行政立法中公眾參與的難題及其克服

夏雨

摘要：公眾應(yīng)當(dāng)參與政府立法已是共識，但實踐中仍存在便利性欠缺、參與方式定型化、信息供給不足三大難題。因此，需要考慮借用“十大模塊”評估方法，對立法影響評估從十個方面作出強制性要求，為公眾參與備足立法信息;通過改造網(wǎng)上意見征求系統(tǒng)，扭轉(zhuǎn)“網(wǎng)上公開征求意見”多為“網(wǎng)上公開”，而不見了“意見”的現(xiàn)象;借鑒公眾參與形式創(chuàng)新舉措，從細(xì)節(jié)創(chuàng)新中尋找立法者的服務(wù)型思維，為參與多樣化提供思路。

關(guān)鍵詞：政府立法 公眾參與 便利性 信息供給 參與形式

一、引言

有效的公眾參與是普通公眾實現(xiàn)民主參與和自我管理的重要途徑，也是不妥協(xié)的追求。立法公眾參與是公眾參與重要的一種，而其中的政府立法由于其更接近普通公眾的生活，大量涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，不僅影響重大，有時甚至還會出現(xiàn)重大意見分歧，因此，在政府立法過程中強調(diào)公眾參與有著特別重要的意義。

公眾參與的發(fā)展是全球化與信息化迅猛發(fā)展的結(jié)果，是一個世界性的治理潮流。在我國，據(jù)學(xué)者考察，此種包含了公眾參與理念的“參與式立法”伴隨著2000年《立法法》的出臺在我國地方立法領(lǐng)域嶄露頭角，獲得地方政府的重視。近年來，隨著依法治國方略的提出與推進，公眾參與政府立法得到了更進一步的推動。發(fā)展至今，政府立法過程中應(yīng)當(dāng)加強公眾參與的理念已經(jīng)成為廣泛共識，在規(guī)范層面和實踐層面也都得到了迅速發(fā)展。但由于我們國家公眾參與治理的基礎(chǔ)相對較弱，因此雖有了一定程度的改善，仍存在諸如“未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”等現(xiàn)象，甚至被認(rèn)為民主立法多流于形式，公眾參與事實上處于步履維艱的境地。上述種種給我們的感受是公眾參與在重要性上得到極為突出的強調(diào)，但在具體操作上似乎未能找到良好的進路，在最終的效果上仍有較大的提升空間。那么，在熱鬧的公眾參與背后，究竟面臨怎樣的困境，又該如何進一步彌合理想與現(xiàn)實之間的差距？

二、公眾參與政府立法的價值與必要條件

公眾參與政府立法的規(guī)范依據(jù)建立在《立法法》第5條，并經(jīng)由《規(guī)章制定程序條例》第16條進行了細(xì)化。但更多的要求則來自黨中央和國務(wù)院發(fā)布的一系列重要文件，十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對新時期的立法工作提出了更高要求，明確“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識”的新要求，而此后黨的十九大報告也明確提出：“提高立法質(zhì)量，要完善科學(xué)立法、民主立法機制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議?！币虼?，從落實立法法和中央精神的角度來說，創(chuàng)新立法公眾參與是當(dāng)前的重要目標(biāo)。

（一）價值

公眾參與政府立法之所以被如此珍視，理由主要有如下幾個：

第一，通過公眾參與增加行政立法過程的民主性，從而獲得政府立法的正當(dāng)性。行政立法雖然是世界范圍內(nèi)的普遍現(xiàn)象且有授權(quán)立法的相關(guān)依據(jù)，但行政機關(guān)不是立法機關(guān)，缺乏民主成分的陰影一直揮之不去，在立法正當(dāng)性問題上常常遭遇詰問。因此，補強行政立法的正當(dāng)性成了行政立法的重要任務(wù)之一。

隨著參與式民主理論和民主行政理論的興起，公眾參與在行政立法中的價值被發(fā)現(xiàn)，在符合自愿、平等、有效的實質(zhì)要求前提下，它甚至起到了補強行政立法正當(dāng)性的功能。這或許也是立法公眾參與被高度重視的最大原因。

