基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀及對策分析

李 珺

前言：全面預(yù)算管理是與時俱進(jìn)的新的財務(wù)管理模式，通過在單位上下傳輸預(yù)算過程全員參與、業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋、管理流程全程跟蹤的理念，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行控制力度，從而整體提升單位的預(yù)算管理水平。因此，實(shí)行全面預(yù)算管理，對于事業(yè)單位提高資金使用效率，防止腐敗有舉足輕重的意義。

一、全面預(yù)算管理的必要性

全面預(yù)算管理是通過對單位未來一定期間內(nèi)的業(yè)務(wù)活動和財務(wù)成果進(jìn)行全面預(yù)測和籌劃，科學(xué)合理配置各項財務(wù)、非財務(wù)資源并對整個費(fèi)用執(zhí)行過程進(jìn)行全程監(jiān)督和適時分析，及時對執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評價和反饋，以便單位制定相關(guān)的措施以提高資金的使用效率。在國庫集中支付的大環(huán)境下，實(shí)施全面預(yù)算管理，有利于對資金收入支出進(jìn)行事前監(jiān)督控制，對單位“小金庫”的私設(shè)和超預(yù)算支出現(xiàn)象起到更好抑制作用。

二、當(dāng)前基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題分析

（一）全面預(yù)算管理意識淡薄、重視度不夠，缺乏預(yù)算全員性的理念

新預(yù)算法推行以來，基層事業(yè)單位與全面預(yù)算管理相匹配的組織架構(gòu)、內(nèi)部管理制度和信息系統(tǒng)等條件尚不成熟，預(yù)算體制還未完全擺脫“前預(yù)算階段”，如經(jīng)費(fèi)來源是財政全額撥款的事業(yè)單位，預(yù)算計劃的編制是按上級下達(dá)文件批準(zhǔn)編制，造成單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理的認(rèn)識和重視度不夠，履職過程中缺乏責(zé)任意識，對于資金的有效分配缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，也缺乏“先編制預(yù)算，再安排支出，未列預(yù)算，不得支出”的預(yù)算管理觀念。而財務(wù)部門更關(guān)注的是會計核算致使全面預(yù)算管理的重要性大為降低。

（二）預(yù)算編制方法單一落后，嚴(yán)謹(jǐn)合理性有待提升

預(yù)算編制是全面預(yù)算管理的前提和基礎(chǔ)，是整個預(yù)算管理的起點(diǎn)，事業(yè)單位預(yù)算編制時間集中在9-11 月，編制時間相對較短，編制方法單一，涉及單位的各項支出，在較短時間將預(yù)算總額進(jìn)行科學(xué)合理分?jǐn)?，勢必影響整個預(yù)算數(shù)據(jù)的規(guī)范合理。

（三）預(yù)算編制隨意，預(yù)算執(zhí)行力度不夠

部分事業(yè)單位誤認(rèn)為預(yù)算編制是純財務(wù)行為，與業(yè)務(wù)及其他職能部門無關(guān)，財務(wù)部門勢單力薄，無法對單位各項業(yè)務(wù)支出的必要性和全面性進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷，在缺乏單位各部門參與配合的前提下，閉門造車，缺乏費(fèi)用歸集前的調(diào)查研究及科學(xué)論證，導(dǎo)致內(nèi)部各部門財權(quán)與事權(quán)不匹配，計劃與實(shí)際操作脫節(jié)，影響各部門職責(zé)履行，預(yù)算執(zhí)行過程中預(yù)算調(diào)整、追加預(yù)算的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

（四）缺乏行之有效的預(yù)算監(jiān)督控制和考核機(jī)制

從目前事業(yè)單位全面預(yù)算執(zhí)行來看，整體預(yù)算管理處于粗放型模式，雖然主管部門會定期進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的通報并下發(fā)至單位財務(wù)部門，但事業(yè)單位尤其基層事業(yè)單位內(nèi)部缺乏相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督和完善的考核問責(zé)機(jī)制，對預(yù)算考核泛泛而談，未明確具體的量化指標(biāo)且預(yù)算執(zhí)行的考核情況未落實(shí)到具體責(zé)任人。僅靠財務(wù)部門根據(jù)國庫集中支付平臺上的預(yù)算額度進(jìn)行表面性的費(fèi)用執(zhí)行預(yù)警，勢必產(chǎn)生為加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的預(yù)算資金的相互擠占挪用、費(fèi)用集中支出化等現(xiàn)象。

三、針對全面預(yù)算管理過程中存在的主要問題提出的改善建議

（一）提高基層事業(yè)單位對全面預(yù)算管理重要性的認(rèn)識，樹立預(yù)算管理全面性的理念

基層事業(yè)單位應(yīng)建立全面預(yù)算管理組織框架，健全內(nèi)部管理相關(guān)制度，成立預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，各業(yè)務(wù)職能部門負(fù)責(zé)人為主要成員。各司其職地真正意義參與到預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)算分析、考核全過程，形成上下呼應(yīng)的聯(lián)動機(jī)制，將預(yù)算管理和單位的整體管理目標(biāo)充分融合，積極發(fā)揮全面預(yù)算管理對單位穩(wěn)定發(fā)展的重要作用。

