論黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與

章志遠(yuǎn)

摘要：黨員參與對(duì)于提升黨內(nèi)法規(guī)的民主性、增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行性和塑造黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性都具有重要的助推作用。經(jīng)由黨章和若干條例、準(zhǔn)則的規(guī)范解釋，黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)范依據(jù)得以充分彰顯。新時(shí)代理想類型的黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定模式，應(yīng)遵循“全程參與——過程民主”“有序參與——形式民主”和“有效參與——實(shí)質(zhì)民主”三項(xiàng)基本原則。為了進(jìn)一步發(fā)揮黨員參與在黨內(nèi)法規(guī)制定中的作用，應(yīng)及時(shí)建立基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)、立規(guī)聽證會(huì)和立規(guī)意見征集回應(yīng)等三重機(jī)制，促進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)良規(guī)善治局面的形成。

關(guān)鍵詞：公眾參與 黨內(nèi)法規(guī) 黨員參與 良規(guī)善治

公眾參與的興起，是現(xiàn)代行政法制對(duì)“緩和——參與型行政模式”的積極回應(yīng)，旨在“通過吸收公眾參與行政過程來獲得行政權(quán)的正當(dāng)性、合法性”。隨著“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的入憲以及黨和國家機(jī)構(gòu)改革的強(qiáng)力推進(jìn)，中國行政法已經(jīng)步入黨政融合的新時(shí)代。“依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”“努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”等綱領(lǐng)性目標(biāo)的提出，標(biāo)志著法治建設(shè)開啟了“國法與黨規(guī)并進(jìn)同行”的新征程，中國特色社會(huì)主義法治新話語體系已經(jīng)形成。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量的高低，直接關(guān)系到治國理政的實(shí)際效果。以中央“八項(xiàng)規(guī)定”為例，“其法規(guī)性效果是中央政治局加強(qiáng)自律，但事實(shí)上對(duì)全黨全國全軍產(chǎn)生廣泛而深刻的影響，溢出效果遠(yuǎn)超預(yù)期效果?！薄鞍隧?xiàng)規(guī)定”改變中國的事實(shí)告訴人們，法治中國建設(shè)必須高度重視黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施，自覺將行政法治中的公眾參與精神融入黨內(nèi)法規(guī)的制定過程之中，促成良規(guī)善治局面的實(shí)現(xiàn)。為此，本文擬從規(guī)范依據(jù)、基本原則和機(jī)制設(shè)計(jì)等三個(gè)方面論述黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與問題，揭示黨政融合時(shí)代公眾參與所展現(xiàn)出的新形態(tài)，為“治黨必依黨規(guī)、黨規(guī)必成體系、立規(guī)必重質(zhì)量、執(zhí)規(guī)必動(dòng)真格”依規(guī)治黨思想的落實(shí)提供有效可行的制度裝置。

一、黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)范依據(jù)

歷史地看，“作為規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度總稱”的黨內(nèi)法規(guī)雖早已有之，但黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)真正步入快車道還是黨的十八大以來的這六年。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不僅以中共中央名義頒布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》，而且還印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）、制定了具有黨內(nèi)“立法法”性質(zhì)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）?！爸螄叵戎吸h、治黨務(wù)必從嚴(yán)、從嚴(yán)必依法度”成為新時(shí)代的強(qiáng)音。黨的十九大提出了“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的目標(biāo);第二個(gè)《五年規(guī)劃》則進(jìn)一步提出“到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷豐富完善”的宏偉目標(biāo)。由于黨內(nèi)法規(guī)制定工作任務(wù)重、時(shí)間緊，因而總體上還表現(xiàn)出碎片化、應(yīng)急化和粗放化的傾向，黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定尤顯不足，在一定程度上影響到黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性。為此，需要立足黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范文本，梳理有關(guān)黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的依據(jù)，全面了解黨規(guī)制定中黨員參與的現(xiàn)狀。