第二，借由公眾參與中的信息互通，回應(yīng)公眾需求增加法的科學(xué)性。法的科學(xué)性不僅僅是或者根本不是科學(xué)與專家視野中的“最短路線”“最佳方案”，法律的好壞只從法律本身是無法得到正確答案的。只有適合實際情況的法律才是好的法律。一部好的法，不僅需要立法技術(shù)好，結(jié)構(gòu)好，更需要得到遵守。而法要得到遵守，就必須先被人們理解和認(rèn)同，且這種認(rèn)同必須建立在公眾認(rèn)為的“科學(xué)”之上。專家眼中的“科學(xué)”與公眾眼中的“科學(xué)”有時并非是同一種科學(xué)。越來越多的研究者呼吁，“立法不僅僅事關(guān)規(guī)則體系的建立，還要能夠安頓規(guī)則背后的價值訴求，回應(yīng)人心所向、修補人世秩序之缺?！币虼恕靶枰嗟卣曔@些人心經(jīng)驗，正視轉(zhuǎn)型時代保護倫理價值的重要性。如此，才能使法律有可能承載特定的倫理理想，為當(dāng)下的中國人找到心儀的生活秩序及其法權(quán)安排。”而這些人心經(jīng)驗的發(fā)現(xiàn)與記載顯然離不開對立法過程中公眾參與的倚賴。

第三，通過立法程序上的構(gòu)造增強結(jié)果的合法性，從而消解價值多元之下的利益分配難題?？梢哉f，每一個政府立法的形成都是對沖突利益的一次篩選和排序。公共利益、制度利益、團體利益、個人利益、長期利益、短期利益等等，這些對應(yīng)的或不對應(yīng)的利益都在等待著被保護，且每一種利益都有值得保護的理由。在文明已經(jīng)成為碎片、價值趨于多元的現(xiàn)代社會中，設(shè)定一個幾種價值、幾種利益之間孰優(yōu)孰劣的判斷標(biāo)準(zhǔn)顯然是不可實現(xiàn)的，所謂公共利益是否可以證成也成了問題。然而，正如美國行政法學(xué)者斯圖爾特所指出的那樣，我們現(xiàn)在已經(jīng)不僅僅要對行政機關(guān)保護“公共利益”的能力提出疑問，而且還要懷疑是否存在一種清晰可辨的“國民福利”，可以在真正意義上指導(dǎo)行政決定的作出。在變動的公共利益概念中，唯一可以依靠的是形成公共利益的程序是否公正。因此，經(jīng)由公眾參與的程序補充進公民“自己決定自己”的民主因素后，對于多元價值的糾葛就有了一個分析、固化的程序性裝置，從而化解了難題。

第四，通過參與增加法的可接受性。隨著“精英統(tǒng)治”“官僚統(tǒng)治”傾向的加強，行政專業(yè)化、專家立法成為政府立法的重頭。但是專業(yè)化在帶來科學(xué)性的同時，在另一面也存在著排除公眾參與的傾向。公眾一旦被排斥在立法程序之外，對法的內(nèi)容缺乏應(yīng)有的了解，引起的后果便是對法律的隔閡。筆者在有關(guān)遺產(chǎn)保護立法調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)，不僅僅是公眾，有時政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于立法過程中對法的內(nèi)容了解不足或有誤解，也會影響法的實效性。例如，有參與調(diào)研的工作人員即表示相關(guān)條文落實有難度，當(dāng)時立法征求意見時本單位參會人員未能充分了解到相關(guān)條文的含義，單位主要領(lǐng)導(dǎo)對條文的深遠(yuǎn)影響沒有認(rèn)識，若當(dāng)時明了，則會在征求意見階段充分表達本單位執(zhí)行難度。帶著隔閡的法律也能執(zhí)行，但缺乏長在公眾內(nèi)心的服從?？梢哉f，一部法無論是否邏輯嚴(yán)密，專業(yè)精致，如果脫離了群眾的理解，沒有能夠通過公眾參與進行協(xié)同合作立法的過程，那么實際也可能難以發(fā)揮作用。

此外，行政立法格外需要公眾參與，公眾參與中體現(xiàn)出來的聽取意見、協(xié)作、回應(yīng)，這些不僅僅是民主立法的要求，還更進一步地體現(xiàn)了政府治理模式的重大轉(zhuǎn)變。

