探索

（一）關(guān)于“法法銜接”與“法紀(jì)銜接”

袁其國副會(huì)長指出，《監(jiān)察法》施行以后，我國進(jìn)行了一系列相關(guān)法律的修改工作，如《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》等相關(guān)法律緊接著就進(jìn)行了修改。修改法律的目的，就是為了與《監(jiān)察法》相適應(yīng)、相銜接，以便實(shí)踐中更好施行《監(jiān)察法》。西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院王學(xué)輝教授指出，《監(jiān)察法》條文里面的很多用語具有黨的政策和方針用語的特征，這就要求法學(xué)體系、法學(xué)知識(shí)體系隨之盡快更新。

秦前紅教授認(rèn)為，《監(jiān)察法》施行以后的“法法銜接”和“法紀(jì)銜接”問題，既是監(jiān)察法理論問題，也是監(jiān)察實(shí)務(wù)中迫切需要解決的問題。法學(xué)理論界過往的研究，大都集中在《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的銜接問題上，具有局限性難以滿足監(jiān)察實(shí)務(wù)需求。實(shí)際上，《監(jiān)察法》與《憲法》《刑法》《律師法》都會(huì)發(fā)生關(guān)聯(lián)，《監(jiān)察法》需要進(jìn)一步完善。

張君主任指出，《刑事訴訟法》第19條第2款的規(guī)定與監(jiān)委對(duì)公職人員監(jiān)督權(quán)全覆蓋的要求還是有一些差距，從而導(dǎo)致關(guān)于司法工作人員職務(wù)犯罪管轄的適用難題。陳偉教授則從刑法角度探討了“法法銜接”問題，他指出存在六個(gè)方面的問題。比如，《監(jiān)察法》只針對(duì)自然人，但是在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中還有大量的單位犯罪，如單位受賄、私分國有資產(chǎn)等，單位犯罪如何納入《監(jiān)察法》，目前沒有任何具體規(guī)定。又如，《刑事訴訟法》規(guī)定了訴訟時(shí)效問題，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查中是否也要明確訴訟時(shí)效，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)此認(rèn)識(shí)不一，也無相關(guān)規(guī)定。再如，《監(jiān)察法》第46條對(duì)違法取得的財(cái)務(wù)予以沒收、追繳、責(zé)令退賠，這與《刑法》的條款是不相適應(yīng)的，而且難以接受訴訟的監(jiān)督等。溫澤彬副教授則認(rèn)為，如果從《刑事訴訟法》《刑法》角度來看待《監(jiān)察法》的話，會(huì)感覺《監(jiān)察法》是存在一些問題的，關(guān)鍵是我們研究監(jiān)察法學(xué)應(yīng)當(dāng)有開創(chuàng)性的視野和方法。

周佑勇教授指出，關(guān)于對(duì)非公職人員行使監(jiān)察權(quán)的界限問題，根據(jù)監(jiān)察全覆蓋的理念，《監(jiān)察法》第15條將行使公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員都納入了監(jiān)察對(duì)象，對(duì)“有關(guān)人員”如何理解？公權(quán)力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)怎么去認(rèn)定？《監(jiān)察法》第3條和第15條究竟是什么樣的關(guān)系，尤其是第15條第六項(xiàng)的兜底條款，怎么去解釋？監(jiān)察實(shí)踐中目前的做法帶來很多理論和實(shí)務(wù)上的難題。他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)《監(jiān)察法》第3條作為一個(gè)總則性的條款，對(duì)第15條是具有統(tǒng)籌和制約的功能，要嚴(yán)格限制第15條兜底條款的使用范圍。關(guān)于監(jiān)察留置的適用條件問題，周佑勇教授認(rèn)為，根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的留置條件完全相同，但事實(shí)上職務(wù)違法與職務(wù)犯罪還是有區(qū)別，是不同性質(zhì)的，程度也不一樣。因此，在監(jiān)察調(diào)查中應(yīng)當(dāng)有區(qū)別，根據(jù)正當(dāng)程序，應(yīng)建立區(qū)分化留置制度體系，否則不利于留置對(duì)象的權(quán)利保障。關(guān)于政務(wù)處分的立法模式選擇問題，針對(duì)目前正在制定的《政務(wù)處分法》的立法模式選擇，究竟是采取處分管理集中到監(jiān)察委，還是分散到各個(gè)部門，值得進(jìn)一步研究。

