新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治化的實(shí)踐研究

[摘要]近年來，新疆地區(qū)把生態(tài)文明建設(shè)提升到前所未有的高度，在重視程度上超過歷史上任何一個(gè)時(shí)期，且明確把“努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良好”作為到2020年的“四個(gè)努力實(shí)現(xiàn)”之一。法治是生態(tài)文明建設(shè)的保障，生態(tài)文明建設(shè)只有在法治化道路上，才能真正實(shí)現(xiàn)。新疆地區(qū)在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法治化的過程中，自上而下做了大量的努力和實(shí)踐，也取得了一定的成效，但仍有其短板和不足，在今后的實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)立法工作、提升執(zhí)法力度、加強(qiáng)法治宣傳等方面予以努力，結(jié)合區(qū)情實(shí)際走開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合的道路，加強(qiáng)新疆的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)，建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系。

[關(guān)鍵詞]新疆;生態(tài)文明;法治化;實(shí)踐

[中圖分類號(hào)]D922.68? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? [文章編號(hào)]1009—0274（2019）03—0087—06

[作者簡(jiǎn)介]劉瓊，女，兵團(tuán)黨委黨校法學(xué)教研部講師，研究方向：行政法學(xué)。

一、新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治化概述

（一）新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的基本現(xiàn)狀

黨的十八大以來，特別是自治區(qū)第九次黨代會(huì)以來，新疆地區(qū)各級(jí)各部門均把生態(tài)文明建設(shè)提升到前所未有的高度，明確把“努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良好”作為到2020年的“四個(gè)努力實(shí)現(xiàn)”之一。自治區(qū)環(huán)境保護(hù)工作積極踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，這不僅是“五位一體”總體布局的要求，也是服務(wù)和改善民生的重要手段。截至目前，新疆地區(qū)已有國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)15個(gè)，自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)14個(gè);已創(chuàng)建國家級(jí)生態(tài)縣（區(qū)）1個(gè)、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)35個(gè);創(chuàng)建自治區(qū)級(jí)生態(tài)縣11個(gè)、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)162個(gè)、生態(tài)村1201個(gè)。①經(jīng)過近年來的集中整治與改善，“目前新疆地區(qū)的空氣質(zhì)量正在逐年好轉(zhuǎn);湖庫水質(zhì)總體質(zhì)量為輕度污染，集中式飲用水水源地水質(zhì)總體為優(yōu);城市聲環(huán)境質(zhì)量較好;輻射環(huán)境質(zhì)量總體良好;生態(tài)環(huán)境狀況總體穩(wěn)定向好;全區(qū)未發(fā)生較大及以上級(jí)別突發(fā)環(huán)境事件。”②

（二）新疆地區(qū)生態(tài)問題的主要表現(xiàn)

1.土地沙化。新疆目前是我國荒漠化面積最大、危害最重的省份，當(dāng)前新疆地區(qū)已沙化的土地面積為70多萬平方公里，且每年沙化土地面積達(dá)到104平方公里，流沙逐步逼近道路、交通設(shè)施和村莊，每年因風(fēng)沙危害造成的直接損失達(dá)幾十億元。雖然近年來防沙治沙工作取得了顯著的成效，但沙化形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

2.草場(chǎng)面積減少、超載和退化現(xiàn)象嚴(yán)重。由于畜牧業(yè)的迅速發(fā)展，新疆多地草場(chǎng)退化速度加劇，原有的植被體系遭到了嚴(yán)重破壞，一些稀有野生動(dòng)物的生活環(huán)境也隨之不復(fù)存在。以庫魯斯臺(tái)草原為例，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，20世紀(jì)80年代初該草原的實(shí)際載畜量為25萬頭（只），而近幾年這一數(shù)字則一度飆升至 45萬頭（只），草場(chǎng)處于嚴(yán)重超載狀態(tài)，致使草場(chǎng)退化、沙化嚴(yán)重。①

3.水環(huán)境問題突出。新疆水資源十分緊缺，同時(shí)水資源時(shí)空分布不均，呈現(xiàn)春旱、夏洪、秋缺、冬枯。自凈能力低，遭污染難治理。嚴(yán)重的水資源危機(jī)已經(jīng)成為制約新疆經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的最大“瓶頸”。