（二）必要條件

為了實現(xiàn)上文所提到的諸多價值，還需要結(jié)合立法公眾參與概念中的多重要素，來一一厘定良好的立法公眾參與需要具備的哪些條件。

在公眾參與的研究中，王錫鋅教授是先行者，他主張“公眾參與”是指“在行政立法和決策過程中，政府相關(guān)主體通過允許、鼓勵利害相關(guān)人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與其利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進而提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機制”。這一界定中政府允許、鼓勵之外，更多的是公眾視角的言說。而蔡定劍教授則從公眾參與的另一面，即政府的角度進行了闡述，他的觀點是，“作為一種制度化的公眾參與民主制度，它應(yīng)當(dāng)是指公共權(quán)力在立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進行公共治理時，由公共權(quán)力機構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個人或組織獲取信息、聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為?！鄙鲜鰞煞N界定雖面向不同，但對公眾參與所涉及的關(guān)鍵因素有著高度的共識。從理論反觀當(dāng)下公眾參與的現(xiàn)狀可以看到，公眾參與的價值被高度肯定，但是參與過程中對話、合意、同意的成分相對較弱。綜上，筆者將具有實效性的公眾參與應(yīng)當(dāng)具有的要素總結(jié)為：合理的代表選擇、來自公民端的啟動程序、公眾意見法律意義的確立以及公眾參與途徑可獲得性。

1.合理選擇公眾代表。根據(jù)哈貝馬斯的理論，對于公共領(lǐng)域中公共事務(wù)的決定必須取得每一個人的同意，反對任何形式的強制和恣意。在無法實現(xiàn)一人一票制的情況下，如何獲得公眾同意尤其是對其中弱勢群體發(fā)言機會的保障更需探索。因此，需要在參與程序中設(shè)計公眾代表的遴選機制。雖然目前也有不少地方制定了相關(guān)細(xì)則，但這些細(xì)則多半是定性的、描述性的，而未來我們所需要的則是可以客觀、科學(xué)地說明代表來源合理性的一套挑選方法，這當(dāng)中也許更應(yīng)引入大數(shù)據(jù)的手段。

2.公民動議程序的設(shè)置。目前，我國的行政立法及立法過程中的公眾參與基本處于政府主導(dǎo)、部門組織或參與、公眾旁觀的狀態(tài)。但事實上，公眾參與不應(yīng)局限于對既有行政立法提議的同意與否，也不僅僅是被“告知”“通過”的一道程序，其理想模式是公眾自主對話、自主決定。因此，公眾應(yīng)有一定的主動權(quán)，這種主動權(quán)的體現(xiàn)可以在立法項目的提出、修改、制定等各個過程中。

3.公眾意見法律意義的確立。公眾參與質(zhì)量的高低在很大程度上取決于公眾意見的效力，換言之，取決于立法者是否經(jīng)常采納公眾意見，并明確該意見來自公眾。公眾意見若不具有法律效力則立法者依然處于廣泛的立法裁量之中，若公眾意見不具有應(yīng)有的法律效力則經(jīng)由公眾參與而增加法的民主性便是一個偽命題。此外，若對公眾意見缺乏反饋則將使公眾感受到自己如同“在曠野中燃燒的蠟燭”，付出并不值得，因此也必將導(dǎo)致公眾參與熱情的迅速下降。

4.參與途徑的便捷性。正所謂“魔鬼在細(xì)節(jié)中”，立法公眾參與的價值是云層中的天使，是我們所追求的，但參與具體操作的構(gòu)建上若讓參與者體驗不佳，那么細(xì)節(jié)就足以架空所有的價值。當(dāng)我們在生活的其他方面享受著“快捷”“即時”的同時，我們對于公眾參與也有了新的要求。不夸張地說，構(gòu)建便捷的參與途徑是實質(zhì)性搭建公眾參與政府立法的細(xì)節(jié)，但也是最為關(guān)鍵的因素之一。便捷性包括了立法信息的及時傳遞;公眾報名參與途徑的多樣化、簡便化;公眾參與政府立法獲得專業(yè)輔助的便利性等。特別需要指出的是，在一個學(xué)習(xí)型社會中，參與過程中若能融合進對參與者的培訓(xùn)、提升，則參與能力和參與熱情也有望同步提升。

