淺談高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期審計(jì)

● 蔣朝陽

（作者單位：寧波市高等級(jí)公路建設(shè)指揮部）

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，地方政府既要增加投資保經(jīng)濟(jì)增長，又要面臨消化政府存量債務(wù)，緩解增量債務(wù)，分散債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過高任務(wù)，故近年來地方上很多重大工程一改過去地方政府單一投資主體，通過引進(jìn)社會(huì)資本投資人以政府和社會(huì)資本合作即PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。在這種背景下高速公路工程PPP項(xiàng)目在各地推廣很快。高速公路工程PPP項(xiàng)目由于投資人及建設(shè)單位與以往的以政府單一投資主體建設(shè)的高速公路工程項(xiàng)目不同，社會(huì)資本的逐利本性，使高速公路工程PPP項(xiàng)目審計(jì)工作不同于常規(guī)項(xiàng)目，其審計(jì)目的、范圍、方式及審計(jì)重點(diǎn)等都有很大不同。筆者所在單位負(fù)責(zé)對寧波市高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期進(jìn)行監(jiān)管，根據(jù)積累的一些經(jīng)驗(yàn)，談一談對做好高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期審計(jì)工作幾點(diǎn)淺顯的思考。

一、如何開展高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期的審計(jì)監(jiān)督

（一）認(rèn)真研習(xí)項(xiàng)目協(xié)議并以此為依據(jù)，找準(zhǔn)高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期審計(jì)定位

高速公路工程PPP項(xiàng)目合作伙伴通過簽訂具有法律約束力的項(xiàng)目合作協(xié)議來明確各自的權(quán)利和義務(wù)。協(xié)議會(huì)對高速公路工程項(xiàng)目建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)的界定和分?jǐn)?、利益的分享，工程建設(shè)范圍、工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目的總投資控制、工程進(jìn)度安排、工程質(zhì)量要求、安全要求，工程變更管理，工程交竣工驗(yàn)收、工期延誤、工程保險(xiǎn)等事項(xiàng)，調(diào)價(jià)機(jī)制，股東出資以及資本金到位的時(shí)間、數(shù)額及相應(yīng)違約責(zé)任，社會(huì)資本方提供的投資計(jì)劃及融資方案，投融資監(jiān)管及違約責(zé)任等事項(xiàng)等都作出了詳細(xì)的約定。高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期的審計(jì)應(yīng)遵循法律法規(guī)意識(shí)和尊重契約精神，以相關(guān)政策法規(guī)及合作協(xié)議為依據(jù)，消除審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督廣度和深度，揭示高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，為項(xiàng)目建設(shè)提供高效審計(jì)監(jiān)督和服務(wù)保障。

（二）通過風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向評(píng)估，精準(zhǔn)把控高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期審計(jì)工作重點(diǎn)

高速公路工程PPP項(xiàng)目不同于以往的單一政府投資的高速公路工程項(xiàng)目，高速公路工程PPP項(xiàng)目具有社會(huì)投資方與政府共同出資、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，利益共享的特點(diǎn)。常見的高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期四年，特許經(jīng)營期二十五年。特許經(jīng)營期年通行費(fèi)低于工可報(bào)告相應(yīng)年度通行費(fèi)收入下限的某個(gè)比值，差額部分政府給予補(bǔ)貼，高于相應(yīng)年度通行收費(fèi)上限的某個(gè)比值，超出部份全歸政府享有。也就是投資方營運(yùn)收入在預(yù)期的范圍內(nèi)波動(dòng)。既然投資回報(bào)額和回報(bào)期都相對固定，理性的社會(huì)投資人為增加投資回報(bào)率會(huì)在減少自身投資額或加大招標(biāo)方投資額上下功夫。社會(huì)投資建設(shè)方在建設(shè)期有尋找PPP項(xiàng)目漏洞或錯(cuò)誤，減少自身投資和加大招標(biāo)方的投資的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期審計(jì)應(yīng)關(guān)注社會(huì)投資建設(shè)單位的利益目標(biāo)和項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)在全面審查建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算執(zhí)行情況和項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、造價(jià)成本的基礎(chǔ)上，對PPP項(xiàng)目的工程變更和項(xiàng)目合同遵循作重點(diǎn)審查、對PPP項(xiàng)目工程建設(shè)績效作客觀準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