誠如學(xué)者所言：“作為立黨管黨治黨的總依據(jù)總遵循，黨章是‘萬規(guī)之基，整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系大廈建筑于黨章這個(gè)‘基石，之上;黨章是‘萬規(guī)之首，具有最高權(quán)威，依規(guī)治黨首先是依據(jù)黨章管黨治黨?！秉h章既是黨的總章程和根本法，也是廣大黨員的權(quán)利保障書。一方面，黨章“總綱”部分明確規(guī)定：“必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性。”作為堅(jiān)持民主集中制的核心要義之一，“黨內(nèi)民主”和“黨員主體”是全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程的基本要求，這就為黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定提供了基本遵循。另一方面，黨章“黨員”一章中有關(guān)“參加黨的有關(guān)會(huì)議，閱讀黨的有關(guān)文件”“在黨的會(huì)議上和黨報(bào)黨刊上，參加關(guān)于黨的政策問題的討論”“對(duì)黨的工作提出建議和倡議”等黨員權(quán)利條款的規(guī)定，為黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定提供了間接依據(jù)。原因在于，黨內(nèi)法規(guī)制定是依規(guī)治黨、制度治黨的重要工作，也是黨的政策規(guī)范化的具體體現(xiàn)，黨員通過參加會(huì)議、發(fā)表建議等方式可以直接參與到黨內(nèi)法規(guī)制定的過程之中。

除了黨章以外，條例、準(zhǔn)則等中央黨內(nèi)法規(guī)也就黨員參與權(quán)作出了相應(yīng)的規(guī)定。按照時(shí)間先后順序，這些中央黨內(nèi)法規(guī)主要包括《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（2004年，以下簡稱《黨員權(quán)利保障條例》）、《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2013年）、《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（2016年，以下簡稱《若干準(zhǔn)則》）和《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》（2017年，以下簡稱《黨務(wù)公開條例》）。其中，《黨員權(quán)利保障條例》明確將“保障黨員權(quán)利的正常行使和不受侵犯”列入基本目的之一，同時(shí)將“創(chuàng)造條件保障黨員參加其有權(quán)參加的各種會(huì)議”“為黨員提供閱讀黨內(nèi)有關(guān)文件的必要條件”明確列為各級(jí)黨組織所肩負(fù)的重要職責(zé)，為黨員參與制定黨內(nèi)法規(guī)提供了堅(jiān)實(shí)保障;《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確將“堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主”列為制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則之一，并將“充分了解各級(jí)黨組織和廣大黨員的意見和建議”“應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見”作為黨內(nèi)法規(guī)起草工作的必經(jīng)程序，為黨員參與制定黨內(nèi)法規(guī)提供了直接依據(jù);《若干準(zhǔn)則》將“發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和保障黨員權(quán)利”作為新形勢下黨內(nèi)政治生活的十二項(xiàng)準(zhǔn)則之一，“落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)”“暢通黨員參與討論黨內(nèi)事務(wù)的途徑，拓寬黨員表達(dá)意見渠道”“推行黨務(wù)公開，發(fā)展和用好黨務(wù)公開新形式，使黨員更好了解和參與黨內(nèi)事務(wù)”等新規(guī)定成為黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的重要權(quán)利基礎(chǔ);《黨務(wù)公開條例》將“堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主”作為黨務(wù)公開應(yīng)當(dāng)遵循的四項(xiàng)基本原則之一，并將“建立健全黨員旁聽黨委會(huì)議、黨的代表大會(huì)代表列席黨委會(huì)議、黨內(nèi)情況通報(bào)反映、黨內(nèi)事務(wù)咨詢、重大決策征求意見、重大事項(xiàng)社會(huì)公示和社會(huì)聽證等制度”作為不斷拓展黨員和群眾參與黨務(wù)公開廣度和深度的新形式，為黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定提供了新的平臺(tái)。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與在現(xiàn)行黨規(guī)體系中具有充分的規(guī)范基礎(chǔ)。