唯有具備了上述四個要件，一個具有吸引力的公眾參與程序才有可能形成。

三、公眾參與政府立法存在的困境

從上文可見，在規(guī)范、理論兩個層面，政府立法公眾參都得到了發(fā)展，我們再從實踐的角度來對當(dāng)前政府立法公眾參與進行分析，找出阻礙公眾參與政府立法實效性發(fā)揮的原因。筆者結(jié)合自身立法調(diào)研、立法起草過程中的觀察，對造成公眾參與有效性不足的核心原因進行了總結(jié)，以下詳論。

（一）便利性不足

1.廣泛征求意見的功能逐漸滑向立法公開，而非以意見征求的“參與”為主要目的。政府立法發(fā)展至今，東部沿海地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了立法項目上網(wǎng)公開征求意見的普遍化，各種征求意見軟件系統(tǒng)幾乎以一種標(biāo)配的形式存在。但這一看似程序到位的公開征求意見程序正在逐漸地演變?yōu)樾畔⒐_，也即關(guān)注是否及時公開，是否履行公開征求意見義務(wù)的“公開”部分，而之于“聽取意見”則更多的是隨遇而安了。這并非立法者不期待意見或不重視意見，而是指公布之時對于意見的期待程度低于履行公開義務(wù)的意圖。意圖上的這種變遷導(dǎo)致的是我們雖然使用了現(xiàn)代化的電子手段，也及時按照期限的要求作了公開，但是對于運用電子化的方式來促進意見的形成卻并沒有得到充分發(fā)揮。

2.座談會、聽證會的召開時間、地點并不便民。前文亦已提及，“魔鬼在細(xì)節(jié)中”，良好的參與體驗方能保證持久的參與熱情。但當(dāng)前絕大部分的座談會、聽證會均在工作日召開，地點也多半選在政府或政府部門會議室?？紤]到我國公民與整個社會的參與文化較弱，可以想見，一名自愿報名參加的公眾想要在指定時間、指定地點出現(xiàn)在會議上，并非易事。他需要請假，也許無薪水，甚至扣獎金，即便有參會證明，對于個人的工作影響仍是難以消除的。因此，越來越多的參與者都是“因公”而來，“因公”而來與自己想來之間在參與熱情上有著極大的差異。時間與地點的不便利性在一定程度上削減了那些有意見可表達但卻不便前來的人們的參與積極性。當(dāng)然，這也可以理解為，我們未能在制度上明確公眾參與的物質(zhì)保障。

3.大量的網(wǎng)上立法征求意見系統(tǒng)處于閑置或半閑置狀態(tài)。查閱政府立法機構(gòu)的立法意見征求系統(tǒng)可以發(fā)現(xiàn)，大量的系統(tǒng)建設(shè)與較低的利用率并存的事實，投入與產(chǎn)出不成比。例如上海市自2003年始建設(shè)網(wǎng)絡(luò)平臺，但是截止到2015年8月30日共有87件在網(wǎng)絡(luò)平臺上呈現(xiàn)公眾與政府信息交流的規(guī)章草案。其中，規(guī)章制定類草案60件，規(guī)章修正類草案25件，規(guī)章廢止類草案2件。在上述87項征求意見的項目中，有11項為0條公眾意見;有24項僅收集到1-5條意見，也就是說0-5條意見的項目占到了約41%。超過20條公眾意見的項目為17項，占19.8%，其余約40%的項目均在6-19條意見之間。上述數(shù)據(jù)對于上海這樣一個約2500萬人口的城市來說，實在微乎其微。其他城市的實際使用率雖未能作出統(tǒng)計，但總體而言并不會優(yōu)于上海。這一事實讓我們認(rèn)識到，網(wǎng)絡(luò)化手段促進公眾參與是一個兩步走的過程，建好系統(tǒng)只是其中的一小步，使用系統(tǒng)，尤其是公眾來使用系統(tǒng)才是后續(xù)的一大步。