（三）通過建設(shè)期全過程的跟蹤，來保障審計(jì)質(zhì)量

在長達(dá)四年高速公路工程建設(shè)中，PPP項(xiàng)目工程總體進(jìn)展?fàn)顩r、工程質(zhì)量等情況準(zhǔn)確監(jiān)控依賴全過程的跟蹤審計(jì)。高速公路工程PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，須做到堅(jiān)持深入現(xiàn)場跟蹤評(píng)審，分期報(bào)告，迅速反饋，及時(shí)糾正，從項(xiàng)目建設(shè)程序、內(nèi)控管理、工程造價(jià)、質(zhì)量安全控制和資金管理等多方面進(jìn)行監(jiān)控，形成有效的監(jiān)督制約機(jī)制，確保高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期基建程序規(guī)范，嚴(yán)格遵遁合作協(xié)議，公眾利益不受侵犯。

與常規(guī)高速公路工程建設(shè)期項(xiàng)目跟蹤審計(jì)有相同地方，高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期跟蹤審計(jì)也要審查工程進(jìn)度款支付情況和各類工程合同是否違背國家有關(guān)規(guī)定；審核按圖施工、隱蔽工程、材料使用等情況。但高速公路工程PPP項(xiàng)目引進(jìn)的社會(huì)資本以利益最大化為目標(biāo)，故高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期有其獨(dú)特性，要針對PPP項(xiàng)目建設(shè)期特點(diǎn)，對工程變更、工程基本建設(shè)程序、內(nèi)控制度建立和執(zhí)行、合同履約、安全環(huán)保文明施工情況作專項(xiàng)審計(jì)。

如前所述，社會(huì)投資人有減少自身投資和加大招標(biāo)方的投資的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，而高速公路工程可減少投資的常見的有效途徑有：項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)中對初步設(shè)計(jì)的優(yōu)化；施工采用新特殊結(jié)構(gòu)、新材料、新工藝；而加大招標(biāo)方投資額的有效途徑是找出施工圖設(shè)計(jì)缺陷、深度不足、設(shè)計(jì)錯(cuò)誤等。無論減少自身投資還是加大招標(biāo)方投資，都得通過工程變更來實(shí)現(xiàn)，故高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期工程變更無疑是跟蹤審計(jì)重中之重。對工程變更，首先程序性審查，審查變更程序程是否規(guī)范，是否存在規(guī)避較大及以上設(shè)計(jì)變更審批，將其肢解，分散成一般設(shè)計(jì)變更，是否對已批準(zhǔn)的較大及以上設(shè)計(jì)變更再次進(jìn)行變更，是否設(shè)計(jì)變更未經(jīng)審批或者審批不合格，實(shí)施設(shè)計(jì)變更。工程聯(lián)系單監(jiān)理、監(jiān)管部門是否流轉(zhuǎn)到位。實(shí)質(zhì)性審查程變更中變更后的結(jié)果，看看合同概算是否符合，是否達(dá)到施工圖設(shè)計(jì)深度的要求，是否滿足安全、環(huán)境保護(hù)等要求。是否達(dá)到設(shè)計(jì)初步設(shè)計(jì)推薦的設(shè)計(jì)速度、路基寬度等，是否達(dá)到初步設(shè)計(jì)確定的耐久性并且初步設(shè)計(jì)確定的主要路線控制點(diǎn)是否改變，互通立交方案是否改變、互通立交數(shù)量是否減少，在施工圖設(shè)計(jì)階段是否以節(jié)約橋隧數(shù)量及長度為理由來增加初步設(shè)計(jì)中路基方案的里程，初步設(shè)計(jì)確定的主要橋型推薦方案是否改變；項(xiàng)目沿線居民密集區(qū)的橋涵數(shù)量是否減少，提交的勘察設(shè)計(jì)文件應(yīng)是否滿足公路工程施工、運(yùn)行各階段的安全生產(chǎn)的需要等。對采用新結(jié)構(gòu)、新材料、新工藝的工程和特殊結(jié)構(gòu)的工程，應(yīng)當(dāng)采用新結(jié)構(gòu)、新材料、新工藝的質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)征得質(zhì)監(jiān)部門的批準(zhǔn)；勘察設(shè)計(jì)除遵循有關(guān)國家、行業(yè)頒布的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)程和指導(dǎo)性文件外，還必須執(zhí)行浙江省、寧波市等地方性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和建設(shè)管理等有關(guān)的文件。