（二）理論聯(lián)系實(shí)際，選擇科學(xué)合理的預(yù)算編制方法

預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性是全面預(yù)算管理強(qiáng)而有力支撐，傳統(tǒng)單一的增量預(yù)算法編制簡單，但會不同程度地造成預(yù)算松弛及資源浪費(fèi)。事業(yè)單位應(yīng)立足本單位實(shí)際，以該年度重點(diǎn)工作及業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃為根本，選擇科學(xué)合理的預(yù)算編制方法，以提高預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化。零基預(yù)算法促使單位管理者以零為起點(diǎn)，逐項審查部門年度各項支出預(yù)算，調(diào)動業(yè)務(wù)職能部門降低費(fèi)用的積極性，將預(yù)算做實(shí)。這是預(yù)算編制趨勢，將在行政參公單位先行試點(diǎn)后再廣而推行。當(dāng)然也可有針對性地結(jié)合選擇彈性預(yù)算法、項目預(yù)算法等。

（三）加強(qiáng)預(yù)算編制前的調(diào)查研究，各提高預(yù)算執(zhí)行力度

全面預(yù)算管理是一項系統(tǒng)復(fù)雜的工作，預(yù)算編制前做好預(yù)算基礎(chǔ)資料進(jìn)行收集、分析和論證等前期階段的準(zhǔn)備工作，這就要求單位管理層高度重視，業(yè)務(wù)科室和財務(wù)部門通力配合，共同推進(jìn)，在分析上年度預(yù)決算數(shù)據(jù)的同時對本年度的收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行測算，按一定標(biāo)準(zhǔn)將費(fèi)用支出分門別類地列入計劃表格，預(yù)算指標(biāo)做到準(zhǔn)確細(xì)化并逐層分解，明確資金支出金額與用途，發(fā)揮資金效益最大化。在預(yù)算執(zhí)行過程中，強(qiáng)化預(yù)算計劃管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的良性互動，提高預(yù)算執(zhí)行效率。

（四）建立健全全面預(yù)算監(jiān)督控制和考核激勵機(jī)制

目前基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理落實(shí)不到位重要原因就是預(yù)算執(zhí)行缺乏強(qiáng)而有力的監(jiān)督控制機(jī)制，故在預(yù)算執(zhí)行過程中建立嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督預(yù)警機(jī)制，并將預(yù)算控制管理納入單位內(nèi)部控制體系中去顯得尤其重要，可以有效避免無預(yù)算、超預(yù)算支出現(xiàn)象發(fā)生。事業(yè)單位應(yīng)采取內(nèi)外部監(jiān)督雙管齊下的監(jiān)督模式，財務(wù)部門要加強(qiáng)過程控制，擔(dān)負(fù)起內(nèi)部監(jiān)督責(zé)任，定期把預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況向單位全體進(jìn)行通報并做好事后的跟蹤和督促，單位管理層負(fù)責(zé)做好溝通協(xié)調(diào)落實(shí)。外部可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)定期對單位的全面預(yù)算管理工作進(jìn)行內(nèi)審監(jiān)督，以達(dá)到嚴(yán)格預(yù)算管理的目的。

全面預(yù)算考核具有承上啟下的作用，單位應(yīng)定期組織實(shí)施預(yù)算考核，分月、季度，預(yù)算年度結(jié)束后再進(jìn)行年度總考核的方式進(jìn)行，通過對預(yù)算完成結(jié)果進(jìn)行檢查、考核、評價來為今后改進(jìn)預(yù)算管理提供建議與意見。事業(yè)單位應(yīng)科學(xué)合理地將部門預(yù)算執(zhí)行的量化指標(biāo)納入部門績效評價考核指標(biāo)內(nèi)容，不僅需要對預(yù)算完成結(jié)果進(jìn)行考核，還需要將財政資金效益發(fā)揮情況進(jìn)行考核。在單位內(nèi)部形成單位對部門考核，部門對相關(guān)責(zé)任人考核的循環(huán)問責(zé)機(jī)制，同時建立合理可行的激勵機(jī)制，獎罰分明，促使業(yè)務(wù)職能部門樹立起責(zé)任憂患意識，確?？己寺涞綄?shí)處。

總之，事業(yè)單位尤其是基層事業(yè)單位要不斷建立完善“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋應(yīng)用”的全過程預(yù)算管理機(jī)制，以推動事業(yè)單位健康穩(wěn)定發(fā)展。真正意義地做好事業(yè)單位全面預(yù)算管理是一個長期探索的過程，需要在不斷實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗，更需要全員共同參與，共同努力。