防治官場(chǎng)“兩面人”的困境與出路

蔣云飛

一、問題提出

2019年1月23日，中紀(jì)委機(jī)關(guān)刊發(fā)表的《力戒形式主義官僚主義是政治責(zé)任》一文中將“趙正永定性為可恥的政治兩面人”[1]，正式揭開了陜西省委原書記趙正永嚴(yán)重違紀(jì)行為的“面紗”，同時(shí)也向外界釋放出中央高層嚴(yán)厲打擊官場(chǎng)“兩面人”的強(qiáng)烈信號(hào)。在中央決策層面，習(xí)近平總書記在早在2016年召開的第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上就“劍指”官場(chǎng)“兩面人”問題，強(qiáng)調(diào)“必須及時(shí)把他們辨別出來、清除出去”。2017年10月18日，黨的十九大報(bào)告明確提出“堅(jiān)決反對(duì)搞兩面派、做兩面人”。2018年1月17日，十九屆中紀(jì)委第二次會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決清除對(duì)黨不忠誠(chéng)、陽奉陰違的兩面人、兩面派”，再度釋放嚴(yán)懲“兩面人”的重大訊息，將防治官場(chǎng)“兩面人”引向深入。頗值得一提的是，2018年8月26日新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第51條首次將“兩面人”納入黨紀(jì)處分?？梢姡S著從嚴(yán)治黨和反腐斗爭(zhēng)向縱深推進(jìn)，防治官場(chǎng)“兩面人”已成為十九大后黨建與反腐的重要內(nèi)容。

作為對(duì)中央的積極響應(yīng)，中央和地方紀(jì)檢監(jiān)察部門將治理官場(chǎng)“兩面人”作為一項(xiàng)特殊的重要反腐任務(wù)來抓。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“近5年來（截至2018年2月28日），中央紀(jì)委和各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)堅(jiān)決把維護(hù)政治紀(jì)律放在首位，共立案審查違反政治紀(jì)律案件1.5萬件，處分1.5萬人，其中包括中管干部112人”[2]，其中不乏政治上蛻變、對(duì)黨不忠誠(chéng)的“兩面人”。面對(duì)勢(shì)頭正盛的官場(chǎng)“兩面人”治理行動(dòng)，學(xué)界理應(yīng)作出相應(yīng)的理論解釋，為推進(jìn)官場(chǎng)“兩面人”治理行動(dòng)提供理論支點(diǎn)。目前學(xué)界較少關(guān)注“官場(chǎng)‘兩面人防治”這一議題，僅有的文獻(xiàn)對(duì)“兩面人”問題的研究缺乏系統(tǒng)化，對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)價(jià)值不大。譬如有學(xué)者描繪了官場(chǎng)“兩面人”的“臉譜”特征，卻對(duì)其概念無清晰定義[3];有學(xué)者揭示了官場(chǎng)“兩面人”的形成原因，但缺乏系統(tǒng)論證與學(xué)理解析[4];有學(xué)者探究了防治官場(chǎng)“兩面人”的具體對(duì)策，卻未形成系統(tǒng)性治理機(jī)制[5]。概言之，學(xué)者們基于不同視角研究了“兩面人”治理問題，并提出了一些真知灼見，但針對(duì)這一問題的整體研究顯得較為零碎，對(duì)相關(guān)具體問題的研究亦稍顯不足。面對(duì)十九大后從嚴(yán)治黨和反腐斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展的新常態(tài)，如何常態(tài)化和制度化地防治官場(chǎng)“兩面人”，已成為理論界不得不回應(yīng)的重要問題。

二、現(xiàn)實(shí)障礙：當(dāng)前防治官場(chǎng)“兩面人”的突出難點(diǎn)

毋庸諱言，有效防治官場(chǎng)“兩面人”對(duì)全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、營(yíng)造風(fēng)清氣正良好的政治生態(tài)與鏟除腐敗痼疾具有重要價(jià)值。但囿于相關(guān)制度的缺失或漏洞，目前對(duì)官場(chǎng)“兩面人”的防治仍存在諸多困境：