4.生物多樣性受到嚴(yán)重威脅。目前，新疆已有83種動(dòng)物被收錄入《中國瀕危動(dòng)物紅皮書》，約占全國總量的15.4%，其中新疆野馬、賽加羚羊已難覓蹤跡，有著“水中大熊貓”之稱的扁吻魚（新疆大頭魚），已在原最大產(chǎn)地博斯騰湖絕跡。無節(jié)制地開發(fā)利用，使不少生物的資源優(yōu)勢(shì)迅速劣變，一些地方品種正在逐漸滅絕。

（三）新疆地區(qū)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法治化情況

新疆地區(qū)圍繞生態(tài)文明法治化建設(shè)進(jìn)程做了大量工作。如法院系統(tǒng)“三審合一”提速生態(tài)文明建設(shè)司法保障，目前，新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院對(duì)新疆第一審環(huán)境民事公益訴訟案件實(shí)行了跨區(qū)域集中管轄，將與環(huán)境資源關(guān)系密切的刑事、民事、行政案件“三審合一”，提速環(huán)境司法保障，印發(fā)了《新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院關(guān)于環(huán)境公益訴訟案件跨區(qū)域集中管轄實(shí)施意見（試行）》，根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，跨行政區(qū)劃分為北疆、南疆、東疆三大片區(qū)，確定三家中級(jí)法院分別集中管轄所屬區(qū)域的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。同時(shí)，出臺(tái)了《新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院審判執(zhí)行業(yè)務(wù)庭職能調(diào)整方案》，規(guī)定高院環(huán)境資源庭審理環(huán)境刑事、民事、行政案件具體的受案范圍，對(duì)新疆各級(jí)人民法院審理環(huán)境資源案件有示范、指導(dǎo)性的作用。[1]

此外，各級(jí)各部門通過強(qiáng)化聯(lián)絡(luò)機(jī)制等措施，形成資源環(huán)境監(jiān)管合力，全面形成打擊違法犯罪、保護(hù)合法權(quán)益的聯(lián)動(dòng)工作新模式、新體系，為推進(jìn)新疆生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障。這一系列舉措都充分體現(xiàn)了鮮明的問題導(dǎo)向、深厚的民生情懷、強(qiáng)烈的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，充分彰顯了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的堅(jiān)定意志和堅(jiān)強(qiáng)決心。

二、新疆地區(qū)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法治化的主要做法

（一）高度重視，堅(jiān)決貫徹生態(tài)文明寫入憲法的國家意志

在2012年之前，雖然我國已經(jīng)有了多部生態(tài)環(huán)境資源法律，但當(dāng)時(shí)生態(tài)文明建設(shè)還沒有納入中國特色社會(huì)事業(yè)“五位一體”總體布局，直到2012年黨的十八大勝利召開，生態(tài)文明建設(shè)首次寫進(jìn)了黨章。2017年，黨的十九大結(jié)合十八大以來生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的具體實(shí)踐，再次修改了黨章，將實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、增強(qiáng)綠水青山就是金山銀山的意識(shí)、建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國等內(nèi)容寫進(jìn)黨章。生態(tài)文明進(jìn)入黨章，就具有了黨內(nèi)法規(guī)的約束力，從此生態(tài)文明建設(shè)不再是某一個(gè)或幾個(gè)部門的事情，而成了全黨的政治追求、政治任務(wù)和政治紀(jì)律。

2018年3月11日，十三屆全國人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，生態(tài)文明歷史性地寫入憲法。新疆地區(qū)2018年7月6日召開了全區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)，對(duì)建設(shè)美麗新疆做出了具體的安排部署，從樹立新發(fā)展理念、嚴(yán)守生態(tài)紅線底線、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面推進(jìn)綠色發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、提高環(huán)境治理能力和水平、抓好中央環(huán)保督察組反饋問題整改等七個(gè)方面對(duì)新時(shí)期的新疆生態(tài)保護(hù)工作提出了要求，圍繞“堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的方針，為推進(jìn)新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)提供了系統(tǒng)的遵循，明確提出了良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠民生福祉，制度建設(shè)是解決生態(tài)環(huán)境問題的重要方式，通過法治、行政、經(jīng)濟(jì)手段，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)生活方式，實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展;不斷推進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定;重視環(huán)保督察反饋，建立責(zé)任機(jī)制，跟蹤問責(zé)。多效并舉，兵地聯(lián)動(dòng)，為老百姓提供天藍(lán)水碧、健康自然的生活環(huán)境。

