省級(jí)政府新增建設(shè)用地指標(biāo)空間配置的偏好研究
——以江蘇省為例

邵子南，楊皓然，吳 群

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京210095）

一、引 言

資源稀缺、環(huán)境危險(xiǎn)和城市化成為城市可持續(xù)發(fā)展將面臨的三個(gè)主要挑戰(zhàn)［1］。1978-2015年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化水平從17.9%提升到56.1%，2020年將達(dá)到60%左右（國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年））。中國(guó)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化投資驅(qū)動(dòng)特征明顯［2］，這無(wú)疑將加劇城市間有限資源和發(fā)展空間的爭(zhēng)奪［3］。黨的十九大報(bào)告指出，堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)發(fā)、共享”新發(fā)展理念，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性。這說(shuō)明合理配置利用資源對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局具有重要意義。區(qū)域資源配置不合理，可能是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、不充分，生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策失效的重要原因之一。

土地作為人類生產(chǎn)生活的重要載體，支撐著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)擴(kuò)張，并為地方政府提供財(cái)稅來(lái)源［4］。長(zhǎng)期以來(lái)，以政府主導(dǎo)的土地配置模式為我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了強(qiáng)勁動(dòng)力，然而開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大、經(jīng)濟(jì)密度低、負(fù)外部性強(qiáng)等粗放利用特征，導(dǎo)致這種“高代價(jià)、低效率”的土地資源配置模式難以持續(xù)。土地資源稀缺已成為制約我國(guó)東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要瓶頸之一［5］。土地資源能否合理利用關(guān)系到人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，而土地資源合理利用的實(shí)質(zhì)是土地利用配置的問(wèn)題，即如何實(shí)現(xiàn)土地資源在各子區(qū)域間、部門(mén)間、用途間的合理分配［6］。我國(guó)采取土地計(jì)劃管理制度對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)進(jìn)行空間用途管制。規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地指標(biāo)分配是土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)之一，其合理分配是實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量控制和促進(jìn)節(jié)約集約利用的重要途徑［7］。

在人多地少的中國(guó)，土地資源配置問(wèn)題是學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。近年來(lái)學(xué)者們從不同角度對(duì)建設(shè)用地配置進(jìn)行研究。在新增建設(shè)用地指標(biāo)分配研究方面，郭杰等（2016）構(gòu)建了包括人口、二三產(chǎn)增加值、耕地保有量、建設(shè)用地可拓展空間等指標(biāo)體系，計(jì)算出省級(jí)行政單元新增建設(shè)用地指標(biāo)分配結(jié)果［7］。殷少美等（2007）構(gòu)建了包括總?cè)丝?、人均GDP、地均GDP等13個(gè)指標(biāo)在內(nèi)的評(píng)價(jià)體系，并基于主成分分析法和AHP-GEM模型對(duì)江蘇省新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行了模擬配置［6］。在新增建設(shè)用地用途配置研究方面，Cai（2017）、Huang and Du（2017）研究發(fā)現(xiàn)地方政府扭曲土地出讓價(jià)格，造成土地資源在工業(yè)與商業(yè)間錯(cuò)配［8-9］。在新增建設(shè)用地指標(biāo)配置評(píng)價(jià)研究上，楊鑫等（2017）基于效率公平原則，采用C-D生產(chǎn)函數(shù)、洛倫茲曲線、協(xié)調(diào)度等方法研究發(fā)現(xiàn)，南京市地區(qū)間指標(biāo)過(guò)度配置和配置不足現(xiàn)象并存［10］?，F(xiàn)有研究豐富了新增建設(shè)用地指標(biāo)配置認(rèn)識(shí)，但已有研究并沒(méi)有回答作為指標(biāo)管理者的上級(jí)政府在實(shí)際下達(dá)指標(biāo)時(shí)的策略偏好是什么？即下級(jí)政府哪些經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素會(huì)影響指標(biāo)管理者配置策略。

