淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及對(duì)策

黃柳紅

一、在行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制的重要性

內(nèi)部控制，通常是指通過(guò)一系列的制度、措施和執(zhí)行程序，對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)（主要是指經(jīng)濟(jì)活動(dòng)）的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的管理和預(yù)防，以確?？刂颇繕?biāo)得到實(shí)現(xiàn)過(guò)程。內(nèi)部控制管理能夠保證業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效進(jìn)行，以及資產(chǎn)的安全與完整，因此，在現(xiàn)代組織管理系統(tǒng)中，內(nèi)部控制已經(jīng)是重要的管理工具。

（一）內(nèi)部控制有助于實(shí)現(xiàn)自我完善

與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目的不在于盈利，而在于為社會(huì)發(fā)展提供服務(wù)，行政單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越合法合規(guī)和有效，越能預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果。行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)一般由政府撥款，并以財(cái)政預(yù)算的形式提供。我國(guó)的財(cái)政預(yù)算管理模式經(jīng)過(guò)不斷的完善和優(yōu)化，已經(jīng)建立了以預(yù)算編制為核心，以國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)為主要執(zhí)行手段的規(guī)范管理模式，因此，行政事業(yè)單位總體的預(yù)算經(jīng)費(fèi)收支情況相應(yīng)受到政府控制。但行政事業(yè)單位在經(jīng)費(fèi)的具體使用上具有相對(duì)的獨(dú)立性，其經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范性，和運(yùn)轉(zhuǎn)的高效性，需要通過(guò)自我約束來(lái)實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)階段，在行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制是社會(huì)發(fā)展提出的要求。

（二）內(nèi)部控制的推行仍然存在著較多問(wèn)題

近幾年，就行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理推行問(wèn)題，我國(guó)印發(fā)了多部規(guī)章制度，在條款中不斷對(duì)部門(mén)、環(huán)節(jié)、崗位的職責(zé)和行為進(jìn)行規(guī)范和明確，推動(dòng)著行政事業(yè)單位提高管理效益，加大保護(hù)資產(chǎn)安全和完整的力度。但行政事業(yè)單位由于單位性質(zhì)的特殊性，雖然已經(jīng)在大力提倡開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)，但管理松弛、內(nèi)控弱化、資產(chǎn)流失、營(yíng)私舞弊、損失浪費(fèi)等常見(jiàn)問(wèn)題，在短時(shí)間內(nèi)并不能立刻得到改善。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）對(duì)內(nèi)部控制的理解和重視程度不到位

從當(dāng)前現(xiàn)狀來(lái)看，部分行政事業(yè)單位還存在著對(duì)內(nèi)部控制的理解和重視程度不到位的情況，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)難以達(dá)到預(yù)期效果。一方面，行政事業(yè)單位承擔(dān)的社會(huì)管理事務(wù)任務(wù)都比較重，工作要求也越來(lái)越高，部分行政事業(yè)單位更重視對(duì)這些工作的管理，導(dǎo)致不夠重視內(nèi)部控制的制度建設(shè)，還停留在“說(shuō)起來(lái)重要做起來(lái)次要”的情況中。另一方面，部分已經(jīng)把內(nèi)部控制建設(shè)納入單位重點(diǎn)工作的行政事業(yè)單位，對(duì)內(nèi)控制度還存在理解誤區(qū)，認(rèn)為這只是財(cái)務(wù)工作的一部分，將制度編成冊(cè)、掛上墻、擺上桌，要求財(cái)務(wù)部門(mén)做好對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理工作、加強(qiáng)財(cái)務(wù)工作人員的責(zé)任心，嚴(yán)肅財(cái)務(wù)紀(jì)律就是對(duì)內(nèi)部控制的有效推行。甚至有些人會(huì)認(rèn)為，內(nèi)部控制就是自找麻煩、自設(shè)障礙，等等。更不要說(shuō)，對(duì)大部分行政事業(yè)單位員工而言，風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)還只是一個(gè)陌生的名詞。

（二）對(duì)內(nèi)部控制的推行不落地

通過(guò)推行內(nèi)部控制而形成的制度、措施和程序體系，以實(shí)際業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)中的各項(xiàng)流程為載體和出發(fā)點(diǎn)，部分行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制的過(guò)程中，容易把“內(nèi)部控制”與實(shí)際業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)剝離開(kāi)來(lái)，獨(dú)立推行，造成業(yè)務(wù)控制制度發(fā)布之后“束之高閣”、不接地氣、無(wú)法推行。另外，行政事業(yè)單位中的管理制度，一般以行政管理為主，內(nèi)部控制監(jiān)督、以及接受外部?jī)?nèi)控審計(jì)的意識(shí)薄弱。