此外，在電子化、網(wǎng)絡(luò)化的過程中，也需留意公眾參與地方立法的群體不均衡問題、關(guān)注網(wǎng)絡(luò)化程度不高的老年人。在提供網(wǎng)絡(luò)途徑的同時，也應(yīng)留有相當(dāng)?shù)膫鹘y(tǒng)途徑。在那些與老年人權(quán)益關(guān)聯(lián)度較高的項目中，甚至應(yīng)探索創(chuàng)新線下參與方式。

（二）公眾參與形式的創(chuàng)新不足

王周戶教授曾言“公眾參與是將政府決策與公眾關(guān)心的、需要的或珍惜的事情合二為一的正式過程。該過程包括一些技術(shù)性的公眾參與會議、聽證、公眾意見、公眾互動討論、公眾會見、公眾意見調(diào)查等多種方式與渠道來了解公眾關(guān)心什么、傾向什么并且在決策過程中對此有所體現(xiàn)。”也有學(xué)者認(rèn)為，“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定和修改都允許公眾參與，主要是通過電子郵件、傳真、信件等方式提出對草案的意見，但座談會、聽證會等方式使用得較少，且走過場現(xiàn)象較嚴(yán)重?！惫P者認(rèn)為：目前我們的立法公眾參與實踐中對于上述技術(shù)性的參與方式應(yīng)該說都有所涉及，但不可否認(rèn)，政府立法公眾參與大多以面向全社會廣泛征求意見、立法座談會、立法聽證會以及專家論證會的模式進行，基本已經(jīng)定型。

當(dāng)前參與模式的特點主要為：

1.模式固定化與程序規(guī)則不明確并存。一方面，立法公眾參與的規(guī)則主要通過《立法法》以及《規(guī)章制定程序條例》確立，除聽證會外，規(guī)定最多的是“廣泛聽取意見”“座談會”“論證會”等用語，但很少有對參與者或參與程序作出詳細(xì)規(guī)定。但另一方面，固定操作模式已經(jīng)形成，定型化的模式固然有益于重復(fù)的、標(biāo)準(zhǔn)化的操作，但也會隨之帶來程式化的風(fēng)險。加之我國統(tǒng)一行政程序法的缺失、單行法中對公眾參與規(guī)范不足、立法規(guī)則不清晰等因素的共同作用，使得立法者自由裁量空間較大，這對于立法公眾參與實效性的破壞是值得關(guān)注的。

2.發(fā)掘利益相關(guān)者的方法不足。一方面，立法過程中有過度依賴間接民主的傾向，即便是在立法聽證中，也更傾向于尋找人大代表、政協(xié)委員、榮譽市民等群體。另一方面，普通民眾的來源也相當(dāng)受限制，自發(fā)報名的群眾并不多，還是依賴企業(yè)集團、街道、單位的推薦，而經(jīng)推薦產(chǎn)生的人選，大多是“因公”而來，在利益的體現(xiàn)與代表上并不一定最為合適。從參與實踐的表現(xiàn)來看，部門、立法志愿者提供的意見較多，非組織化的單獨個人提供的意見偏少，尤其是經(jīng)由單位派來參會的個人，在遇到質(zhì)疑時，往往會退縮，不愿意堅持自己的觀點。因此，如何科學(xué)、有效地發(fā)現(xiàn)真正的利益相關(guān)者在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)已經(jīng)得到發(fā)展的當(dāng)下是一個最值得改進的立法公眾參與細(xì)節(jié)。要發(fā)掘利益相關(guān)者，并讓他們在自愿、便利的條件下參與立法過程。

3.民主立法的意識未能貫穿始終?？茖W(xué)立法、民主立法是政府立法公眾參與追求的兩大價值，但目前還存在著民主立法、科學(xué)立法不分，甚至民主立法價值被科學(xué)立法吞噬的趨勢。換言之，立法者更偏向于從技術(shù)官僚的高度吸取公眾參與過程中獲取的有用信息，這部分有用信息的采用自然也是對公眾參與的回應(yīng)，但不足之處在于，對于被認(rèn)為用處不大的部分信息，目前在回應(yīng)性上較為欠缺，這也是公眾意見法律效力不足的體現(xiàn)。是否對所有信息有所回應(yīng)將影響到所追求的究竟是民主立法還是科學(xué)立法。

