構(gòu)建老舊小區(qū)改造中的社區(qū)協(xié)商機(jī)制

萬倩倩

李克強(qiáng)總理在第十三屆全國人大一次會(huì)議所作的《政府工作報(bào)告》中提出：有序推進(jìn)老舊小區(qū)改造，完善配套設(shè)施，鼓勵(lì)有條件的加裝電梯。老舊小區(qū)加裝電梯涉及公共安全及居民福利，是當(dāng)前社區(qū)治理中的重難點(diǎn)問題。由于工作量大、精力財(cái)力消耗大、各方利益難以協(xié)調(diào)等問題，老舊小區(qū)加裝電梯常常出現(xiàn)中途擱置乃至擱淺的現(xiàn)象。本文通過對重慶市D小區(qū)老舊樓房加裝電梯個(gè)案的分析，發(fā)現(xiàn)社區(qū)協(xié)商作為一種新的治理手段，可以為老舊小區(qū)加裝電梯打開新的突破口。

一、案例背景介紹

D小區(qū)是1999年投入使用的一個(gè)事業(yè)單位的住宅區(qū)，共有8層的老式居民樓3棟，每棟兩個(gè)單元，每個(gè)單元16戶，共計(jì)96戶。由于是單位小區(qū)，D小區(qū)沒有成立業(yè)主委員會(huì)，由該事業(yè)單位后勤處內(nèi)設(shè)的小區(qū)辦公室負(fù)責(zé)管理。當(dāng)初設(shè)計(jì)D小區(qū)住宅時(shí)考慮過安裝電梯，但由于住戶整體收入有限，最終沒有安裝完成。隨著居民年齡逐漸增高，上下樓梯十分不便，加裝電梯成為大家格外迫切的要求。就D小區(qū)實(shí)地調(diào)查情況來看，3棟96戶圍繞加裝電梯開展的協(xié)商從2006年開始，經(jīng)過了2006年和2015年的兩次失敗，2017年6月再次開展協(xié)商，最終于2017年12月協(xié)商達(dá)成一致意見并辦理完政府相關(guān)部門審批所需手續(xù)，2018年3月正式動(dòng)工，2018年9月投入使用。如果從2006年開始算起，前后歷時(shí)12年。根據(jù)調(diào)研資料整理出三次協(xié)商的背景條件，如表1所示：

二、社區(qū)協(xié)商機(jī)制構(gòu)建的困境

（一）協(xié)商前提：空間不足

由表1可以看出，前兩次協(xié)商失敗主要原因是沒有給足協(xié)商空間。老舊小區(qū)安裝電梯屬于社區(qū)治理中的一項(xiàng)公共服務(wù)需求，對于基層政府而言，基層政府作為公共服務(wù)供給方，其責(zé)任就是保證轄區(qū)的公共服務(wù)供給，但是這種社區(qū)公共服務(wù)的供給在面向社區(qū)層面是無差異的。這就導(dǎo)致了社區(qū)公共服務(wù)需求與供給無法對接。第三次協(xié)商由于政策條件放松，才使得社區(qū)協(xié)商有了轉(zhuǎn)機(jī)。

（二）協(xié)商主體：動(dòng)力不足

在安裝電梯的前兩次協(xié)商中，社區(qū)居民的參與度與參與熱情不高。從安裝電梯這一角度出發(fā)，一、二樓的居民基本是無需求并且有的是持反對意見的，因?yàn)椤半娞莸陌惭b會(huì)影響采光”、“存在噪音”等。但是對于中高層的居民來說，“隨著年齡增大，上下樓梯非常不便”，安裝電梯對于他們來說是必須且緊迫的一項(xiàng)工作。低中高層居民利益訴求的不一致導(dǎo)致協(xié)商難以推進(jìn)。到第三次協(xié)商時(shí)，政策福利的增多，才推動(dòng)居民協(xié)商的達(dá)成。