從近年來的立規(guī)實(shí)踐上看，黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定已經(jīng)取得了初步的積極成效。例如，十九大黨章修改工作就堅(jiān)持了“充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、集中全黨智慧”的基本原則?！包h章修改工作啟動(dòng)后，2017年6月，中央發(fā)出通知，專門就黨章修改工作向各地區(qū)各部門征求意見，同時(shí)還收集近年來一些黨組織和黨員向中央有關(guān)部門提出的關(guān)于修改黨章的意見和建議。在認(rèn)真研究各方面意見建議的基礎(chǔ)上，提出了黨章修改方案?！碑?dāng)然，與相對(duì)成熟的國家法律制定中的公眾參與制度相比，黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與制度建設(shè)還處于初級(jí)階段，無論從參與的范圍、形式還是從參與的動(dòng)力和實(shí)效上看，仍然存在相當(dāng)大的提升空間。尤其是在黨內(nèi)法規(guī)制定工作任務(wù)重、時(shí)間緊、需求旺的背景之下，更應(yīng)凸顯質(zhì)量優(yōu)先的立規(guī)理念，通過一系列程序機(jī)制的設(shè)計(jì)激發(fā)廣大黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的熱情，確保每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度都能夠立得住、行得通、管得了，進(jìn)而推動(dòng)良規(guī)善治局面的形成。

二、黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的基本原則

在中國特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代之際，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，也是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本保障。為此，《意見》特別強(qiáng)調(diào)：“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范，保證每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了。”對(duì)于一個(gè)擁有近9000萬黨員的大黨來說，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、廣泛吸收黨員參與，對(duì)于提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的可接受性和執(zhí)行性，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。“在大多數(shù)情況下，公民參與的動(dòng)力通常來自于獲取公民接受政策的需求，公民的接受是決策成功實(shí)施的先決條件?！敝挥挟?dāng)每一部黨內(nèi)法規(guī)都能充分匯聚黨意和民意、體現(xiàn)黨心和民心時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)才能獲得廣大黨員的真心認(rèn)同和自覺遵守，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和實(shí)效性才能得到彰顯。改革開放40年來，我國立法工作之所以能夠與時(shí)代、與改革、與實(shí)踐同步，就在于立法理念適時(shí)地實(shí)現(xiàn)了從“有比沒有好，快搞比慢搞好”向“以提高立法質(zhì)量為中心”的轉(zhuǎn)變。國法制定的成功經(jīng)驗(yàn)，特別是“提高立法質(zhì)量”“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”紛紛載入作為“管法的法”的《立法法》之中，值得在今后的黨內(nèi)法規(guī)制定中加以吸收。

筆者認(rèn)為，理想類型的黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定模式應(yīng)遵循“全程參與——過程民主”“有序參與——形式民主”和“有效參與——實(shí)質(zhì)民主”三項(xiàng)基本原則。就三者之間的關(guān)系而言，全程參與體現(xiàn)了黨內(nèi)民主原則的過程正當(dāng)性，能夠保障黨內(nèi)法規(guī)制定中全覆蓋的黨員參與;有序參與體現(xiàn)了黨內(nèi)民主原則的形式正當(dāng)性，能夠避免黨內(nèi)法規(guī)制定中黨員參與陷入雜亂無章的境地;有效參與體現(xiàn)了黨內(nèi)民主原則的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，能夠保障黨內(nèi)法規(guī)制定中黨員參與取得實(shí)際成效。有序是保障立規(guī)民主性的前提，有效則是保障立規(guī)民主性的關(guān)鍵。離開了有序參與，普通黨員就如同一盤散沙，其零散意見不足以傳遞到立規(guī)機(jī)關(guān);缺乏有效性的參與，普通黨員的意見就會(huì)陷入“說了也白說”的尷尬境地。