（二）完善制度，為新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治化提供保障

在新疆維吾爾自治區(qū)黨委八屆八次全委（擴(kuò)大）會(huì)議上，《中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治疆建設(shè)法治新疆的意見》審議通過。標(biāo)志著新疆將加強(qiáng)生態(tài)文明法治保障，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境生態(tài)、節(jié)能減排等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)，提供有力的法治保障和優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù);加快實(shí)施功能區(qū)規(guī)劃，建立完整科學(xué)的地方性生態(tài)文明法規(guī)體系，系統(tǒng)梳理，科學(xué)立法;加強(qiáng)生態(tài)文明法治保障，在自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬、開發(fā)、使用、恢復(fù)等方面設(shè)立規(guī)范制度，同時(shí)建立嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理制度和區(qū)域間環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)執(zhí)法合作機(jī)制;嚴(yán)厲查處破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境的違法行為，不斷完善和落實(shí)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案;實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、自然資源開發(fā)補(bǔ)償制度、環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度，把自然資源資產(chǎn)使用保護(hù)情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的范圍之內(nèi)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

（三）高位推動(dòng)，頂層設(shè)計(jì)指明方向劃定底線

新疆是祖國西北生態(tài)安全的屏障。2014年5月召開的第二次中央新疆工作座談會(huì)更是把新疆生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的高度，會(huì)議明確指出：“新疆的發(fā)展要充分考慮生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，更加重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。”2017年3月，在參加十二屆全國人大五次會(huì)議新疆代表團(tuán)審議時(shí)，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)禁‘三高項(xiàng)目進(jìn)新疆，加大污染防治和防沙治沙力度，努力建設(shè)天藍(lán)地綠水清的美麗新疆。”總書記的殷殷囑托體現(xiàn)出對(duì)新疆生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的高度關(guān)切和重視。把生態(tài)文明建設(shè)擺在新疆工作的重要位置來抓，不斷完善和落實(shí)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，既是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的基本路徑，也是深化依法治國實(shí)踐、建設(shè)法治新疆的必然要求。

2015年開始實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》被稱為史上最嚴(yán)的環(huán)境保護(hù)法，通過明確地方政府定位、加強(qiáng)監(jiān)管部門責(zé)任，為建立起措施更全、處罰更嚴(yán)、責(zé)任更明的環(huán)境保護(hù)法律體系提供了基礎(chǔ)。2016年3月，自治區(qū)黨委、人民政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)全區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見》，對(duì)新疆地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)工作進(jìn)行更加符合新疆實(shí)際情況的部署，為加快形成具有新疆特色的生態(tài)文明建設(shè)體系奠定了基礎(chǔ);2016年12月，新疆維吾爾自治區(qū)十二屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過了新修訂的《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》;2017年，新疆自治區(qū)黨委辦公廳、人民政府辦公廳先后印發(fā)了《自治區(qū)實(shí)施〈黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）〉細(xì)則》和《關(guān)于印發(fā)〈自治區(qū)各級(jí)黨委、政府及其有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)〉的通知》，進(jìn)一步完善了環(huán)境保護(hù)責(zé)任機(jī)制，確立了黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)的理念。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黨的十八大以來，新疆維吾爾自治區(qū)出臺(tái)關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的各類文件共計(jì)102部，為全區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治化、規(guī)范化提供了制度依托。

（四）大力整改，嚴(yán)格依法依規(guī)整治生態(tài)環(huán)境污染問題

堅(jiān)持規(guī)劃先行、以規(guī)劃引領(lǐng)開發(fā)和相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)等是新疆地區(qū)處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)二者關(guān)系的重要遵循和行動(dòng)指南。[2]經(jīng)過多年實(shí)踐，自治區(qū)黨委提出的一系列科學(xué)理念正開花結(jié)果：各級(jí)黨委、政府的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和責(zé)任明顯增強(qiáng)，全社會(huì)關(guān)心支持參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的氛圍日益濃厚，通過強(qiáng)有力的整改整治，生態(tài)環(huán)境污染問題得到有效解決。例如，烏魯木齊市中心城區(qū)供暖已實(shí)現(xiàn)清潔能源全覆蓋，2017年，烏魯木齊市拆改3.2萬臺(tái)燃煤供熱設(shè)施，新增清潔能源供熱面積373萬平方米。深化大氣污染防治，抓好重點(diǎn)區(qū)域同防同治，嚴(yán)格執(zhí)行重點(diǎn)區(qū)域大氣污染物排放特別限值，加快推進(jìn)燃煤電廠節(jié)能改造，推進(jìn)重點(diǎn)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，從部署、監(jiān)督、整改、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)都依法辦事。