（三）對(duì)內(nèi)部控制的信息化管理不完善

在業(yè)務(wù)層面，各個(gè)流程的內(nèi)部控制往往都會(huì)有“硬指標(biāo)”，并產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，如業(yè)務(wù)預(yù)算、業(yè)務(wù)收支等，對(duì)這些指標(biāo)和數(shù)據(jù)進(jìn)行控制和監(jiān)控，能夠形成對(duì)內(nèi)部控制的有效評(píng)價(jià)，并使監(jiān)督管理更透明化和便捷。一方面，根據(jù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)規(guī)則，大部分行政事業(yè)單位已有固定出賬模板的總賬系統(tǒng)，以及固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、綜合業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)等信息化系統(tǒng)。但這些系統(tǒng)各自為政，相互之間并不兼容，無(wú)法發(fā)揮內(nèi)部控制系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督所需要的全面信息采集，也就無(wú)法運(yùn)用到內(nèi)部控制的日常管理中。另一方面，這些信息和數(shù)據(jù)是公開(kāi)存放的，既容易被病毒感染，也容易被惡意篡改，部分行政事業(yè)單位對(duì)此并沒(méi)有很好的應(yīng)對(duì)方案或是未加以重視，容易加大數(shù)據(jù)丟失和不真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的理解和重視程度

加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的重視程度，一方面，在機(jī)構(gòu)上需要著手解決負(fù)責(zé)人、牽頭部門(mén)和溝通機(jī)制的問(wèn)題，另一方面，需要解決風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的問(wèn)題。需要明確的是，在行政事業(yè)單位，內(nèi)部控制推進(jìn)的負(fù)責(zé)人不應(yīng)僅囿于財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人或分管領(lǐng)導(dǎo)，而是應(yīng)該上升到單位負(fù)責(zé)人。內(nèi)部控制作為體系化管理機(jī)制，所起的作用是全面的，覆蓋各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)范化、相應(yīng)的具有高階的管理權(quán)限，在負(fù)責(zé)人的級(jí)別上體現(xiàn)為高階的單位負(fù)責(zé)人。

（二）推行內(nèi)部控制落地，建立與實(shí)際情況相符的內(nèi)部控制體系

內(nèi)部控制是一系列制度、措施和程序的總和，以實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)為導(dǎo)向，以規(guī)避、分擔(dān)、降低風(fēng)險(xiǎn)為前提。行政事業(yè)單位作為一種特殊的組織，其控制目標(biāo)主要是針對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，通過(guò)合法合規(guī)開(kāi)展活動(dòng)來(lái)保障資產(chǎn)安全和有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，進(jìn)而防范舞弊和腐敗，并提高服務(wù)效率和效果。以此為導(dǎo)向，要建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，應(yīng)在本單位開(kāi)展如下工作：

第一，梳理業(yè)務(wù)流程，明確關(guān)鍵控制點(diǎn)。內(nèi)部控制體系應(yīng)對(duì)本單位的業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)流程，以及這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)全面控制。從實(shí)際操作的角度來(lái)說(shuō)，在全面控制的基礎(chǔ)上，先關(guān)注重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和重大風(fēng)險(xiǎn)，如預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目以及合同管理等方面，以集中力量開(kāi)展工作，并保證管理的效果。

第二，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。單位應(yīng)制定并實(shí)施辨識(shí)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的制度、程序和方法，并至少每年開(kāi)展一次風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在發(fā)生重大變化時(shí)，如外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或管理要求變化，也應(yīng)及時(shí)進(jìn)行重估。針對(duì)單位的主要業(yè)務(wù)流程及關(guān)鍵控制點(diǎn)所包含的全面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都應(yīng)系統(tǒng)的分析存在的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)的分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，考慮其類型、來(lái)源及其傳導(dǎo)途徑和影響程度，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，進(jìn)而確定應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的重要風(fēng)險(xiǎn)。