（一）監(jiān)督機(jī)制失靈

官場(chǎng)“兩面人”在行為上極具隱蔽性和欺騙性，在外表上善于包裝和掩飾，在言論上易于欺騙組織，正如中紀(jì)委機(jī)關(guān)刊物描述的那樣“點(diǎn)燈是人燈熄是鬼”。從國(guó)家監(jiān)督視角看，由于“兩面人”擅偽裝且很少留下明顯的犯罪或違紀(jì)線索，國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)（檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委）、紀(jì)檢機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、人大監(jiān)督機(jī)關(guān)等很難通過啟動(dòng)正常監(jiān)督程序?qū)ⅰ皟擅嫒恕本珳?zhǔn)識(shí)別和及時(shí)糾察出來。除了國(guó)家監(jiān)督機(jī)制失靈外，行政權(quán)力行使尚難以實(shí)現(xiàn)完全的公開化和透明化，使得官場(chǎng)“兩面人”存在滋生空間。事實(shí)上，即便“兩面人”所在的政府監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)其犯罪或違紀(jì)行為，往往基于“家丑不可外揚(yáng)”心理而選擇“捂蓋子”，將“兩面人”進(jìn)行“內(nèi)部消化”而非交由檢察機(jī)關(guān)或紀(jì)檢機(jī)關(guān)處理。從社會(huì)監(jiān)督視角看，監(jiān)督渠道的狹窄與缺失影響了社會(huì)公眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施監(jiān)督的積極性和監(jiān)督效果;再者，社會(huì)公眾和專家媒體基于自身利益考量也不太愿意承受監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)，這些不利因素導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督難以發(fā)揮其應(yīng)有功能?？梢?，國(guó)家監(jiān)督的失靈和社會(huì)監(jiān)督的缺位導(dǎo)致官場(chǎng)“兩面人”現(xiàn)象層出不窮。

（二）制度約束乏力

目前對(duì)官場(chǎng)“兩面人”制度約束往往依賴于部分剛性立法（如貪污罪）、黨內(nèi)法規(guī)（如中央八項(xiàng)規(guī)定）等制度規(guī)范。這些制度規(guī)范看似具有較強(qiáng)的約束力，但與中央高層提出的“及時(shí)辨別與有效清除‘兩面人”目標(biāo)尚有差距，這主要表現(xiàn)在如下兩方面：

第一，現(xiàn)行制度規(guī)范對(duì)防治官場(chǎng)“兩面人”缺乏針對(duì)性。官場(chǎng)“兩面人”既涉及對(duì)黨的忠誠(chéng)問題，也可能牽涉貪腐問題;既涉及違法違紀(jì)問題，也可能牽涉生活作風(fēng)問題。若簡(jiǎn)單套用刑事法律法規(guī)或黨內(nèi)法規(guī)對(duì)官場(chǎng)“兩面人”進(jìn)行規(guī)制，則很難達(dá)到預(yù)期效果。北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水曾指出：“雖然出臺(tái)了一系列關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的制度和監(jiān)管措施，但是在具體執(zhí)行過程中還沒有針對(duì)‘兩面人、兩面派的干部制定出專門的監(jiān)督措施?！盵6]筆者對(duì)此深以為然，現(xiàn)行制度規(guī)范的最大問題在于其缺乏針對(duì)性，無法甄別官場(chǎng)“兩面人”行為的復(fù)雜性，實(shí)踐中也無法實(shí)現(xiàn)規(guī)制效果。

第二，現(xiàn)行制度規(guī)范對(duì)防治官場(chǎng)“兩面人”缺乏操作性。為加強(qiáng)對(duì)官員工作外的約束和監(jiān)督，近些年各省大多出臺(tái)了“八小時(shí)外”禁令，但這些規(guī)范大多是倡導(dǎo)性，缺乏普遍約束力，也沒有具體細(xì)化的規(guī)則和條例，以至于缺乏可操作性，再加上監(jiān)督無統(tǒng)一規(guī)定，各地監(jiān)督的對(duì)象、主體、內(nèi)容、方式等也不盡相同，實(shí)踐中呈現(xiàn)“各自為政、各自無力”的尷尬狀態(tài)。毋庸諱言，“八小時(shí)外”禁令對(duì)防范官場(chǎng)“兩面人”具有一定的功效（如防范貪腐），但是這些制度規(guī)范多屬于規(guī)范性文件或政府內(nèi)部文件，不僅缺乏剛性約束，也缺乏操作性，現(xiàn)實(shí)中對(duì)“兩面人”的約束難免會(huì)大打折扣。

（三）干部選任失準(zhǔn)

官場(chǎng)“兩面人”由于善于偽裝和欺騙，組織人事部門在考察時(shí)不易察覺，若沿用傳統(tǒng)的干部選拔任用制度，將很難將“兩面人”阻擋在晉升大門之外，這主要表現(xiàn)在如下兩方面：