三、新疆推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法治化取得的成效

（一）新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)已基本實(shí)現(xiàn)有法可依

在現(xiàn)行的新環(huán)保法修改期間，恰逢黨的十八大和十八屆三中全會(huì)相繼召開，各級(jí)各部門對(duì)生態(tài)文明建設(shè)有了更深刻的認(rèn)識(shí)，提出了新的更高要求。反映在國家立法層面，就是新環(huán)保法改變立法思路，將“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”作為立法目的。此后，新修改的《大氣污染防治法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等，都開宗明義地提出了生態(tài)文明的立法目的。不僅如此，國務(wù)院自2013年以來相繼發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，也全面體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)和改革的要求。十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的要求。2017年兩會(huì)期間通過的《民法總則》，也更加注重實(shí)踐綠色發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)代際公平。

新疆地區(qū)堅(jiān)定踐行“綠水青山就是金山銀山，冰天雪地也是金山銀山”的理念，生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)文件出臺(tái)頻度之密前所未有，在不斷完善制度的同時(shí)，推出一批具有標(biāo)志性、創(chuàng)新性的實(shí)踐舉措。2017年6月，自治區(qū)人民政府出臺(tái)《新疆維吾爾自治區(qū)控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，為建立固定污染源實(shí)施全過程和多污染物協(xié)同控制體系，實(shí)現(xiàn)“一證式”環(huán)境管理奠定了基礎(chǔ)。同年，自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)自然保護(hù)區(qū)的管理。此外，新疆出臺(tái)的《新疆維吾爾自治區(qū)煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》《新疆維吾爾自治區(qū)輻射污染防治辦法》等一系列法規(guī)和規(guī)范性文件，為新疆落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)保障，為實(shí)現(xiàn)新疆環(huán)境保護(hù)法治化、規(guī)范化、科學(xué)化管理打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）法治手段成為新疆地區(qū)生態(tài)保護(hù)的重要力量

在生態(tài)文明建設(shè)被高度重視的情況下，法治化程度日益彰顯出強(qiáng)有效的力量。法律法規(guī)的強(qiáng)制屬性在環(huán)境保護(hù)中體現(xiàn)出特殊功能：一是懲罰功能，它主要表現(xiàn)為對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為采取必要的懲罰措施，如對(duì)破壞環(huán)境的個(gè)人或企業(yè)處以嚴(yán)厲的刑罰、收取高額罰金等;二是威懾功能，通過法律的強(qiáng)制性使人們不敢肆意破壞生態(tài)環(huán)境。[3]在2018年6月新疆召開的全區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，更是突出強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)守生態(tài)紅線底線，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，并結(jié)合區(qū)情實(shí)際，制定出臺(tái)了全方位的規(guī)范性文件，為打好四場(chǎng)標(biāo)志性重要戰(zhàn)役提供了有力的武器：制定《自治區(qū)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》，使大氣環(huán)境質(zhì)量明顯改善，打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn);制定《自治區(qū)水污染防治工作方案》，確保全區(qū)水域生態(tài)環(huán)境狀況向好，打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn);制定《自治區(qū)土壤污染防治工作方案》，保障全疆土壤環(huán)境安全，打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn);通過《自治區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)實(shí)施方案》，改善農(nóng)村群眾居住生活條件，留住鳥語花香、田園風(fēng)光。這些都充分說明，新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治化進(jìn)程明顯加快，法治手段已成為新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重要力量。