同樣，高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期工程基本建設(shè)程序、內(nèi)控制度建立和執(zhí)行、合同履約、安全環(huán)保文明施工情況也存在較高風(fēng)險(xiǎn)，在跟蹤審計(jì)中應(yīng)予以足夠的關(guān)注。在專項(xiàng)跟蹤審計(jì)中，要充分了解情況，分析原因，嚴(yán)格對照國家和省市相應(yīng)的法規(guī)政策及項(xiàng)目合同進(jìn)行審查。

二、高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期審計(jì)應(yīng)注意的問題

（一）秉承開放理念

高速公路工程PPP項(xiàng)目具有投資金額巨大，建設(shè)周期長，專業(yè)性強(qiáng)，涉及利益方多等特點(diǎn)。高速公路工程PPP項(xiàng)目期限常常長達(dá)二十九年，四年建設(shè)期涉及公路工程、房建工程、橋梁工程、機(jī)電工程等高度專業(yè)性問題；征遷工程涉及農(nóng)戶、工廠、公司等各種利益主體，工程建設(shè)期社會(huì)投資人、貸款銀行等金融機(jī)構(gòu)、施工單位、原材料供應(yīng)商、政府和公眾利益存在一定的糾結(jié)。做好高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期審計(jì)須秉承開放理念，引進(jìn)利用好各專業(yè)人士職業(yè)判斷，加強(qiáng)各種資源整合，使之高效協(xié)同合作；傾聽各利益方的訴求，使審計(jì)結(jié)論客觀公正、科學(xué)準(zhǔn)確，力爭把審計(jì)工作做得更深入、更細(xì)致，更高質(zhì)量。

（二）建立對比數(shù)據(jù)庫

高效的審計(jì)，須大力拓展數(shù)據(jù)分析。通過數(shù)據(jù)分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)能有效地指導(dǎo)現(xiàn)場審計(jì)工作。由于高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期審計(jì)為新生事物，應(yīng)該考慮獲取數(shù)據(jù)、保存數(shù)據(jù)、并建立專門的數(shù)據(jù)庫。過去我單位建立的數(shù)據(jù)庫如各投資高速公路工程相同隧橋比率的高路工程平均每公里造價(jià)，同時(shí)期相同地點(diǎn)征地拆遷每平米投資額等，對幫助審計(jì)人員快速準(zhǔn)確地鎖定疑點(diǎn)，提高審計(jì)效率有很大幫助。現(xiàn)在我單位高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期審計(jì)數(shù)據(jù)庫正在逐步建立，現(xiàn)階段只能以近十年來已建成的非PPP高速公路工程項(xiàng)目作橫向?qū)Ρ取Ｈ绻こ套兏?，近十年我單位?fù)責(zé)建設(shè)的大橋及連接線高速公路工程一般工程變更平均每公里申請3.99項(xiàng)，建設(shè)單位同意實(shí)施變更的3.01項(xiàng)，平均每公里變更金額約為100萬元，占經(jīng)批復(fù)的投資概算百分比0.48%。而截止目前，PPP高速公路工程項(xiàng)目增加投資的一般工程變更明顯偏少，符合之前對高速公路工程PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向分析。高速公路工程PPP項(xiàng)目建設(shè)期審計(jì)同樣必須樹立大數(shù)據(jù)思維，通過橫向?qū)Ρ?，縱向?qū)Ρ?，相互交叉比對，?shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，大力拓展數(shù)據(jù)分析思路有效提升審計(jì)質(zhì)量和效率，進(jìn)而為效益審計(jì)提供數(shù)據(jù)支撐。