一方面，現(xiàn)行干部選任標(biāo)準(zhǔn)難以對(duì)干部的信念、政治、能力、作風(fēng)等方面做出全方位的立體評(píng)估。由于受“四唯”（唯票、唯分、唯GDP、唯年齡）舊標(biāo)準(zhǔn)的影響，現(xiàn)行干部選任標(biāo)準(zhǔn)仍然“重工作能力而輕政治信念”、“重投票高低而輕客觀考察”，使得部分政治上已蛻變的“兩面人”被“帶病提拔”到領(lǐng)導(dǎo)崗位，而真正品行端正、作風(fēng)優(yōu)良的好干部卻被阻擋在晉升大門之外。事實(shí)上，官場(chǎng)“兩面人”的隱蔽性、欺騙性特征使得傳統(tǒng)“扁平化”的干部選任標(biāo)準(zhǔn)難以對(duì)其作出精準(zhǔn)評(píng)估，故亟需建立一種立體化、可量化的干部選任與考核標(biāo)準(zhǔn)，將“兩面人”干部辨別出來、清除出去。另一方面，現(xiàn)行干部選任標(biāo)準(zhǔn)依舊是“能上不能下”，難以對(duì)官場(chǎng)“兩面人”形成應(yīng)有威懾。盡管中共中央辦公廳早在2015年就印發(fā)了《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，但由于該規(guī)定的條文略顯粗疏、缺乏配套措施且脫離實(shí)際情況，以至于實(shí)踐中被認(rèn)定為“庸者”且“被下”的領(lǐng)導(dǎo)干部極為少見。應(yīng)當(dāng)注意的是，“兩面人”并非都是工作能力上的“庸者”，而是在政治、信念、工作、作風(fēng)等方面耍兩面三刀、陰奉陽違的人，以規(guī)制“庸者”的機(jī)制顯然難以有效防控。

三、破解路徑：構(gòu)建防治官場(chǎng)“兩面人”的長(zhǎng)效機(jī)制

（一）密織監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，筑牢防治官場(chǎng)“兩面人”的監(jiān)督基石

官場(chǎng)“兩面人”本質(zhì)上源于權(quán)力運(yùn)行的信息不對(duì)稱以及監(jiān)督的失位，使得國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督無從“施展拳腳”。為促使對(duì)“兩面人”監(jiān)督的全覆蓋、常態(tài)化和精準(zhǔn)化，必須織就疏而不漏的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

第一，完善法律監(jiān)督，增強(qiáng)對(duì)“兩面人”的法律威懾。孟德斯鳩曾指出“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”[7]，法律監(jiān)督就是權(quán)力行使的法定界限，意味著權(quán)力必須在法律制度劃定的邊界內(nèi)行使。為進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)官場(chǎng)“兩面人”的法律監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)建立線索移送機(jī)制，行政機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)“兩面人”的貪腐證據(jù)或線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)查處，并由檢察機(jī)關(guān)提起公訴。為破除行政權(quán)力運(yùn)行的信息不對(duì)稱，立法者需完善信息公開制度，構(gòu)建行政機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政執(zhí)法的信息共享機(jī)制，如此才能震懾官場(chǎng)“兩面人”。

第二，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，提升對(duì)“兩面人”的黨紀(jì)約束。2018年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第51條正式將“兩面人”納入黨紀(jì)處分條款，監(jiān)督“兩面人”變得于規(guī)有據(jù)。但細(xì)究而言，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第51條中存在大量的不確定概念如“情節(jié)較輕”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)嚴(yán)重”，嚴(yán)重影響了黨紀(jì)條例對(duì)“兩面人”的懲治效果。為解決這一問題，中央紀(jì)檢機(jī)關(guān)可廣泛收集并公布懲治“兩面人”的典型案例，以指導(dǎo)條例第51條的適用;此外還應(yīng)當(dāng)對(duì)上述不確定概念進(jìn)行確定化，明確各自的適用情形，提升條例第51條的可操作性以及對(duì)“兩面人”的約束力。

第三，借助社會(huì)監(jiān)督，讓“兩面人”無處遁形。歷史是最好的“照妖鏡”，群眾是最終的“評(píng)判員”，“兩面人”隱藏再深也難逃群眾的火眼金睛。因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)“兩面人”的全民監(jiān)督，迫切需要搭建公眾監(jiān)督平臺(tái)、拓寬公眾監(jiān)督渠道，提升公眾實(shí)質(zhì)性參與程度。首先，有效搭建完善的公眾監(jiān)督平臺(tái)，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)官員的違法犯罪行為，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)媒體和公眾批評(píng)官員的怠政、懶政、為官不為、為官亂為等行為;其次，拓寬針對(duì)“兩面人”的社會(huì)監(jiān)督渠道，確保公眾可以透過網(wǎng)絡(luò)、書信、微信公眾號(hào)、政府官方微博等多元化方式實(shí)施監(jiān)督，提升公眾參與監(jiān)督的積極性和主動(dòng)性，真正讓“兩面人”無處遁形。