（三）新疆地區(qū)的生態(tài)保護(hù)長效機(jī)制逐步確立

在2017年9月，中央第八環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐新疆一個(gè)月，期間新疆地區(qū)以中央環(huán)保督察為契機(jī)，對(duì)群眾反映的環(huán)境問題對(duì)照檢查，能夠立即采取措施整改到位的立即整改;對(duì)短期內(nèi)難以整改到位的，從源頭上完善制度、堵塞漏洞;對(duì)新發(fā)現(xiàn)、新出現(xiàn)的問題及時(shí)研究，制定具體管用的解決辦法，著力構(gòu)建保護(hù)生態(tài)環(huán)境的長效機(jī)制，讓綠色發(fā)展根植于心。在督察組進(jìn)駐期間，中央環(huán)保督察組移交了共計(jì)34批2877件轉(zhuǎn)辦件;責(zé)令整改企業(yè)2182家，行政處罰548家，處罰金額合計(jì)6820.41萬元;立案?jìng)刹?件，行政拘留22人，刑事拘留3人，約談163人，執(zhí)紀(jì)問責(zé)1560人次。之后，自治區(qū)財(cái)政廳會(huì)同發(fā)改委、環(huán)保廳印發(fā)了《新疆維吾爾自治區(qū)揮發(fā)性有機(jī)物排污收費(fèi)試點(diǎn)實(shí)施辦法》，決定對(duì)石油化工和包裝印刷兩個(gè)行業(yè)開征揮發(fā)性有機(jī)物排污費(fèi)。隨后，自治區(qū)20個(gè)部門14個(gè)地州市出臺(tái)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制措施189項(xiàng)。至此，新疆地區(qū)生態(tài)保護(hù)的長效機(jī)制已初步建立并持續(xù)發(fā)揮作用，形成了強(qiáng)化監(jiān)督考核、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的鮮明導(dǎo)向。

此外，新疆的環(huán)境公益訴訟也取得了一定的成就。2017年7月1日起，由檢察機(jī)關(guān)提起試點(diǎn)兩年的公益訴訟制度在新疆全面實(shí)施，2018年3月19日，新疆維吾爾自治區(qū)人民檢察院下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新疆檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的實(shí)施意見》，進(jìn)一步規(guī)范和完善了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的程序。2018年前4個(gè)月，新疆各級(jí)檢察機(jī)關(guān)就已發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索453件，立案269件，其中，涉及環(huán)境資源保護(hù)類116件，全疆各級(jí)檢察機(jī)關(guān)通過一系列公益訴訟案件的辦理，達(dá)到了服務(wù)和保障民生、促進(jìn)依法行政、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的效果。

四、新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治化存在的主要問題

（一）現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法質(zhì)量不高

近些年來，新疆的環(huán)保立法工作取得了很大進(jìn)展，自治區(qū)各級(jí)人大常委會(huì)、人民政府已經(jīng)先后制定了多部地方性法規(guī)和單行條例、政府規(guī)章等規(guī)范性文件，初步形成了以《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》為核心、較為全面的地方性生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，但法律的質(zhì)量還有待加強(qiáng)，部分已出臺(tái)的規(guī)章和其他規(guī)范性文件尚存在內(nèi)容簡(jiǎn)單、程序不明的問題;同時(shí)，由于環(huán)境管理機(jī)構(gòu)重疊，管理體制不暢，各種法規(guī)規(guī)章在制定之初缺乏溝通和銜接，全局觀念不夠，導(dǎo)致相關(guān)法律體系內(nèi)部不夠協(xié)調(diào);部分單位法治意識(shí)淡漠，在立法過程中，公眾參與程度較低、行政色彩較重，甚至以紅頭文件代替地方立法的現(xiàn)象，損害了法律的權(quán)威性。以上種種問題，使得新疆地方環(huán)境立法的質(zhì)量與新形勢(shì)下的生態(tài)發(fā)展需要尚存在一定差距。