黨員全程參與黨內(nèi)法規(guī)制定是黨內(nèi)民主過程正當(dāng)性的生動(dòng)體現(xiàn)。作為規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度總稱的黨內(nèi)法規(guī)，是一個(gè)融規(guī)劃與計(jì)劃，起草、審批與發(fā)布，適用與解釋，備案、清理與評(píng)估于一體的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。為了充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、保障黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，必須遵循黨員全過程參與原則，改變目前《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》僅將黨員參與主要設(shè)置于起草環(huán)節(jié)的做法，努力將立規(guī)公開原則、黨員參與原則貫穿于立規(guī)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域，不斷擴(kuò)大普通黨員對(duì)立規(guī)活動(dòng)的參與范圍，充分保障廣大黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極推進(jìn)立規(guī)活動(dòng)的透明化、科學(xué)化和民主化。起草雖然是黨內(nèi)法規(guī)制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但由于起草機(jī)關(guān)往往掌握了話語主導(dǎo)權(quán)，因而黨員參與的實(shí)際作用較為有限。在規(guī)劃和計(jì)劃階段吸收黨員參與，能夠?qū)崿F(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定議程設(shè)置的開放性，從源頭上保障黨內(nèi)法規(guī)制定民主性的現(xiàn)實(shí)需求;在審核階段吸收黨員參與，能夠克服目前遵循內(nèi)部工作程序所帶來的封閉效應(yīng)，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的科學(xué)性和可操作性;在備案階段吸收黨員參與，能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)質(zhì)量保障體系提供外部動(dòng)力機(jī)制，克服目前單向度的主動(dòng)備案審查的缺陷;在評(píng)估階段吸收黨員參與，能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善提供科學(xué)的依據(jù)，減輕目前“誰制定，誰評(píng)估”模式實(shí)效性的壓力。筆者在論述行政規(guī)范后評(píng)估模式時(shí)曾言：“較為理想的行政規(guī)范后評(píng)估主體模式是將制定機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、第三方機(jī)構(gòu)和公眾都納入評(píng)估主體之中，明確各自的權(quán)利和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)四者的良性互動(dòng)。四方聯(lián)動(dòng)的評(píng)估主體模式不僅能夠汲取各方評(píng)估主體的優(yōu)勢，提高評(píng)估效率，還能克服單一主體思維片面的弊端，保證評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性?！辫b于目前一大批黨內(nèi)法規(guī)都已實(shí)施數(shù)年，未來黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作完全可以借鑒行政規(guī)范評(píng)估的理想模式，為黨內(nèi)法規(guī)的修訂完善奠定基礎(chǔ)。

黨員有序參與黨內(nèi)法規(guī)制定是黨內(nèi)民主形式正當(dāng)性的生動(dòng)體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨是擁有近9000萬黨員的大黨，黨內(nèi)法規(guī)制定涉及如此龐大群體的切身利益，自然需要吸收各方面的黨員代表參與其中。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第19條第2款的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)草案征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征詢等形式。這些不同的意見征求形式都具有相應(yīng)的反饋功能，有助于黨員多渠道參與到黨內(nèi)法規(guī)制定過程之中。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，內(nèi)容各異的黨內(nèi)法規(guī)往往涉及到不同階層、不同行業(yè)的黨員及黨組織的行為和活動(dòng)，除了吸收各級(jí)黨組織和黨代會(huì)代表參與之外，還可以通過結(jié)構(gòu)化、組織化方式遴選不同階層、不同行業(yè)的黨員代表參與黨內(nèi)法規(guī)的制定過程。從目前黨內(nèi)法規(guī)制定的實(shí)踐來看，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員專家參與的機(jī)會(huì)較多，廣大基層普通黨員的參與則相對(duì)較少?！爸灰h組織自身成為一個(gè)實(shí)際上的國家性的權(quán)力組織，它也必然形成、具備國家組織的層級(jí)性、等級(jí)制特點(diǎn)，這一特點(diǎn)也必然導(dǎo)致黨內(nèi)民主生活難以開展，黨內(nèi)普通黨員對(duì)黨的干部的民主監(jiān)督無法實(shí)施。而黨內(nèi)民主淡化乃至喪失最終將會(huì)導(dǎo)致黨失去活力，失去抵御各種腐敗的能力，失去自身的先進(jìn)性和生命力。”為此，新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與應(yīng)當(dāng)面向基層、面向群眾，真正調(diào)動(dòng)普通黨員的參與熱情，通過有序表達(dá)增進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的民主性。

