新《預(yù)算法》實(shí)施背景下國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督研究

邵成開(kāi)

摘 要：本文以新《預(yù)算法》實(shí)施作為研究契機(jī)，詳細(xì)分析了我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督工作存在的主要問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的建議，希望能為相關(guān)工作提供借鑒參考。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資本 ?預(yù)算監(jiān)督 ?新《預(yù)算法》

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是我國(guó)財(cái)政管理工作的重要內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督對(duì)于保障社會(huì)資金的科學(xué)合規(guī)使用以及促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值都具有積極作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的全面深化，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督管理也在不斷完善，但整體來(lái)看尚存很多不足之處。新《預(yù)算法》雖然根據(jù)之前暴露的問(wèn)題對(duì)預(yù)算監(jiān)督進(jìn)行了一定的加強(qiáng)，然而還不能完全滿足實(shí)際工作的需要。如何在新《預(yù)算法》實(shí)施背景下，開(kāi)展更為有效的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督是當(dāng)前急需研究的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、當(dāng)前我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督工作存在的主要問(wèn)題

（一）預(yù)算編制過(guò)程缺乏有效的監(jiān)督

以2007年為起點(diǎn)，我國(guó)已有十?dāng)?shù)年編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的歷史，雖然從制度要求以及流程規(guī)定來(lái)看預(yù)算編制具備了較強(qiáng)的完備性和嚴(yán)謹(jǐn)性，但實(shí)際效果層面仍暴露出當(dāng)前預(yù)算編制過(guò)程存在著審查機(jī)制不健全、預(yù)算審批偏于形式化以及監(jiān)督主體過(guò)于單一等問(wèn)題，導(dǎo)致編制過(guò)程缺乏有效的監(jiān)督。具體表現(xiàn)為：第一，部分國(guó)有企業(yè)未充分重視預(yù)算編制工作，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行新《預(yù)算法》的要求，導(dǎo)致做出的預(yù)算草案存在整體框架過(guò)于籠統(tǒng)，具體條目不夠詳確，重大支出解釋不足等缺點(diǎn)。第二，雖然新《預(yù)算法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和確立了人大在預(yù)算編制過(guò)程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督和審核作用，但一方面預(yù)算編審本身需要較高的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，另一方面政府也沒(méi)有循著新的預(yù)算要求相應(yīng)地給人大在人員和經(jīng)費(fèi)等方面做出必要的補(bǔ)充，使得人大的主體地位不能得到很好的體現(xiàn)，對(duì)預(yù)算編制的話語(yǔ)權(quán)和影響力較之于國(guó)資委明顯偏弱。

（二）預(yù)算執(zhí)行階段監(jiān)督不力

新《預(yù)算法》重申了各監(jiān)管方要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行階段項(xiàng)目支出的監(jiān)督力度，但從實(shí)際落實(shí)效果來(lái)看，因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)尚存缺陷、內(nèi)部監(jiān)督流于形式以及外部監(jiān)督難以真正介入等問(wèn)題，導(dǎo)致預(yù)算實(shí)施過(guò)程整體上缺乏有力的監(jiān)督。具體問(wèn)題包括：第一，在預(yù)算調(diào)整方面，預(yù)算執(zhí)行階段常常會(huì)發(fā)生由于前期調(diào)研不夠扎實(shí)，投資環(huán)境發(fā)生意外改變，預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確等問(wèn)題而造成資金短缺、項(xiàng)目難以完成的狀況，這就不得不進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。雖然原則上新《預(yù)算法》不支持預(yù)算調(diào)整，但也申明了在屬實(shí)必要的情形下可以做出調(diào)整方案，這樣偏程序化、不夠縝密?chē)?yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定其能起到的約束作用十分微弱，同時(shí)作為審批機(jī)構(gòu)的人大、國(guó)資委等通常也會(huì)被動(dòng)性地同意調(diào)整方案，缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督審核。這種相對(duì)隨意的調(diào)整行為大大削弱了資本預(yù)算本身的意義和作用。第二，在內(nèi)部監(jiān)督方面，因?yàn)楫?dāng)前國(guó)企普遍存在著領(lǐng)導(dǎo)身兼多職，許多不相容職務(wù)由同一人負(fù)責(zé)的情況，這就使得內(nèi)部監(jiān)督很容易演變成為道德層面的自我約束，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行在缺乏有效管制的環(huán)境中偏離預(yù)設(shè)方向。另外，承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)的審計(jì)人員通常也會(huì)因?yàn)椴块T(mén)獨(dú)立性不足而不能真正地落實(shí)審計(jì)工作，造成內(nèi)部監(jiān)督本該發(fā)揮的職能大打折扣。第三，在外部監(jiān)督方面，雖然新《預(yù)算法》更深入地明確了各級(jí)人大以及公民、社會(huì)團(tuán)體、大眾媒介以及其它組織的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，但在信息獲取以及監(jiān)督渠道建設(shè)方面我國(guó)仍存在很大的不足，導(dǎo)致外部監(jiān)督很難深度介入，能提供的監(jiān)督力量十分有限。