分稅制改革以來(lái)，地方政府的財(cái)稅與政績(jī)對(duì)土地要素的依賴性增加。與地方政府相比，中央政府除了考慮土地開(kāi)發(fā)和利用在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的作用之外，還要考慮土地開(kāi)發(fā)對(duì)耕地保護(hù)和社會(huì)穩(wěn)定的負(fù)面影響［11］。省級(jí)政府，作為一個(gè)利益主體，同樣面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、耕地保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合目標(biāo)。由于多目標(biāo)的存在，省級(jí)政府在系統(tǒng)調(diào)節(jié)新增建設(shè)用地指標(biāo)在轄區(qū)城市之間分配時(shí)可能存在策略偏好。鑒于此，本文以江蘇省2001-2015年間13個(gè)地級(jí)市新增建設(shè)用地指標(biāo)配置數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，研究省級(jí)政府指標(biāo)配置行為。本文研究結(jié)果試圖為理解當(dāng)前土地利用計(jì)劃管理體制下，省級(jí)政府新增建設(shè)用地指標(biāo)配置行為邏輯提供一些參考。

二、理論分析與配置偏好假說(shuō)

土地政策作為重要的宏觀調(diào)控政策工具，而作為政策抓手的新增建設(shè)用地指標(biāo)分配直接決定地區(qū)間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。新增建設(shè)用地指標(biāo)分配不僅需要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，同時(shí)也需要兼顧環(huán)境承載力和社會(huì)公平等。其內(nèi)涵包括：①要保障地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的基本需求［7，12］；②要兼顧公平，給予落后地區(qū)用地指標(biāo)一定傾斜，從而防止貧富差距加?。?3］；③要考慮地區(qū)環(huán)境承載力［14-15］；④要體現(xiàn)規(guī)劃管控作用［16-17］；⑤要發(fā)揮有限的建設(shè)用地指標(biāo)利用效益，實(shí)現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用。但上述指標(biāo)分配原則和內(nèi)涵可能存在目標(biāo)沖突。比如：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往是人口、產(chǎn)業(yè)集聚地，對(duì)建設(shè)用地需求旺盛，但同時(shí)土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大，生態(tài)環(huán)境承載力低又要求減少用地指標(biāo)配置。

新增建設(shè)用地指標(biāo)對(duì)于市級(jí)政府發(fā)展的重要性不言而喻，作為指標(biāo)管理者的省級(jí)政府可能存在不同的策略偏好來(lái)分配有限的新增建設(shè)用地指標(biāo)（圖1）。

圖1 新增建設(shè)用地指標(biāo)分配邏輯框架

盡管我國(guó)在市場(chǎng)化改革中實(shí)行經(jīng)濟(jì)分權(quán)，但政治上實(shí)行高度集權(quán)管理。即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府在人事任命上高度集權(quán)，導(dǎo)致政府官員之間存在激烈的晉升競(jìng)爭(zhēng)［18］。我國(guó)政治晉升博弈的基本特征是一個(gè)官員的晉升直接降低另一個(gè)官員的晉升機(jī)會(huì)［19］。發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家的主要發(fā)展任務(wù)不同［20］，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一直是中國(guó)各級(jí)政府的首要任務(wù)之一［21］。周黎安等（2005）、Li and Zhou（2005）研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)省級(jí)官員晉升有正向影響，官員晉升錦標(biāo)賽迫使省級(jí)政府官員也會(huì)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)［22-23］。地方官員在面臨激烈的政治競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境情況下，有更強(qiáng)的政治動(dòng)力和更大的壓力去創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)［24-25］。地方官員面臨政治競(jìng)爭(zhēng)和政治激勵(lì)做出推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的反應(yīng)，源于中央政府采用的是相對(duì)績(jī)效考核的職業(yè)錦標(biāo)賽機(jī)制［22］。即注重參賽人的相對(duì)成績(jī)，而不是絕對(duì)成績(jī)。因此，各地方政府必須努力使其經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)優(yōu)于其他競(jìng)爭(zhēng)者。土地作為地方政府掌握的重要資源，經(jīng)營(yíng)出讓土地?zé)o疑成為地方官員發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、參與政治晉升錦標(biāo)賽的主要手段之一。省級(jí)政府分配較多的新增建設(shè)用地指標(biāo)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的城市，可以保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益，從而最大化自身政治利益。

假說(shuō)1：省級(jí)政府會(huì)偏好分配較多的新增建設(shè)用地指標(biāo)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更快的城市。