（三）協(xié)商流程：專業(yè)水平不足

案例中，前兩次的協(xié)商并沒有專門負(fù)責(zé)協(xié)商的組織去協(xié)調(diào)工作。第一次是單位同居民進(jìn)行協(xié)商，第二次是社區(qū)居委會(huì)同社區(qū)居民進(jìn)行協(xié)商，兩次的協(xié)商流程都偏行政化，多是簡單執(zhí)行行政指令，或是進(jìn)行協(xié)商作為對行政指令的回應(yīng)，而非本著解決問題的宗旨進(jìn)行協(xié)商。第三次協(xié)商時(shí)，有居民自發(fā)選舉業(yè)主代表，成立了業(yè)主代表大會(huì)，牽頭協(xié)商事宜，真正推進(jìn)安裝電梯工作的實(shí)際落實(shí)。

（四）協(xié)商結(jié)果：保障不足

前兩次協(xié)商失敗，在當(dāng)協(xié)商無法達(dá)成一致意見時(shí)，安裝電梯事情就此擱置。第三次協(xié)商成功，對于安裝電梯具體內(nèi)容相關(guān)的協(xié)商均通過業(yè)主代表大會(huì)進(jìn)行投票表決并公示，會(huì)議文件發(fā)送到每一位居民手中并存檔。老舊小區(qū)的改造過程并不是靜態(tài)的、一次性的工作，而是隨著民生需求的增加而不斷完善的。安裝電梯也并不是短期行為，后期電梯的運(yùn)行維護(hù)及費(fèi)用支出問題都需要不斷進(jìn)行協(xié)商。

三、社區(qū)協(xié)商機(jī)制構(gòu)建的出路

（一）騰出政策空間換取協(xié)商空間

對于社區(qū)公共服務(wù)的供給和需求的對接問題，學(xué)界的共識(shí)就是基層政府適當(dāng)?shù)姆艡?quán)，將社區(qū)公共服務(wù)的選擇權(quán)交給需求方。也就是基層政府給足政策機(jī)會(huì)、留足政策空間，讓社區(qū)自行選擇公共服務(wù)，“自己辦好自己的事”。2006年單位小區(qū)整體改造中需要取得居民百分之百的意見一致，2015年的政策文件中也是要求取得百分之百的居民同意。這就使得社區(qū)協(xié)商中沒有談判的余地，社區(qū)協(xié)商陷入瓶頸。而在2017年重慶市政府出臺(tái)的相關(guān)文件中，對協(xié)商規(guī)則放寬，規(guī)定三分之二的業(yè)主同意即可。出示業(yè)主簽字的書面同意書及小區(qū)改造的相關(guān)文件就能獲得財(cái)政補(bǔ)助，使得小區(qū)改造工作可以進(jìn)行下去。從以上案例可以明顯看出，由政策放松騰留出來的協(xié)商空間，使得社區(qū)協(xié)商打破瓶頸，能較好地保障大多數(shù)居民的利益，進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)協(xié)商自治。也正是有了政策的明確規(guī)定，才使得大多數(shù)群體（三分之二以上居民）的利益得到法制保障，降低了協(xié)商的阻力。

（二）促進(jìn)利益一致提高協(xié)商動(dòng)力

社區(qū)居民普遍缺少公共理性，對社區(qū)性公共事務(wù)和公益活動(dòng)缺乏參與和監(jiān)督的熱情;相反，基于自我利益的經(jīng)濟(jì)算計(jì)。在D小區(qū)安裝電梯的三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，基層政府政策釋放的紅利逐年增多，協(xié)商主體隨之發(fā)生變化。一方面是因?yàn)樨?cái)政補(bǔ)助的增多，社區(qū)協(xié)商自治的動(dòng)力增強(qiáng);另一方面由于時(shí)間推移，居民對于社區(qū)改造的需求逐年增強(qiáng)，強(qiáng)化了居民自治的動(dòng)力。因此在協(xié)商過程中，協(xié)商的主體由政府與居民、社區(qū)與居民協(xié)商變成了居民與居民的協(xié)商。由于協(xié)商的阻力在于居民內(nèi)部無法統(tǒng)一意見，所以當(dāng)協(xié)商的主體轉(zhuǎn)變?yōu)榫用衽c居民的協(xié)商時(shí)，就減輕了協(xié)商的內(nèi)部阻力，再加上外部的政策機(jī)會(huì)帶來的協(xié)商動(dòng)力，就為老舊小區(qū)改造工作打好了基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)賦權(quán)協(xié)商流程