（三）信息供給不足

向公眾提供充分的信息是立法公眾參與能有效推進的基礎(chǔ)工程。這一點也有不同學(xué)者的認(rèn)同，例如，王錫鋅教授提出的實現(xiàn)公眾參與權(quán)利需要一個整體制度框架的支持，這一制度至少包含公眾參與的“基礎(chǔ)性制度””程序性制度”“支持性制度”。而另有觀點則將此總結(jié)為“基礎(chǔ)性制度”和“操作性制度”。其中，行政公開制度與結(jié)社制度被認(rèn)為是公眾參行政立法最重要的基礎(chǔ)性制度。筆者認(rèn)為，不同層級的制度配套的確十分必要，基礎(chǔ)性制度不穩(wěn)，則參與成效受到影響。在信息供給的問題上，就有諸多值得反思的現(xiàn)象。

1.所提供資料本身的內(nèi)容不充分。我們所預(yù)設(shè)的政府立法的參與者大多是普通人，本身缺乏足夠的信息準(zhǔn)備，需要在參與過程中加以立法信息、專業(yè)信息的武裝，是一個學(xué)習(xí)、成長、反哺的過程。但目前大多數(shù)情況下，立法機關(guān)提供立法征求意見稿，有時提供立法說明，絕大多數(shù)情況不提供立法調(diào)研過程中獲取的資料、評估報告等。由于背景資料的缺乏、專業(yè)知識的不足，導(dǎo)致了大多數(shù)普通公眾僅僅能夠根據(jù)草案條文對照自身情況，十分樸素地提出若干實際問題，時常僅是將自身情況提供給立法者參考。因此，公眾看似參與，但實際上只完成了參與功能當(dāng)中的信息提供，而非基于自身利益的“為權(quán)利而斗爭”。

此外，由于相關(guān)知識的缺乏，公眾對于法理、立法權(quán)限、裁量幅度、立法技術(shù)等的關(guān)照也很少。

2.缺少一個信息輸入、交流辯論、形成意見的過程。公眾意見的有效性不足也是當(dāng)前公眾參與立法中的重大問題。非組織化的群眾一般不熱衷于公眾參與，或是參與了，其所提供的意見也總是就事論事的、非體系化的信息，無法與有組織的部門、企業(yè)提供的較高質(zhì)量信息相抗衡。此外，不少公眾在參與或提供意見時，都與自身利益密切相關(guān)，易帶有一定的個人情緒，缺乏大數(shù)據(jù)支撐，較難體現(xiàn)公允，反而顯得過分為自身利益代言而被視為偏狹，不利于改變立法者觀點。但從本質(zhì)上說，造成這一現(xiàn)象的原因還是缺乏必要的信息，缺乏一個在答疑釋惑后，信息對稱基礎(chǔ)上形成意見的過程，

綜上，立法公眾參與價值突出，但實際操作中的若干難點部分消解了其價值。

四、促進政府立法公眾參與的三大對策

為避免或減輕上述困境，筆者建議從促進立法信息的提供、提升信息化手段實效性以及改造公眾參與組織方式三個方面進行改善。

（一）信息供給：對“十大模塊”理論的借鑒

1.立法影響評估的必要性。立法影響評估是對我們當(dāng)前采用的立法調(diào)研工作的升級換代。當(dāng)前的立法調(diào)研，無論是政府立法機構(gòu)自行開展或委托第三方開展，都存在有待規(guī)范的方面，尤其是立法調(diào)研結(jié)論在回答立法的必要性、可行性、成本效益分析等方面較為薄弱。建立立法影響評估制度的目的本在于信息提供，經(jīng)由最終報告的公開來幫助參與者深入了解立法事項的因果關(guān)系、利益勾連，通過知情權(quán)的保障提升公眾參與質(zhì)量，助力集思廣益促進社會進步。因此，發(fā)揮出評估制度的預(yù)定功能將改善我們在立法信息提供上的不足。當(dāng)前，立法影響評估制度最具代表性的，一是美國為代表的多數(shù)國家實行的規(guī)制影響分析制度，二是以英國和歐盟為代表的一些國家實行的影響評估制度。而我國則在2004年《國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要》第17條中提出了“積極探索對行政立法項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度”的要求。迄今，也已有少數(shù)地方開始行政立法前的效益分析探索，如海南省。