（三）考核評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制不夠完善

預(yù)算考評(píng)是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)預(yù)算監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，新《預(yù)算法》雖然根據(jù)之前出現(xiàn)的問(wèn)題做出了針對(duì)性的改善，但仍存在著一定的缺陷，主要體現(xiàn)為：第一，當(dāng)前絕大多數(shù)的預(yù)算考評(píng)都是在核查資金支出是否存在違規(guī)問(wèn)題，而對(duì)于直接影響資金使用成效的投資合規(guī)性涉及較少，這就為部分職業(yè)道德較低的國(guó)企管理人員為尋求個(gè)人利益而做出不合理的投資選擇提供了空間。第二，績(jī)效考核反饋環(huán)節(jié)監(jiān)督缺位，現(xiàn)在的績(jī)效考核很多時(shí)候變成了項(xiàng)目驗(yàn)收的重要內(nèi)容，對(duì)于考核后的整改反饋狀況通常很少得到監(jiān)督，能夠積極主動(dòng)依照考評(píng)意見(jiàn)進(jìn)行項(xiàng)目完善的企業(yè)比例較低，這就讓績(jī)效考評(píng)的效力大幅降低。

二、完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督的措施建議

（一）健全預(yù)算管理的全程監(jiān)督機(jī)制

要讓預(yù)算監(jiān)督真正地起到該有的作用，就要不斷地與時(shí)俱進(jìn)，更新監(jiān)督理念，把握監(jiān)督關(guān)鍵，同時(shí)注重引入先進(jìn)技術(shù)來(lái)提升監(jiān)督工作的效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)全方位的監(jiān)管監(jiān)督。首先，在預(yù)算監(jiān)督理念方面，要以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，注重源頭控制，完善全程監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督最終是要督促?lài)?guó)有企業(yè)更好地落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策，保障國(guó)有資產(chǎn)使用的規(guī)范性，提高經(jīng)濟(jì)效益。其次，在源頭預(yù)防方面，要強(qiáng)化預(yù)算編制以及草案審批的監(jiān)督力度，把可能出現(xiàn)的問(wèn)題在源頭上做到最大限度的遏制，同時(shí)要狠抓項(xiàng)目執(zhí)行以及結(jié)項(xiàng)審核階段的跟蹤監(jiān)督工作，確保預(yù)算資金運(yùn)行全程都具有有力有效的監(jiān)督。再次，要注重現(xiàn)代化監(jiān)督方法的運(yùn)用，尤其是先進(jìn)信息化技術(shù)的引入，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、數(shù)值模型等手段打造高效準(zhǔn)確的信息化預(yù)算監(jiān)督平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化管理、全方位監(jiān)控以及實(shí)時(shí)跟蹤反饋，系統(tǒng)性地改善預(yù)算監(jiān)督工作的生態(tài)。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督力量建設(shè)

首先，要進(jìn)一步強(qiáng)化人大的監(jiān)督作用，通過(guò)立法賦予人大更加全面深入的監(jiān)督權(quán)，使其成為預(yù)算監(jiān)督的核心力量，改變當(dāng)前預(yù)算管理多個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)監(jiān)督主體單一的狀況。其次，要加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)審計(jì)部門(mén)獨(dú)立性建設(shè)，排除企業(yè)內(nèi)審計(jì)工作的干擾和限制，達(dá)成預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督該有的預(yù)防保護(hù)功能。再次，要加大預(yù)算信息的公開(kāi)范圍和力度，使社會(huì)公眾及時(shí)了解國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)預(yù)算狀況，同時(shí)建立更方便的渠道讓更多的第三方力量參與到預(yù)算監(jiān)督中。

（三）完善預(yù)算績(jī)效考核監(jiān)督

完善預(yù)算績(jī)效考核監(jiān)督應(yīng)該重點(diǎn)做好三個(gè)方面的工作，一是制定更為全面科學(xué)的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，二是要加強(qiáng)績(jī)效考核反饋監(jiān)督，三是要嚴(yán)格落實(shí)績(jī)效問(wèn)責(zé)。首先，在績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方面，不僅要對(duì)資金使用以及投資決策的合規(guī)性進(jìn)行審核，還要全面考察預(yù)算的經(jīng)營(yíng)管理狀況、項(xiàng)目目標(biāo)完成度以及創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等內(nèi)容，同時(shí)在考評(píng)機(jī)制上要逐步建立內(nèi)部自評(píng)、外部評(píng)價(jià)以及社會(huì)再評(píng)價(jià)相結(jié)合的立體評(píng)價(jià)體系。其次，績(jī)效考核的宗旨是保障國(guó)有資產(chǎn)取得更好的使用成效，因此要加強(qiáng)考核完成后國(guó)有企業(yè)反饋狀況的監(jiān)管，督促存在問(wèn)題的企業(yè)及時(shí)根據(jù)考評(píng)結(jié)果進(jìn)行整改，為科學(xué)合規(guī)利用國(guó)有資本把好最后一道關(guān)。再次，要全面執(zhí)行績(jī)效問(wèn)責(zé)制度，由上而下明晰預(yù)算各項(xiàng)工作的責(zé)任主體。同時(shí)把績(jī)效考評(píng)結(jié)果列為相關(guān)責(zé)任主體個(gè)人職務(wù)晉升的重要參考指標(biāo)，讓績(jī)效考評(píng)能夠發(fā)揮更好的激勵(lì)約束作用。

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