（二）現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)立法的執(zhí)法規(guī)范性欠缺

首先，執(zhí)法部門設(shè)置不合理、權(quán)責(zé)劃分不明確。這樣的情況不僅出現(xiàn)在新疆地區(qū)，也是全國環(huán)境執(zhí)法普遍存在的問題，權(quán)力不清，責(zé)任不明導(dǎo)致行政執(zhí)法效率低下，難以取信于民。其次，部分地方一味追求經(jīng)濟(jì)的高速增長，忽視環(huán)境執(zhí)法。2017年，中央第八環(huán)境保護(hù)督察組在對(duì)新疆維吾爾自治區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)開展環(huán)境保護(hù)督察中發(fā)現(xiàn)，“個(gè)別部門在落實(shí)國家大氣和水污染防治行動(dòng)計(jì)劃方面，存在放寬要求、放松標(biāo)準(zhǔn)的情況，對(duì)于該淘汰產(chǎn)能沒有及時(shí)淘汰，對(duì)于該關(guān)停的污染企業(yè)沒有及時(shí)關(guān)停，還有一些部門存在環(huán)境保護(hù)不作為、亂作為的問題，擅自簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批手續(xù)，違反‘三同時(shí)制度，例如，烏魯木齊米東化工工業(yè)園區(qū)19家鋼鐵鑄造企業(yè)，11家無環(huán)保手續(xù)、4家無污染治理設(shè)施”。最后，由于環(huán)境執(zhí)法技術(shù)性要求較高，普通民眾對(duì)于環(huán)境執(zhí)法所知甚少，民主監(jiān)督基礎(chǔ)薄弱。一些地方環(huán)境監(jiān)管部門存在以權(quán)釋法現(xiàn)象，執(zhí)法中漠視程序、存濫用自由裁量權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法缺乏透明度，執(zhí)法效能不高。

（三）部分領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)法治意識(shí)不強(qiáng)

對(duì)生態(tài)資源予以保護(hù)，勢(shì)必會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程造成一定影響，新疆地區(qū)本身就存在較大的維穩(wěn)壓力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和水平和其他發(fā)達(dá)省份相比仍存在很大差距，在生態(tài)保護(hù)法治化的過程中，不可避免地會(huì)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來一定沖擊。2018年1月，中央第八環(huán)境保護(hù)督察組在向自治區(qū)和兵團(tuán)反饋督察情況時(shí)指出：“新疆近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴能源資源開發(fā)，局部環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題較為突出，環(huán)境保護(hù)力度和效果與中央要求和群眾期盼仍有差距。新疆地區(qū)個(gè)別地方和有些領(lǐng)導(dǎo)干部仍存在只重經(jīng)濟(jì)效益，輕視環(huán)境保護(hù)的觀念，認(rèn)為新疆發(fā)展的方向是能源型行業(yè)，過分強(qiáng)調(diào)環(huán)保不現(xiàn)實(shí)。還有個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為新疆地域遼闊，資源豐富，沙漠戈壁多，環(huán)境承載能力強(qiáng)，污染問題不易凸顯，正是這些錯(cuò)誤的思想導(dǎo)致有的地方和部門在推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作方面存在要求不嚴(yán)、落實(shí)不力等情況。”因此，領(lǐng)導(dǎo)干部提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力推進(jìn)新疆地區(qū)生態(tài)文明法治化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，把生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和長治久安總目標(biāo)的重要內(nèi)容，嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求履行好審批、監(jiān)管、追責(zé)等責(zé)任。

五、新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治化優(yōu)化路徑探析

新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)要取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，離不開法治化的制度建設(shè)，只有從立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、全民普法等多方面共同構(gòu)建、不斷優(yōu)化，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治化機(jī)制才能發(fā)揮應(yīng)有的作用，法治才能真正成為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法工作

新疆地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法工作應(yīng)當(dāng)以《中華人民共和國憲法》中關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的立法原則和基本精神為基本遵循，并結(jié)合新疆地區(qū)的具體情況和實(shí)際需求做出立法規(guī)劃，把促進(jìn)人與自然和諧、經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展作為立法目的。加強(qiáng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法程序地梳理和完善，即“嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)的行政許可審批程序，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)管理程序，進(jìn)一步細(xì)化環(huán)境保護(hù)監(jiān)督檢查程序”?！胺ㄖ问菄抑卫憩F(xiàn)代化的目標(biāo)，對(duì)行政自由裁量進(jìn)行規(guī)制限制和標(biāo)準(zhǔn)明晰，就是制約權(quán)力、把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的有效手段”，在環(huán)境保護(hù)行政處罰中，進(jìn)一步規(guī)范自由裁量權(quán)行使，針對(duì)不同的違法行為規(guī)定適當(dāng)?shù)姆韶?zé)任，減少環(huán)境執(zhí)法的隨意性。

（二）完善新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法建設(shè)