2.強制性框定立法影響評估的主要內(nèi)容。如上所述，我國并非沒有立法影響評估或調(diào)研，但較為初階，筆者認(rèn)為主要原因是評估報告在內(nèi)容上存在完整性與深入性欠缺的問題，大多報告仍傾向于文本研究，或在數(shù)據(jù)積累較多的角度多有著墨，但對于自己不熟悉、不擅長的領(lǐng)域，少見通過跨學(xué)科合作或先進的數(shù)據(jù)手段也加以研究的。立法影響評估是對一個立法領(lǐng)域的全面分析、評價，不應(yīng)以研究者個人學(xué)術(shù)背景為藩籬而僅對自身擅長領(lǐng)域有所關(guān)照。因此，非常有必要從評估報告或調(diào)研報告的內(nèi)容上確立起固定框架，迫使該報告無法跳躍性、選擇性地加入或放棄某些內(nèi)容，從而減少隨意性。

荷蘭烏特勒支大學(xué)的Marleen van Rijswick教授等人長期研究水治理問題，他們的團隊在評估一國或某個區(qū)域水治理能力時開發(fā)了一個名為“十大模塊”的理論，該理論具有一定的診斷功能，能對一國或一個地區(qū)特定管理領(lǐng)域的治理現(xiàn)狀進行全面摸排，找出優(yōu)勢與弱點。“十大模塊”評估方法所設(shè)定的指標(biāo)具有一定的通用性，在面向具體治理領(lǐng)域時可以修改匹配，因此，該評估方法不僅適用于水治理能力評估，也適用于幾乎所有的立法領(lǐng)域。

這是一個三個層次的跨學(xué)科評估方法，第一個部分是關(guān)于該管理領(lǐng)域的知識性的積累，用于了解該領(lǐng)域的基本現(xiàn)狀，充分掌握治理原則、政策的價值;第二個部分處理組織問題，要求評估存在哪些利益相關(guān)者，是否有足夠多的利益相關(guān)者參與其中、不同社會目標(biāo)之間的政策平衡是否進行深入考慮，以及是如何通過規(guī)則或合同的方式來分配管理職責(zé)的;最后一個部分是關(guān)于執(zhí)行，包括了必要的基礎(chǔ)性內(nèi)容（可結(jié)合具體領(lǐng)域修改此項名稱至明確）、爭議的預(yù)防與處理。在這三大方向之下，涉及的子模塊總計十項，因此謂之“十大模塊”評估方法。

采用該評估方法的優(yōu)點在于全面覆蓋該治理領(lǐng)域基本事實，以描述而非打分的方式形成報告。在此評估方法基礎(chǔ)上形成的評估報告將幫助我們確立起基本的立法事實，厘清基礎(chǔ)關(guān)系，建立交流的共同基礎(chǔ)。

（二）高效便捷：信息化

現(xiàn)代法治和傳統(tǒng)法治的根本區(qū)別在于既要權(quán)力制約，又要保障權(quán)力高效率地運行。善治的高效性，一方面要求去除官僚化，另一方面又要確保政府有充裕的執(zhí)行力來應(yīng)對各類矛盾和沖突。這就要求我們必須在工具理性上加大力度，轉(zhuǎn)變政府職能，從官本位思想到為民服務(wù)、行政程序從漫長而繁瑣轉(zhuǎn)向快速而高效。政府立法公眾參與的網(wǎng)上之路是啟動較早的一個領(lǐng)域，但目前來看，使用率不足。因此還需要通過信息化手段的再創(chuàng)新來降低立法公眾參與中公眾的參與成本，從而提升積極性。隨著我國信息化的整體發(fā)展，從商業(yè)到政府的信息化浪潮已在路途，真正意義上的電子化行政離我們不會太遠(yuǎn)，因此建好一個真正“智能”的，一應(yīng)俱全的、學(xué)習(xí)型的在線立法資訊系統(tǒng)是當(dāng)前極有意義的一件事。