章志遠(yuǎn)教授認(rèn)為，亟待展開監(jiān)察法基礎(chǔ)理論研究，提出要在監(jiān)察法律關(guān)系，不同的概念、不同的體系，范疇體系化之后，建構(gòu)一套話語體系，構(gòu)筑起《監(jiān)察法》基本概念和術(shù)語范疇。

（二）關(guān)于監(jiān)察法施行中的問題

針對(duì)《監(jiān)察法》自身有些條文規(guī)定過于原則、不確定，以及條文與條文之間存在不協(xié)調(diào)等問題（如關(guān)于留置時(shí)間、審理時(shí)間、提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入時(shí)間、移送公訴的方式等問題，在《監(jiān)察法》中都沒有給出明確規(guī)定），與會(huì)代表分別從理論與實(shí)務(wù)兩個(gè)角度進(jìn)行了熱烈討論和學(xué)術(shù)交流。

《監(jiān)察法》將監(jiān)督放在了監(jiān)察委三項(xiàng)職責(zé)之首，但并沒有明確規(guī)定履行監(jiān)督監(jiān)察的時(shí)序、操作規(guī)程和實(shí)施方式，對(duì)于權(quán)責(zé)一致、追責(zé)有力的監(jiān)察責(zé)任落實(shí)體系的建立還處于一個(gè)不斷探索的過程。童飛主任認(rèn)為，《監(jiān)察法》第11條明確規(guī)定監(jiān)督是監(jiān)察機(jī)關(guān)的首要職責(zé)，但是規(guī)定的監(jiān)察措施大多都是調(diào)查措施，而對(duì)于監(jiān)察監(jiān)督可以采取的措施卻沒有進(jìn)行明確，這給監(jiān)察監(jiān)督實(shí)踐帶來了一定困惑。張君主任根據(jù)貴陽市監(jiān)察實(shí)務(wù)工作中的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為應(yīng)厘清和把握好以下幾個(gè)關(guān)系：一是要把握好紀(jì)委的監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督兩者之間的關(guān)系。兩者在基本原則和指導(dǎo)思想上有著高度的一致性，但兩者又在內(nèi)涵、依據(jù)和監(jiān)督重點(diǎn)上有所不同，各有側(cè)重，以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察、依規(guī)治黨和依法治黨之間的有機(jī)統(tǒng)一。二是要以法治思維和法治方式來開展好監(jiān)察監(jiān)督。要強(qiáng)化法治觀念，依法履行監(jiān)督職責(zé)，就是要對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行全面有效的監(jiān)督，既要負(fù)責(zé)日常的監(jiān)督，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，又要開展嚴(yán)肅的思想政治工作，強(qiáng)化理想信念教育，將監(jiān)督調(diào)查、處置與紀(jì)委的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)相銜接。用好紀(jì)律和法律兩個(gè)利器，嚴(yán)格執(zhí)行法定權(quán)限，遵循法律程序，堅(jiān)持法律標(biāo)準(zhǔn)，確保案件經(jīng)得起歷史和人民的檢驗(yàn)，最終實(shí)現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果、社會(huì)效果三者有機(jī)統(tǒng)一。三是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段開展監(jiān)察監(jiān)督。針對(duì)當(dāng)前存在的不善監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督的問題，應(yīng)結(jié)合整體推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)信息化建設(shè)的五年規(guī)劃，建立信息查詢平臺(tái)，提升信息化時(shí)代運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)的能力，促進(jìn)監(jiān)督工作的科學(xué)化。