黨員有效參與黨內(nèi)法規(guī)制定是黨內(nèi)民主實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的生動(dòng)體現(xiàn)。全程參與和有序參與主要解決的還是參與過程及形式的正當(dāng)性問題，參與能否產(chǎn)生實(shí)際效應(yīng)則關(guān)乎參與的德性和民主的真諦。“有充分的理由認(rèn)為給予決定理由是行政正義的一個(gè)基本要素，因?yàn)榻o予決定的理由是正常人的正義感所要求的，這也是所有對(duì)他人行使權(quán)力的人一條健康的戒律?！比缤瑖曳蓪?shí)施和行政裁量活動(dòng)一樣，黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施，對(duì)黨員的行為和黨組織的活動(dòng)將形成內(nèi)在約束，立規(guī)機(jī)關(guān)自然需要積極說理，盡可能通過“以理服人”的方式尋求黨員和黨組織對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的自覺遵守。例如，按期交納黨費(fèi)是黨員最基本的義務(wù)之一，但黨費(fèi)如何交納、如何計(jì)算則涉及黨員個(gè)體和黨組織關(guān)系的調(diào)整，關(guān)乎黨員忠誠、服務(wù)型黨組織建立等重大問題。尤其是“不交納黨費(fèi)”被黨章認(rèn)定為“自行脫黨”的情形之一，可謂茲事體大，必須充分聽取普通黨員的意見并予以積極回應(yīng)。只有當(dāng)普通黨員的意見得到認(rèn)真傾聽和有效反饋之后，黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的實(shí)效才能夠得以彰顯。為此，需要以有效參與的立規(guī)理念指導(dǎo)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的完善，通過多元化交流、溝通、協(xié)商機(jī)制的建立，保障黨內(nèi)法規(guī)民主性、科學(xué)性的實(shí)現(xiàn)。

三、黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的機(jī)制設(shè)計(jì)

作為“立規(guī)之規(guī)”的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》頒行已有五年之久，有關(guān)黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)定總體上還較為粗疏，很多體現(xiàn)黨內(nèi)民主元素的程序性立規(guī)機(jī)制亟待健全。筆者認(rèn)為，參酌修訂后《立法法》的相關(guān)規(guī)定，考慮到黨內(nèi)法規(guī)制定的實(shí)踐需求，尤其需要建立起基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)、立規(guī)聽證會(huì)和立規(guī)意見征集回應(yīng)等三項(xiàng)新機(jī)制，確保黨員全程、有序和有效參與黨內(nèi)法規(guī)制定三項(xiàng)基本原則的全面落實(shí)。

1.關(guān)于基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)機(jī)制的建立

充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、尊重黨員主體地位是新時(shí)代黨的建設(shè)堅(jiān)持民主集中制的核心要義，也是基層黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的理論依據(jù)。黨章規(guī)定每個(gè)黨員都必須編入黨的一個(gè)支部、小組或其他特定組織參加黨的組織生活，因而需要探索身處基層的廣大普通黨員直接參與黨內(nèi)法規(guī)制定的新機(jī)制，使來自基層的意見和建議能夠直接傳遞到黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)。在這方面，全國人大常委會(huì)推行的設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度值得在黨內(nèi)法規(guī)制定中予以借鑒。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化”的重要舉措，努力實(shí)現(xiàn)“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”的戰(zhàn)略目標(biāo)。2015年7月底，全國人大常委會(huì)法工委確定湖北省襄陽市人大常委會(huì)、江西省景德鎮(zhèn)市人大常委會(huì)、甘肅省定西市臨洮縣人大常委會(huì)、上海市長寧區(qū)虹橋街道辦事處為第一批基層立法聯(lián)系點(diǎn)試點(diǎn)單位，作為立法工作聽取基層群眾意見的直通車。此舉是建立健全征詢立法意見機(jī)制的新探索，對(duì)于提高立法質(zhì)量具有十分重要的意義。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年3月，各聯(lián)系點(diǎn)共就28部法律征集意見1205條，不少意見在立法中得到采納和吸收。其中，虹橋街道作為全國首批4個(gè)試點(diǎn)中唯一設(shè)在基層街道的立法聯(lián)系點(diǎn)，三年來已完成《反家庭暴力法（草案）》《慈善法（草案）》《民法總則（草案）》《民法典分編（草案）》《車輛購置稅法（草案）》等多部法律草案的意見征詢工作，歸納整理出數(shù)百條立法意見建議，其中多條修改意見建議都已被采納，成為我國探索精細(xì)化立法的縮影。