以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)向的政績(jī)考核體制激勵(lì)地方政府為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)投資型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式明顯，招商引資作為地方政府促進(jìn)GDP增長(zhǎng)和增加上繳財(cái)政收入的重要手段，晉升的焦點(diǎn)自然就演變?yōu)橐Y競(jìng)爭(zhēng)［26］。地方政府為招商引資一方面不惜通過(guò)“競(jìng)次式”的惡性競(jìng)爭(zhēng)，以低價(jià)甚至零地價(jià)為制造業(yè)投資者提供土地［27］，另一方面通過(guò)投資基礎(chǔ)建設(shè)來(lái)改善地方投資環(huán)境。無(wú)論是優(yōu)惠地價(jià)出讓工業(yè)用地，還是基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)都需要較多的用地指標(biāo)來(lái)支撐工業(yè)發(fā)展。事實(shí)上，以工業(yè)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的城市比以服務(wù)業(yè)為主的城市需要更多的土地用于支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展［28］。此外，中央政府一直致力于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，地方官員為了得到政治連任和晉升等職業(yè)發(fā)展，需要遵從、迎合和滿足中央的目標(biāo)與偏好，即政治激勵(lì)。理性的地方官員為了最大化其任期內(nèi)效用，會(huì)致力于盡量在時(shí)間上內(nèi)部化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的好處［29］。因此，將新增建設(shè)用地指標(biāo)向以工業(yè)發(fā)展為主的城市傾斜，一方面刺激相對(duì)發(fā)達(dá)城市倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，避免城市之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同性與重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)中央給予的政治激勵(lì)反應(yīng)；另一方面，也可以滿足工業(yè)驅(qū)動(dòng)型城市發(fā)展的用地需求。

假說(shuō)2a：省級(jí)政府偏好分配更少的新增建設(shè)用地指標(biāo)在第三產(chǎn)業(yè)占比較大的城市。

地方政府由于引資需求和土地財(cái)政激勵(lì)，傾向于配置更多的用地指標(biāo)在工業(yè)而非商業(yè)［9］。地方政府通過(guò)土地出讓、稅收優(yōu)惠等手段吸引投資來(lái)?yè)Q取增長(zhǎng)績(jī)效，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)投資拉動(dòng)的過(guò)度依賴和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，其結(jié)果導(dǎo)致投資競(jìng)爭(zhēng)下的重復(fù)性建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同與產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，從而最終不可避免地出現(xiàn)工業(yè)項(xiàng)目用地低效和城鎮(zhèn)化率虛高，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化［30-32］。增加新增建設(shè)用地指標(biāo)配置在第三產(chǎn)業(yè)占比較大的城市，不僅可一定程度上避免上述現(xiàn)象發(fā)生，也可以發(fā)揮集聚經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，提高土地資源利用效率［33］。

假說(shuō)2b：省級(jí)政府偏好分配更多的新增建設(shè)用地指標(biāo)在第三產(chǎn)業(yè)占比較大的城市。

工業(yè)化、全球化促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)了就業(yè)非農(nóng)化和人口向城鎮(zhèn)遷移，這無(wú)疑會(huì)增加對(duì)居住、交通、教育和醫(yī)療等用地需求。人口增加是建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的重要影響因素［28］。城市對(duì)建設(shè)用地的需求歸根結(jié)底是人們對(duì)土地承載功能的需求。

假說(shuō)3：省級(jí)政府會(huì)偏好分配更多的新增建設(shè)用地指標(biāo)在城鎮(zhèn)人口較多的城市。

資源稟賦反映區(qū)域土地生態(tài)系統(tǒng)維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全和生態(tài)保護(hù)的資源供給能力［7］。伴隨城市擴(kuò)張帶來(lái)的耕地和生態(tài)用地大量損失，中央政府逐漸加大對(duì)地方政府耕地保護(hù)考核與建設(shè)用地規(guī)模管控力度。為發(fā)揮土地利用規(guī)劃剛性約束作用和保障地方政府后續(xù)用地的可持續(xù)性，理應(yīng)減少規(guī)劃空間不足地區(qū)用地指標(biāo)。我國(guó)層級(jí)式規(guī)劃管理體系規(guī)定了各級(jí)地方政府應(yīng)保有的耕地?cái)?shù)量，即省級(jí)土地利用規(guī)劃規(guī)定了各地級(jí)市單元應(yīng)保有的耕地?cái)?shù)量。耕地資源豐沛程度將決定建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的極限約束，制約新增建設(shè)用地指標(biāo)配置數(shù)量。相對(duì)發(fā)達(dá)城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較大、規(guī)劃建設(shè)空間不足、耕地后備資源短缺，兼顧生態(tài)和資源環(huán)境承載力約束理應(yīng)減少其指標(biāo)配額。