制度化的協(xié)商流程為理性行動(dòng)者創(chuàng)設(shè)了一種交易規(guī)則、一個(gè)協(xié)商平臺(tái)和一個(gè)博弈均衡，建立了反復(fù)博弈中的約束和激勵(lì)機(jī)制。在整個(gè)協(xié)商流程中，協(xié)商主體的轉(zhuǎn)變極為重要。因?yàn)闊o論是政府與居民的協(xié)商還是社區(qū)與居民的協(xié)商，二者之間的權(quán)力關(guān)系不對等，二者追求的利益目標(biāo)也不一致，二者對于具體事項(xiàng)的矛盾點(diǎn)的關(guān)注也不一樣，例如政府和社區(qū)的關(guān)注點(diǎn)在于居民能否達(dá)成一致意見，居民的關(guān)注點(diǎn)在于費(fèi)用分?jǐn)偙壤取．?dāng)協(xié)商主體轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裢用竦膮f(xié)商時(shí)，居民作為理性的行動(dòng)者便成為集體行動(dòng)的群體。理性的行動(dòng)者在沒有受到外界壓力的情況下，在追求自己利益最大化時(shí)，容易陷入集體行動(dòng)的困境。那么制度化的協(xié)商流程就形成了一個(gè)對理性進(jìn)行約束的規(guī)則。一方面，在大家都認(rèn)可的制度規(guī)則下，所有成員的行動(dòng)都受到約束，在集體目標(biāo)達(dá)成的過程中，大家都是同等付出，不存在“搭便車”行為;另一方面，制度化的協(xié)商流程會(huì)形成一定的激勵(lì)機(jī)制，這里的激勵(lì)機(jī)制是一種社會(huì)激勵(lì)。因?yàn)樵谠摪咐校用穸嗍鞘烊?，特別是本文的案例選取的D小區(qū)，多數(shù)人是或者曾經(jīng)是在同一個(gè)單位工作，如果將提供集體物品的負(fù)擔(dān)推到別人身上，即使他們在經(jīng)濟(jì)上獲得利益，那么其社會(huì)地位也會(huì)受到影響。而當(dāng)大家選擇受到規(guī)則的約束并適當(dāng)承受經(jīng)濟(jì)利益的損失，那么其社會(huì)地位、個(gè)人聲譽(yù)等的提高作為社會(huì)激勵(lì)將會(huì)補(bǔ)償回來。

其次，制度化的協(xié)商流程為社區(qū)協(xié)商提供了合法化的保障，節(jié)省了協(xié)商成本。當(dāng)協(xié)商主體變?yōu)榫用駥用竦膮f(xié)商時(shí)，集體對協(xié)商的過程以及協(xié)商的結(jié)果的認(rèn)可度成為棘手問題，那么制度化的協(xié)商流程就發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。一方面，協(xié)商流程制度化的過程類似于契約達(dá)成的過程。居民民主選舉出居民代表和居民總代表，并組辦居民代表委員會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)，相當(dāng)于自愿讓渡出去一部分關(guān)于安裝電梯事項(xiàng)集體談判中的話語權(quán)，由居民代表主要表達(dá)意見并在業(yè)主代表大會(huì)上作出一定的承諾;另一方面，定期的業(yè)主代表大會(huì)既保證了業(yè)主意見的充分表達(dá)，也在一定程度上比分散式的個(gè)體協(xié)商節(jié)省了協(xié)商的時(shí)間成本等隱性成本。對于以后鼓勵(lì)居民更多參與到社區(qū)治理中開“開了個(gè)好頭”。

基金項(xiàng)目：2018年重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“社會(huì)治理精細(xì)化背景下的社區(qū)協(xié)商機(jī)制建構(gòu)研究”CYS18349。

作? 者：中共重慶市委黨校研究生

責(zé)任編輯：胡 越