參酌上述成功經(jīng)驗(yàn)，筆者建議作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制定工作權(quán)威機(jī)關(guān)的中央辦公廳可以確定一批基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)，借此經(jīng)常性平臺(tái)使基層黨員關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)草案的意見建議能夠及時(shí)傳遞到中央，為科學(xué)立規(guī)、民主立規(guī)提供堅(jiān)實(shí)保障。首先，就首批基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)的區(qū)域分布而言，可考慮設(shè)在黨的誕生地的上海（如中共一大會(huì)址所在地的黃浦區(qū)淮海中路街道黨工委）、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江（如中共諸暨市楓橋鎮(zhèn)黨委）、改革開放前沿陣地的廣東（如中共深圳市委辦公廳文件法規(guī)處）和革命老區(qū)的陜西（如中共延安市委辦公室）四地，使得特色各異的基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)能夠形成制度合力，將不同區(qū)域、不同行業(yè)的基層黨員聲音匯集到黨內(nèi)法規(guī)制定的洪流之中。其次，就基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)的功能而言，應(yīng)同時(shí)扮演好自上而下的“解說員”和自下而上的“傳聲筒”的角色。其中，前者是指基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)要向基層黨員解釋好黨內(nèi)法規(guī)草案有關(guān)問題，梳理出重點(diǎn)條文和關(guān)鍵問題，尤其是那些與基層黨員切身利益有關(guān)、與基層黨建工作開展密切相關(guān)的重點(diǎn)問題，確保黨內(nèi)法規(guī)草案征詢座談會(huì)取得實(shí)效;后者是指基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)要將基層黨員的心聲及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞給立規(guī)機(jī)關(guān)，盡可能使樣本多元、特色鮮明的意見建議能夠被立規(guī)機(jī)關(guān)采納吸收。最后，就基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)的工作模式而言，應(yīng)堅(jiān)持開門辦點(diǎn)、整合資源、協(xié)同推進(jìn)的理念，努力營造各階層、各領(lǐng)域普通黨員競相參與意見征詢的良好氛圍，助推黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)化和民主化。