假說(shuō)4a：省級(jí)政府偏好分配更多的新增建設(shè)用地指標(biāo)在耕地資源稟賦較多的城市。

另一方面，全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要僅對(duì)省級(jí)行政單元的耕地保有量作出規(guī)定，這說(shuō)明省級(jí)政府只要在省級(jí)層面達(dá)到耕地保護(hù)任務(wù)即可。省級(jí)政府可能為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益而將較多的用地指標(biāo)分配在耕地資源稟賦相對(duì)較差，但單位建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)收益更高的發(fā)達(dá)城市。

假說(shuō)4b：省級(jí)政府偏好分配更少的新增建設(shè)用地指標(biāo)在耕地資源稟賦較多的城市。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）模型構(gòu)建

基于以上理論分析與假說(shuō)，本文構(gòu)建以下計(jì)量模型：

式中，Yit為被解釋變量，即新增建設(shè)用地指標(biāo)配額；ecrate、struc、popul、pfarm等表征指標(biāo)配額的影響因素，分別代表經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量、耕地資源；X為一組控制變量；β0為常數(shù)項(xiàng)；β1-β5分別為相應(yīng)變量的回歸系數(shù)；μi為個(gè)體效應(yīng)；δ表示殘差項(xiàng)；式中字母下標(biāo)i、t分別代表不同的城市和年份。

（二）變量說(shuō)明與數(shù)據(jù)來(lái)源

因變量：以實(shí)際下達(dá)的新增建設(shè)占用農(nóng)用地?cái)?shù)量來(lái)表示。地區(qū)建設(shè)用地的增加主要以農(nóng)地非農(nóng)化為主，因此采用實(shí)際新增建設(shè)占用農(nóng)用地面積基本能反映省級(jí)政府分配給各地級(jí)市的新增建設(shè)用地規(guī)模。

自變量：①經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP增長(zhǎng)為核心的政績(jī)考核體制下，地方政府為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)。省級(jí)政府作為地方政府，主政官員可能也面臨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力。考慮到各級(jí)地方政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要等政府規(guī)劃和報(bào)告中都強(qiáng)調(diào)GDP增長(zhǎng)速度，本研究以GDP增長(zhǎng)率來(lái)反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)用地指標(biāo)配額的影響。②產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。由配第—克拉克定理可知，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)從資源密集型為主的重工業(yè)和傳統(tǒng)制造業(yè)向服務(wù)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)升級(jí)，本文采用第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重來(lái)衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。③人口規(guī)模。在衡量人口因素時(shí)，通常有常住人口和戶籍人口兩種口徑。由于數(shù)據(jù)可獲性原因，各地級(jí)市早期常住人口數(shù)據(jù)無(wú)法獲取。新增建設(shè)用地指標(biāo)主要用于城市建設(shè)而非農(nóng)村發(fā)展，因此這里采用市轄區(qū)戶籍人口數(shù)量來(lái)表示。④耕地?cái)?shù)量。耕地資源稟賦決定地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的極限約束。因?yàn)榻K省大部分地級(jí)市耕地保有量已突破土地利用總體規(guī)劃管控目標(biāo)，本文選取人均耕地面積來(lái)反映制約新增建設(shè)用地指標(biāo)分配的資源稟賦因素。

控制變量：①面對(duì)建設(shè)用地盲目擴(kuò)張帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，各級(jí)政府強(qiáng)調(diào)節(jié)約集約利用土地。江蘇省政府將節(jié)約集約利用水平直接與新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。本研究將地級(jí)市節(jié)約集約利用水平作為影響省級(jí)政府用地指標(biāo)配額的控制變量，即省級(jí)政府可能偏好將更多的指標(biāo)配置在節(jié)約集約水平較高的城市，采用單位建設(shè)用地①GDP產(chǎn)出來(lái)衡量。②建設(shè)用地占比較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較大，資源環(huán)境承載能力有限，生態(tài)空間約束性強(qiáng)，額外增加建設(shè)用地指標(biāo)所支付的生態(tài)成本或生態(tài)價(jià)值損失較高［14］。因此，本研究將市級(jí)單元建設(shè)用地面積占轄區(qū)面積比重作為控制變量，以反映土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)配額的影響。③面對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展成為社會(huì)主題。對(duì)相對(duì)落后地區(qū)給予用地指標(biāo)配額一定程度傾斜，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展從而縮小貧富差距。本研究采用人均GDP來(lái)衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