關(guān)于對(duì)單位監(jiān)察問題，童飛主任和張君主任都指出，個(gè)人是監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象，但沒有明確將單位作為監(jiān)察對(duì)象，而《監(jiān)察法》第11條又規(guī)定可以向監(jiān)察對(duì)象所在單位發(fā)出監(jiān)察建議。另外，按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，在一定條件下，單位作為法人要對(duì)其所實(shí)施的行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查單位的違法行為和向違法單位提出監(jiān)察建議帶來一定的難度。另外關(guān)于監(jiān)察對(duì)象范圍的問題，《監(jiān)察法》第1條、第3條規(guī)定監(jiān)察對(duì)象的范圍是所有行使公權(quán)力的公職人員。公權(quán)力和公職人員這兩個(gè)概念在認(rèn)定方面本身具有一定難度，第15條又列舉了六大類的對(duì)象范圍，另外第22條又將涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員納入到采取留置措施的對(duì)象范圍內(nèi)。

對(duì)于管理人員的監(jiān)察問題，由于從事管理的人員職務(wù)種類繁雜，分布地域廣泛、流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，存在一定程度監(jiān)察乏力的狀況。例如，基層群眾性自治組織中的村民小組組長在其任職期間存在違法行為，離職以后超過了追訴時(shí)效或未達(dá)到立案金額等。這類問題沒有相關(guān)法律規(guī)定，都需要采取類似于“兩高”司法解釋的方式來作出解釋，或者由頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)配套的法規(guī)加以明確。關(guān)于監(jiān)察手段存在不足的問題，《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)12項(xiàng)監(jiān)察權(quán)限和調(diào)查手段，相較于公職人員，非監(jiān)察對(duì)象的紀(jì)檢對(duì)象，監(jiān)察機(jī)關(guān)缺少法律賦予的相應(yīng)強(qiáng)制措施，實(shí)施較為困難。對(duì)于上述問題的解決，童飛主任建議，一是可比照公安機(jī)關(guān)、人民檢察院的現(xiàn)行規(guī)則措施制定的介于留置和“走讀式”談話的傳喚措施;二是在留置方面可以比照拘留、逮捕設(shè)置時(shí)限，并將審計(jì)權(quán)限分設(shè)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)。

實(shí)務(wù)部門的同志還提出了監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際工作中遇到的一些困惑。蔡齊旺主任指出，這些困惑包括司法人員職務(wù)犯罪的管轄規(guī)定模糊;在留置過程中如遇對(duì)象反抗，監(jiān)察委能否使用強(qiáng)制措施;限制出境和上網(wǎng)追逃如何操作更有效率;監(jiān)察機(jī)關(guān)在移交案件問題上如何與檢察機(jī)關(guān)銜接;案件質(zhì)量的保障機(jī)制上，針對(duì)職務(wù)違法案件，能否設(shè)立一個(gè)證據(jù)開示或聽證制度;如何對(duì)監(jiān)察委的案件實(shí)施外部監(jiān)督;監(jiān)察糾錯(cuò)防錯(cuò)機(jī)制方面也尚不完善。張君主任指出，監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要與有關(guān)機(jī)關(guān)和單位展開協(xié)作，但在實(shí)際工作中，在紀(jì)法貫通和立法銜接上，還是不同程度存在大量需要解決的實(shí)際問題。

王健監(jiān)察員報(bào)告了桂林市紀(jì)委監(jiān)委的工作情況。他的發(fā)言聚焦于《監(jiān)察法》施行一年以來桂林市的具體做法和經(jīng)驗(yàn)，包含三點(diǎn)：第一，落實(shí)第一職責(zé)，設(shè)立8個(gè)監(jiān)督檢查室，4個(gè)審查調(diào)查室;二是在監(jiān)督方式上創(chuàng)新，建立了談話函詢、日常談話提醒等10種日常監(jiān)督模式，以求實(shí)效;三是在精準(zhǔn)監(jiān)督上堅(jiān)持抓早抓小，在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法過程中精準(zhǔn)運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，努力遏制腐敗產(chǎn)生。