（二）強(qiáng)化制度約束，健全防治官場(chǎng)“兩面人”的制度框架

在“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”成為新常態(tài)的當(dāng)下，建章立制無疑是防治“兩面人”的有效之舉。現(xiàn)行制度對(duì)防范“兩面人”主要存在約束無力問題，為此應(yīng)進(jìn)一步提升現(xiàn)行制度的針對(duì)性和操作性，將官場(chǎng)“兩面人”關(guān)進(jìn)制度的牢籠里，具體需要從以下兩方面著手：

第一，構(gòu)建針對(duì)官場(chǎng)“兩面人”的制度防治體系。2018年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第51條將“兩面人”納入黨紀(jì)處分，標(biāo)志著以制度防治“兩面人”將成為常態(tài)化。除了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》外，其他針對(duì)“兩面人”的制度規(guī)范并未建立健全，這也使得現(xiàn)實(shí)中只能透過刑法上的貪腐犯罪或其他紀(jì)律規(guī)范如《八小時(shí)外行為禁令》予以規(guī)制“兩面人”，由于缺乏針對(duì)性，規(guī)制效果往往不佳。鑒于此，可將“兩面人”防治納入黨內(nèi)法規(guī)體系如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》之中，構(gòu)建一個(gè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)密和內(nèi)在協(xié)調(diào)的“兩面人”防治體系。第二，著力提升相關(guān)制度規(guī)范的可操作性。有效防治“兩面人”意味著需要對(duì)其精準(zhǔn)識(shí)別和高效問責(zé)，因此相關(guān)制度設(shè)計(jì)必須科學(xué)合理且具有可操作性，譬如可出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則或公布懲治“兩面人”的典型案例，以有效甄別乃至打擊“兩面人”，真正將“兩面人”鎖進(jìn)制度牢籠。

（三）科學(xué)選任干部，大力壓縮官場(chǎng)“兩面人”的生存空間

建立健全科學(xué)選任干部機(jī)制是有效防治官場(chǎng)“兩面人”的法寶之一?？茖W(xué)選任干部應(yīng)當(dāng)做到不唯上、不唯學(xué)歷、不唯資歷，同時(shí)還要破除“四維”舊標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部全方位考察且可量化的干部選任標(biāo)準(zhǔn)。申言之，科學(xué)選任干部應(yīng)當(dāng)聚焦于“全”和“實(shí)”兩個(gè)字，“全”是指在選任干部之前，全方位考察領(lǐng)導(dǎo)干部的政治信念、工作能力、生活作風(fēng)、家庭關(guān)系、干群關(guān)系等方面，同時(shí)以政治信念考核為首要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)對(duì)黨不忠誠(chéng)的“兩面人”實(shí)行一票否決制，同時(shí)通過多渠道、多層次、多側(cè)面識(shí)別和考察領(lǐng)導(dǎo)干部，如此才能不為“兩面人”的口號(hào)、表象與行為所迷惑?！皩?shí)”是指客觀真實(shí)地了解領(lǐng)導(dǎo)干部，譬如“遼寧沈陽市紀(jì)委突破傳統(tǒng)的選調(diào)干部形式，增設(shè)面談、家訪、社區(qū)訪、暗訪等內(nèi)容，用推薦、面談、考試、審核、考察、試用6道‘關(guān)口給被考察者‘畫像”[8]，以上系列“組合拳”可使被考核的干部更為客觀、真實(shí)和立體，有助于將“兩面人”擋在門外。除了建立完善干部選任考察機(jī)制，還要健全領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下機(jī)制。詳言之，通過進(jìn)一步調(diào)整和細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于為官不正、為官不為、為官亂為、作風(fēng)混亂且善于“掩飾”和“表演”的“兩面派”干部，應(yīng)當(dāng)讓其自動(dòng)走下領(lǐng)導(dǎo)崗位甚至引咎辭職;對(duì)于想干事、能干事、干成事且對(duì)黨忠誠(chéng)、作風(fēng)優(yōu)良、表里如一的好干部，應(yīng)努力為其“搭臺(tái)唱戲”。

基金項(xiàng)目：中國(guó)法學(xué)會(huì)一般項(xiàng)目“環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的理論基礎(chǔ)與完善路徑研究”（CLS2018C49）。

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作者：中共重慶市委黨校法學(xué)教研部講師

責(zé)任編輯：劉小僑