2018年6月4日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想為新時(shí)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供司法服務(wù)和保障的意見》，提出司法工作要著力解決生態(tài)環(huán)境問題，服務(wù)保障污染防治工作和生態(tài)安全保護(hù)工作的有效開展。司法是社會(huì)正義的最后一道防線，通過人民法院專業(yè)化審理環(huán)境資源類案件，落實(shí)最嚴(yán)格的源頭保護(hù)、損害賠償和責(zé)任追究制度，構(gòu)筑新時(shí)代的司法保障機(jī)制。對(duì)于新疆司法機(jī)關(guān)而言，以現(xiàn)代法治理念為引領(lǐng)，通過依法審理環(huán)境資源類的刑事、民事、行政、公益訴訟等各類案件，是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)司法服務(wù)和保障的重要手段，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是堅(jiān)持罪刑法定原則，注重發(fā)揮審判活動(dòng)的懲治、教育和預(yù)防作用，通過依法懲處污染環(huán)境、破壞資源以及監(jiān)管失職的犯罪行為，保障法律的嚴(yán)肅性，對(duì)潛在的違法犯罪行為起到震懾作用，減少環(huán)境資源類犯罪;二是堅(jiān)持損害擔(dān)責(zé)、全面賠償原則，明確污染環(huán)境、破壞資源行為應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任，并加強(qiáng)執(zhí)行力度，以經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)自然環(huán)境資源的合理開發(fā)與循環(huán)利用;三是充分發(fā)揮行政審判職能，對(duì)于環(huán)境監(jiān)管部門的行政不作為或行政亂作為予以糾正，促使行政機(jī)關(guān)依法履行行政管理職責(zé)，維護(hù)公共環(huán)境利益。

（三）規(guī)范新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法程序

規(guī)范的行政執(zhí)法行為，是行政機(jī)關(guān)解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是行政機(jī)關(guān)取信于民、樹立權(quán)威的有效手段。規(guī)范新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法程序，要求環(huán)境執(zhí)法部門更新執(zhí)法理念，加強(qiáng)執(zhí)法水平。具體而言，包括以下兩個(gè)方面：第一，嚴(yán)格按照法律法規(guī)進(jìn)行能源審批、污染監(jiān)測(cè)等制度，不同區(qū)域、不同部門均應(yīng)按照法律的規(guī)定行事，加強(qiáng)溝通與配合，維護(hù)法律、政策的完整性與連貫性;第二，提升執(zhí)法人員法治水平，建立統(tǒng)一考評(píng)機(jī)制，只有通過執(zhí)法培訓(xùn)并通過考核的人員才能從事環(huán)境執(zhí)法工作，使環(huán)境執(zhí)法工作嚴(yán)格按照法定內(nèi)容和程序開展。[4]

（四）充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作用

目前，新疆地區(qū)破壞生態(tài)環(huán)境刑事犯罪仍時(shí)有發(fā)生，生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管領(lǐng)域不作為、亂作為等問題仍比較突出。在此背景之下，檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮其監(jiān)督作用是堅(jiān)持司法為民的重要舉措。[5]首先，對(duì)于環(huán)境影響大、人民群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)關(guān)注程度高的案件，及時(shí)介入，及時(shí)回應(yīng);其次，對(duì)于危害公共利益的環(huán)境案件，依法提起公益訴訟，切實(shí)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)服務(wù)大局、保障民生的作用;最后，認(rèn)真履行監(jiān)督職能，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)以罰代刑、降格處理的行為予以堅(jiān)決糾正，促進(jìn)依法行政，推進(jìn)新疆地區(qū)環(huán)境治理能力和水平的不斷提高。

（五）加強(qiáng)新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治宣傳

生態(tài)文明建設(shè)是全體公民共同的事業(yè)，法治宣傳教育是提高公民環(huán)境資源法治意識(shí)的重要手段，人民群眾的法治意識(shí)水平，是直接影響生態(tài)文明法治化建設(shè)成果的重要因素。新疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)達(dá)省市相比還有較大差距，經(jīng)濟(jì)增長對(duì)自然資源的依賴性強(qiáng)，特別是一些少數(shù)民族聚居區(qū)域，生產(chǎn)方式粗放，對(duì)自然環(huán)境的破壞性較大。因此，特別需要加大環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的宣傳力度，加強(qiáng)環(huán)保人才培養(yǎng)，強(qiáng)化青少年環(huán)境教育，通過開展全民環(huán)保法治宣傳活動(dòng)，提高全民保護(hù)環(huán)境的自覺性，為建設(shè)天藍(lán)地綠水清的美麗新疆提供群眾基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯：彭銀春