四、關(guān)于監(jiān)察人才培養(yǎng)的探索 ?姬亞平教授向大會(huì)報(bào)告了西北政法大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法人才培養(yǎng)的緣起與探索。他提到“三個(gè)緣起”：一是意識(shí)到了黨內(nèi)法規(guī)的重要性;二是依法治國的關(guān)鍵在于管黨治黨;三是法學(xué)教育中黨規(guī)教育的缺失，使法治人才培養(yǎng)不夠健全?；谏鲜隹剂?，西北政法大學(xué)作出了以下八個(gè)方面的探索：一是成立了黨內(nèi)法規(guī)研究中心;二是《監(jiān)察法》頒布以后成立了監(jiān)察法教研室;三是著手編寫黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法學(xué)方面的教材;四是設(shè)置了黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法兩門課程;五是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法的學(xué)科建設(shè);六是積極從事這方面的科研工作;七是人才引進(jìn);八是學(xué)校決定行政法學(xué)院加掛“紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院”牌子，建設(shè)一個(gè)新的學(xué)科方向。

王青斌教授在發(fā)言中針對(duì)監(jiān)察法治的知識(shí)體系，指出監(jiān)察法學(xué)具有交叉學(xué)科性質(zhì)，既要具備憲法、刑法等公法知識(shí)，又要精通刑事訴訟法。此外，更重要的還在于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)知識(shí)的熟悉。明確這個(gè)知識(shí)體系以后，在如何培養(yǎng)人才的方向上，應(yīng)當(dāng)偏向應(yīng)用型，從人才培養(yǎng)的層次上看，應(yīng)以碩士為主體。他還提出監(jiān)察法學(xué)碩士可實(shí)行六年制，本碩連讀（四年本科+兩年碩士）的培養(yǎng)模式。

楊臨宏教授指出，在監(jiān)察人才培養(yǎng)的定位問題上，不同類型的人才培養(yǎng)應(yīng)有所區(qū)別，在監(jiān)察人才培養(yǎng)當(dāng)中要注意大學(xué)教育和干部培訓(xùn)的分工問題。比如，針對(duì)案件辦理過程當(dāng)中的經(jīng)驗(yàn)積累、監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部要注意的問題，這不是單憑大學(xué)教育就可以勝任的，但卻是干部教育培訓(xùn)可以解決的。而且，監(jiān)察培養(yǎng)人才也不是單一機(jī)構(gòu)就能解決的問題，應(yīng)根據(jù)培養(yǎng)人才的類型以及培養(yǎng)單位的能力合理地定位自我角色，避免大包大攬。