2.關(guān)于立規(guī)聽證會(huì)機(jī)制的建立

相比較座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征詢等形式而言，聽證會(huì)是更為正式和有效的意見聽取方式。遺憾的是，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第19條并沒有規(guī)定通過聽證會(huì)形式針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)草案征求意見?！拌b于聽證制度在尊重行政相對(duì)人主體地位、保障行政決定可接受性上的特殊作用，往往被視為一國行政程序法的核心制度?！甭犠C會(huì)的制度優(yōu)勢在于程序的正式性和開放性，能夠通過意見建議的公開展示和理性論辯，產(chǎn)生更具建設(shè)性和可接受性的草案完善方案，更好地服務(wù)于立法質(zhì)量的提升。正是基于聽證會(huì)在立法活動(dòng)中的重要作用，《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》都對(duì)聽證會(huì)機(jī)制予以明確認(rèn)可。其中，《立法法》第36條規(guī)定了兩類聽證會(huì)，一是列入全國人大常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以采取聽證會(huì)的形式聽取各方面意見;二是法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)，聽取包括有關(guān)基層和群眾代表在內(nèi)的各方面的意見?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第13條和第22條分別規(guī)定了兩個(gè)階段的聽證會(huì)，前者規(guī)定起草行政法規(guī)涉及社會(huì)公眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遇到的突出矛盾，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)，對(duì)社會(huì)公眾有重要影響等重大利益調(diào)整事項(xiàng)的，可以采取聽證會(huì)的形式進(jìn)行論證咨詢聽取意見;后者規(guī)定行政法規(guī)送審稿涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見分歧，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注的，可以舉行聽證會(huì)，聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。《規(guī)章制定程序條例》第16條和第23條分別規(guī)定了兩個(gè)階段的聽證會(huì)，前者規(guī)定起草的規(guī)章涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見分歧，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注，需要進(jìn)行聽證的，起草單位應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)聽取意見;后者規(guī)定規(guī)章送審稿涉及重大利益調(diào)整的，法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取包括聽證會(huì)在內(nèi)的多種形式進(jìn)行論證咨詢，廣泛聽取有關(guān)方面的意見;如果起草單位在起草過程中未舉行聽證會(huì)，且規(guī)章送審稿涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見分歧，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注的，法制機(jī)構(gòu)經(jīng)過批準(zhǔn)可以舉行聽證會(huì)?？梢?，聽證制度已經(jīng)廣泛適用于法律規(guī)范的制定過程之中，對(duì)提高立法質(zhì)量發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

參酌上述立法聽證會(huì)的規(guī)范運(yùn)作，筆者建議應(yīng)及時(shí)建立立規(guī)聽證會(huì)機(jī)制，使程序正式、參與度高的聽證會(huì)成為黨內(nèi)法規(guī)制定過程中聽取意見的備選形式之一，進(jìn)一步暢通廣大黨員參與黨內(nèi)事務(wù)管理的渠道。為避免重蹈價(jià)格決策聽證制度淪為“漲價(jià)聽證會(huì)”的覆轍，立規(guī)聽證會(huì)機(jī)制的建立應(yīng)重點(diǎn)解決好三個(gè)問題：首先，立規(guī)聽證會(huì)可適用于黨內(nèi)法規(guī)起草和草案審核階段。作為一種新的探索，聽證會(huì)機(jī)制可先行設(shè)置在起草和審核環(huán)節(jié)，真正發(fā)揮聽證會(huì)“兼聽則明”的作用。一方面，要求制定機(jī)關(guān)在制定與廣大黨員切身利益直接有關(guān)的重要黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以召開有普通黨員或黨員代表參加的聽證會(huì)形式公開征求意見;另一方面，要求審核機(jī)構(gòu)在對(duì)存在問題或分歧的黨內(nèi)法規(guī)草案進(jìn)行審核時(shí)，可通過召開聽證會(huì)的方式廣泛聽取外部意見，改變目前只在審核機(jī)構(gòu)與起草部門之間單項(xiàng)內(nèi)部溝通交流的狀況。其次，立規(guī)聽證會(huì)代表的遴選機(jī)制應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理。作為正式聽取意見方式的立規(guī)聽證會(huì)，能否取得成效在很大程度上取決于通過何種方式選擇何種類型的代表參加。其中，前者關(guān)涉立規(guī)聽證會(huì)代表的遴選方式問題，屬于程序正義范疇;后者關(guān)涉立規(guī)聽證會(huì)代表的遴選條件問題，屬于實(shí)體正義范疇。就立規(guī)聽證會(huì)代表的遴選方式而言，應(yīng)以自愿報(bào)名隨機(jī)選取方式為主，確保聽證會(huì)代表能夠獨(dú)立自主地表達(dá)意見建議;就立規(guī)聽證會(huì)代表的遴選條件而言，應(yīng)在考慮代表廣泛性、專業(yè)性的基礎(chǔ)上更多吸收基層普通黨員參加，甚至可以規(guī)定普通黨員代表的比例不低于全體聽證會(huì)代表的二分之一。最后，立規(guī)聽證會(huì)筆錄的效力應(yīng)予以明確。參酌《規(guī)章制定程序條例》有關(guān)“聽證會(huì)應(yīng)當(dāng)制作筆錄，如實(shí)記錄發(fā)言人的主要觀點(diǎn)和理由”“起草單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究聽證會(huì)反映的各種意見”的規(guī)定，立規(guī)聽證會(huì)同樣需要制作內(nèi)容完整的聽證筆錄，并將其提交黨內(nèi)法規(guī)起草部門和審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)參考。