第三，設(shè)計(jì)和實(shí)施內(nèi)部控制流程。內(nèi)部控制的對(duì)象主要是可控風(fēng)險(xiǎn)，如流程執(zhí)行過(guò)程中的偏差、財(cái)務(wù)報(bào)告的不準(zhǔn)確及合規(guī)問(wèn)題。建立健全各項(xiàng)內(nèi)部管理制度的同時(shí)，還要監(jiān)督這些制度得到認(rèn)真執(zhí)行。主要的控制方法包括不相容崗位的分離、授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)務(wù)保護(hù)控制、信息公開(kāi)等。在具體業(yè)務(wù)活動(dòng)中，主要表現(xiàn)為由制度和措施來(lái)指導(dǎo)工作。從單位層面來(lái)說(shuō)，制度和措施應(yīng)當(dāng)包括上述的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理制度、內(nèi)部控制指引制度、以及下文將提到的內(nèi)控自我評(píng)價(jià)制度等一整套內(nèi)部控制的制度，用以明確內(nèi)部控制的歸口管理部門(mén)、工作開(kāi)展步驟。從業(yè)務(wù)層面來(lái)說(shuō)，在各項(xiàng)業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)中都要制定明確的內(nèi)部控制制度，規(guī)定關(guān)鍵的流程及管理要素，明確控制方式、措施、責(zé)任部門(mén)，以及崗位職責(zé)。對(duì)于這些管理要求的績(jī)效也要進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。

第四，定期開(kāi)展內(nèi)控自我評(píng)價(jià)、接受第三方的審計(jì)，并持續(xù)改善。在部門(mén)管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等各方面，都一以貫之的落實(shí)相互制約和相互監(jiān)督的原則，以減少內(nèi)部控制形同虛設(shè)和得不到落實(shí)的情況。對(duì)于制度的執(zhí)行和落實(shí)，要通過(guò)定期開(kāi)展自我評(píng)價(jià)、接受審計(jì)來(lái)監(jiān)督。自我評(píng)價(jià)和審計(jì)的結(jié)果，作為下一次風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的輸入，相應(yīng)修訂制度和流程，以優(yōu)化內(nèi)部控制系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。

（三）推進(jìn)內(nèi)部控制信息化管理

結(jié)合現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，加強(qiáng)建設(shè)信息系統(tǒng)，為內(nèi)部控制管理提供科學(xué)依據(jù)。根據(jù)內(nèi)部控制的要求和具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，決定需要采集的數(shù)據(jù)，通過(guò)使用信息系統(tǒng)采集數(shù)據(jù)能夠保護(hù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，減少或消除人為惡意因素。

第一，在當(dāng)前的條件下，將行政事業(yè)單位的所有業(yè)務(wù)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成的采購(gòu)、管理、報(bào)銷、審核等工作形成的數(shù)據(jù)相應(yīng)轉(zhuǎn)化為信息數(shù)據(jù)，接入信息處理系統(tǒng)進(jìn)行加工，保存至數(shù)據(jù)庫(kù)，并與風(fēng)險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)對(duì)應(yīng)。通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的整理匯總，為管理者提供戰(zhàn)略決策的技術(shù)支撐。

第二，將不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督的原則貫徹到信息化管理中。推行關(guān)鍵崗位責(zé)任制，做到各崗位的職責(zé)明確，被授予的權(quán)利與職責(zé)相當(dāng)。在信息化管理中，相應(yīng)的需要控制會(huì)計(jì)人員權(quán)限和行為，使其在工作的進(jìn)程中減少甚至杜絕出現(xiàn)不適當(dāng)干預(yù)的情況。除了會(huì)計(jì)對(duì)數(shù)據(jù)的輸入輸出工作需要規(guī)范權(quán)限，系統(tǒng)的分析、電腦的操作、程序的維護(hù)等工作也應(yīng)分配到不同的工作人員，最大程度降低篡改數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，加強(qiáng)信息化建設(shè)，逐漸減少“信息孤島”的情況，對(duì)各信息系統(tǒng)集成，實(shí)現(xiàn)對(duì)總賬系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、綜合業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)等信息化系統(tǒng)數(shù)據(jù)的總體整合，并提升分析能力，由事后控制逐漸向全面控制和預(yù)防控制轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，大部分的行政事業(yè)單位都已經(jīng)在著手推行內(nèi)部控制，并日漸重視和積極開(kāi)展自我改革。但也應(yīng)看到，行政事業(yè)單位推行內(nèi)控制度在實(shí)際運(yùn)行中還存在一些比較突出的問(wèn)題，具有一定的滯后性。相關(guān)管理人員要對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行長(zhǎng)期深入的研究，通過(guò)不斷解決這些問(wèn)題來(lái)完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制機(jī)制，并降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。