金承光副教授代表東道主向與會(huì)代表匯報(bào)了西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院成立一年來，依托于行政法學(xué)院，打破學(xué)科壁壘，整合全校多個(gè)學(xué)科優(yōu)勢資源，凝聚各方力量，在科學(xué)研究、人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、干部培訓(xùn)、校地合作等方面進(jìn)行的一系列探索和努力，目標(biāo)是為國家監(jiān)察體制改革與反腐敗法治化建設(shè)提供人才及智力支持。首先，論證了設(shè)置監(jiān)察法學(xué)學(xué)科的必要性與可行性，成立監(jiān)察法學(xué)教研室，組建多學(xué)科優(yōu)質(zhì)師資隊(duì)伍，先后制訂了系統(tǒng)、完整的監(jiān)察法學(xué)本科、碩士（專業(yè)學(xué)位和學(xué)術(shù)碩士）、博士各個(gè)層次的人才培養(yǎng)方案。各類人才培養(yǎng)方案緊密圍繞國家監(jiān)察體制改革、監(jiān)督（預(yù)防）、監(jiān)察調(diào)查、監(jiān)察處置業(yè)務(wù)等設(shè)置一系列法紀(jì)融合、法紀(jì)貫通的專業(yè)課程。其次，2018年5月，完成首屆監(jiān)察法實(shí)務(wù)方向法律碩士（法學(xué)，非法學(xué)）兩個(gè)班的招生工作;制訂《西南政法大學(xué)2018級(jí)監(jiān)察法學(xué)實(shí)驗(yàn)班選拔方案》，并于2018年10月，在全校法學(xué)類本科新生中遴選40名同學(xué)組建首個(gè)監(jiān)察法學(xué)本科實(shí)驗(yàn)班。2019年還將完成監(jiān)察法學(xué)專業(yè)碩士和博士招生。同時(shí)，也指出一年來的實(shí)踐中，監(jiān)察法學(xué)院工作上遭遇的困惑與困難，如目前聘請(qǐng)的監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)務(wù)導(dǎo)師不足，學(xué)生在紀(jì)委監(jiān)委開展專業(yè)實(shí)習(xí)時(shí)，各地紀(jì)委監(jiān)委接納實(shí)習(xí)生報(bào)批程序較復(fù)雜，這些都成為了監(jiān)察法學(xué)院開展人才培養(yǎng)工作的制約因素。

童飛主任指出，西南政法大學(xué)率先成立監(jiān)察法學(xué)院，實(shí)施監(jiān)察法學(xué)人才本碩博一體化貫通培養(yǎng)，這是固應(yīng)國家監(jiān)察體制改革對(duì)專業(yè)化監(jiān)察人才需求的創(chuàng)新舉措。高校特別是政法類高校應(yīng)成為未來監(jiān)察人才培養(yǎng)的搖籃，建議更多高校也像西南政法大學(xué)一樣設(shè)置監(jiān)察專業(yè)，培養(yǎng)監(jiān)察人才，為法紀(jì)監(jiān)察戰(zhàn)線源源不斷地輸送合格的后備人才。廣東省湛江市監(jiān)委胡洪監(jiān)察員特別強(qiáng)調(diào)，監(jiān)察人才培養(yǎng)，在加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)和技能養(yǎng)成的同時(shí)，一是要加強(qiáng)黨性錘煉和警示教育;二是要切實(shí)解決好學(xué)以致用的問題。西南政法大學(xué)管光承教授強(qiáng)調(diào)，監(jiān)察人才培養(yǎng)，一定要有三個(gè)意識(shí)，即政治意識(shí)（關(guān)鍵和核心）、法律意識(shí)（保障）和調(diào)查意識(shí)（基礎(chǔ)）;課程設(shè)置要圍繞監(jiān)委的三項(xiàng)職責(zé)來設(shè)置，即監(jiān)察監(jiān)督、調(diào)查和處置。西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院汪太賢教授指出，我們不能僅僅只是把監(jiān)察人才培養(yǎng)定位在一個(gè)工作、一項(xiàng)職業(yè)，還要把它看作是一項(xiàng)崇高的事業(yè)，這樣不但能夠完成我們的工作或履行好一項(xiàng)職業(yè)，更為重要的是有利于推動(dòng)監(jiān)察事業(yè)不斷向前發(fā)展。

綜上所述，監(jiān)察法理論、實(shí)務(wù)工作和人才培養(yǎng)，三個(gè)方面相互支撐和引領(lǐng)構(gòu)成了一個(gè)整體，本次研討會(huì)的安排，正是對(duì)這一整體觀念的呈現(xiàn)。會(huì)議既從《監(jiān)察法》的角度回應(yīng)了國家治理現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵，又力求打通理論與實(shí)務(wù)的壁壘，同時(shí)也有利于推進(jìn)新的法學(xué)學(xué)科建設(shè)和學(xué)術(shù)繁榮發(fā)展。