（三）組織形式的創(chuàng)新

必須承認(rèn)，公眾參與難、參與熱情低并不光是中國問題，也是世界性難題。但在嘗試創(chuàng)造性地解決問題方面，別國的舉措也值得我們從細(xì)節(jié)上加以學(xué)習(xí)。例如，荷蘭烏特勒支市在2015年制定能源轉(zhuǎn)型政策時引入了“城市對話”策略，取得了良好的效果。在本次“城市對話”活動中，市政府邀請近200名城市居民作為代表，用連續(xù)三個周六的時間來學(xué)習(xí)、辯論，制定該城市的轉(zhuǎn)型能源計劃。能源計劃本不是一個好的公眾參與話題，可以說90%以上的市民對能源都缺乏專業(yè)知識。因此在實施過程中，市政府表明了政策目標(biāo)——2030年前建成碳中和城市之后，給予參與者長達三周的時間投入活動，并設(shè)計了討論小組、討論規(guī)則，為參與者提供了大量的必要信息，每逢現(xiàn)場討論時也可以翻閱相關(guān)數(shù)據(jù)、資料，并在現(xiàn)場配備行業(yè)專家以專門回答民眾在討論中可能出現(xiàn)的不確定知識，協(xié)助討論走向深入。參與該項目的專家認(rèn)為，公務(wù)員不需要過分擔(dān)憂民眾參與會作出愚蠢的決定。公務(wù)員的角色不是禁止民眾參與市政的守門員，而應(yīng)當(dāng)是服務(wù)者。民間藏龍臥虎，只要將信息跟民眾好好解說，一定會有想不到的收獲。特別需要指出的是，該次活動的聚集討論日均為周六，政府還提供了參與人每人大約300歐元的旅游券作為參與獎勵。

就結(jié)果而言，市民版的未來能源政策雖不具有約束力，但是極大地幫助了市政府了解民眾的真實心理，得到了值得參考的建議。而民眾通過此次參與，看到了風(fēng)車噪音之外的風(fēng)能優(yōu)勢，對于原先持很大反對意見的風(fēng)能也有了更多包容，也慢慢接受了并無比風(fēng)能更優(yōu)方案的事實。

當(dāng)然，除了上述三種建議之外，實踐中也發(fā)展著一些積極的因素，例如寧波市培育組織化公眾力量的嘗試，具體途徑是建立立法志愿者和立法聯(lián)系點。其中立法聯(lián)系點的建立也符合學(xué)者提出的公眾結(jié)社化、組織化的優(yōu)勢。此外，政府立法與政協(xié)之間的民主協(xié)商機制也在更多地推行，多途徑開展民主協(xié)商、意見交流，嘗試建立規(guī)范化、常態(tài)化的民主立法工作機制。

五、結(jié)語

政府立法是與民眾關(guān)聯(lián)最為密切的立法環(huán)節(jié)，如何最大程度地體現(xiàn)民意、固化公眾利益是亟需解決的難題。參與者通常有一個非常簡單和基本的期望：得到認(rèn)真的傾聽和對待。地方政府立法關(guān)注地方事務(wù)，尤其需要不同層面的地方知識、不同主體的利益表達，立法過程中若給予公眾充分的信任，用信息服務(wù)公眾，協(xié)助公眾形成意見將最大程度惠及雙方。本文提出的借用“十大模塊”評估方法，對立法評估建立強制性十方面評估板塊，其目的就是要明確立法基礎(chǔ)信息的必要、全面的組成部分，以此促進我們形成真調(diào)研、科學(xué)調(diào)研、從基礎(chǔ)工程做起的扎實調(diào)研風(fēng)格。而立法公眾參與方式、參與途徑的創(chuàng)新本不在于形式的新穎程度，而在于是否便民，在于能否吸引更多的公眾能以體面、舒心的狀態(tài)“舉手之勞”為這個城市的發(fā)展進行自我決策、貢獻智慧。

希望借助立法事實的科學(xué)勾勒、利益群體的充分表達、工作模式的簡捷便民，能夠一定程度地扭轉(zhuǎn)立法公眾參與在功能上滑向立法公開的趨勢，并以此促進立法公眾參與名與實的同步。