根據(jù)第二個(gè)《五年規(guī)劃》的目標(biāo)要求，未來三年黨內(nèi)法規(guī)制定的任務(wù)相當(dāng)繁重。對(duì)于很多涉及基層黨建工作和黨員切身利益的立規(guī)活動(dòng)而言，應(yīng)當(dāng)積極展開開門立規(guī)的新探索，通過立規(guī)聽證會(huì)的形式將普通黨員參與納入其中。一方面，在制定國有企業(yè)黨組織工作條例、中國共產(chǎn)黨支部工作條例、農(nóng)村工作條例、人才工作條例、黨員教育管理工作條例及組織處理辦法等黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以聽證會(huì)形式充分聽取廣大基層黨員的意見和建議;另一方面，在修訂中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例、地方組織選舉工作條例、基層組織選舉工作暫行條例、農(nóng)村基層組織工作條例、黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例、普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例、黨員權(quán)利保障條例等黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)通過聽證會(huì)形式充分了解上述法規(guī)實(shí)施以來存在的問題和完善建議，確保制定和修改的黨內(nèi)法規(guī)都能夠質(zhì)量過硬，成為管黨治黨的基本遵循。

3.關(guān)于立規(guī)意見征集回應(yīng)機(jī)制的建立

作為完善黨的監(jiān)督保障法規(guī)的重要組成內(nèi)容，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的修訂已被列入第二個(gè)《五年規(guī)劃》之中。這項(xiàng)任務(wù)的完成既是對(duì)多年來黨內(nèi)法規(guī)制定經(jīng)驗(yàn)的一次系統(tǒng)總結(jié)，也標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)的日漸成熟。除了將上述基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)機(jī)制和立規(guī)聽證會(huì)機(jī)制及時(shí)悉數(shù)吸納進(jìn)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》之外，還應(yīng)當(dāng)著眼黨員實(shí)質(zhì)性參與、有效性參與原則，將立規(guī)意見征集回應(yīng)機(jī)制載人其中，真正使黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定落到實(shí)處。

立規(guī)意見征集回應(yīng)機(jī)制的建立，旨在擺脫可能存在的黨員“形式參與、實(shí)質(zhì)無意”的窘境。無論是黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃和年度計(jì)劃項(xiàng)目的征集，還是黨內(nèi)法規(guī)項(xiàng)目的具體起草和審核，抑或是黨內(nèi)法規(guī)的備案、清理和評(píng)估，都必須極力避免黨員參與淪為形式主義的代名詞，進(jìn)而抑制廣大黨員參與的積極性。為此，應(yīng)當(dāng)建立黨員意見建議采納與否的理由說明和信息反饋機(jī)，切實(shí)尊重黨員的主體地位和參與權(quán)利。一方面，在黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后公開的文本解讀和起草修訂說明中，需要如實(shí)載明黨員參與情況及意見建議最終采納與否的理由考量，展現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)高超的立規(guī)技藝和優(yōu)良的立規(guī)美德;另一方面，對(duì)于不宜公之于眾的立規(guī)資訊，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)可以向意見征集的黨員本人或者通過其所在黨組織個(gè)別轉(zhuǎn)達(dá)意見建議采納與否的情況說明，真正彰顯黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)對(duì)普通黨員積極參與的關(guān)心和愛護(hù)，通過個(gè)性化解釋和深度溝通，消弭部分黨員可能存在的誤解，最大限度地增進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的可接受性和權(quán)威性。