考慮面板數(shù)據(jù)連續(xù)性，本文選取江蘇省13個(gè)地級(jí)市作為樣本，時(shí)間序列從2001-2015年。在上述所有變量中，GDP增長(zhǎng)率、第三產(chǎn)業(yè)增加值、GDP、市轄區(qū)戶籍人口數(shù)量、各地級(jí)市戶籍人口等數(shù)據(jù)均來(lái)源于《江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒（2002-2016）》；耕地?cái)?shù)據(jù)、建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)來(lái)源于江蘇省土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)；新增建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)源于江蘇省國(guó)土資源廳規(guī)劃處。地區(qū)生產(chǎn)總值采用價(jià)格指數(shù)按2001年可比價(jià)計(jì)算。各變量的含義及統(tǒng)計(jì)描述如表1所示。

四、結(jié)果與分析

（一）新增建設(shè)用地指標(biāo)空間配置特征

從圖2-圖4可知，新增建設(shè)用地指標(biāo)在13個(gè)地級(jí)市之間空間配置差異明顯。位于蘇南地區(qū)各市的用地指標(biāo)配置數(shù)量整體上大于位于蘇北、蘇中地區(qū)的各地級(jí)市②。然而，配置數(shù)量隨時(shí)間變動(dòng)而不斷波動(dòng)。全省新增建設(shè)用地指標(biāo)的基尼系數(shù)值③從2001年0.517急劇縮減到2015年0.085（圖5），說(shuō)明新增建設(shè)用地指標(biāo)空間配置更趨向于分散，地級(jí)市之間配額差距不斷縮小。

位于蘇南地區(qū)的蘇州、無(wú)錫，新增建設(shè)用地指標(biāo)配額幾乎一直居首。配額最多的2003年分別達(dá)到8400、6700公頃左右，2001-2015年平均配額分別為2419、1944公頃。而蘇北地區(qū)的連云港市配額幾乎一直最少，配額最多的2010年也僅有709公頃，2001-2015年平均配額為457公頃。但值得注意的是，不同年份新增建設(shè)用地指標(biāo)配置數(shù)量差異最大的地級(jí)市也集中在蘇州、無(wú)錫，其標(biāo)準(zhǔn)差分別為1944、1543；差異最小的是連云港。理論上，為減少上下級(jí)政府之間摩擦，省級(jí)政府理應(yīng)避免年度間配額出現(xiàn)較大變動(dòng)（尤其是新增建設(shè)用地指標(biāo)配額大幅減少），從而促使其配置行為被處于行政等級(jí)較低的市級(jí)政府支持與接受，但事實(shí)情況并非如此。一些學(xué)者，如：馬曉妍等（2017）、周立群和張紅星（2011）、陸效平和孫偉（2007），認(rèn)為指標(biāo)配置是政府之間博弈均衡的一種結(jié)果，只有平均分配才能通過(guò)下級(jí)政府的認(rèn)可和接受［35-37］。但從新增建設(shè)用地指標(biāo)在各地級(jí)市之間的配額變動(dòng)情況來(lái)看，此結(jié)論并不成立。

Li et al.（2015），Su and Yang（2000）研究發(fā)現(xiàn)地級(jí)市行政級(jí)別高，擁有的政治資源較豐富，從而有利于獲取更多資源［38-39］。但本文數(shù)據(jù)表明省會(huì)城市、省內(nèi)唯一副省級(jí)城市的南京并未因行政級(jí)別最高而獲得最多的用地指標(biāo)。反觀近年來(lái)，無(wú)錫、蘇州等指標(biāo)配置數(shù)量下降趨勢(shì)明顯，徐州、揚(yáng)州等指標(biāo)配置數(shù)量上升。

圖3 蘇中各市指標(biāo)配置數(shù)量

圖4 蘇北各市指標(biāo)配置數(shù)量

圖5 江蘇省指標(biāo)配置集聚趨勢(shì)

（二）回歸結(jié)果分析

由于耕地?cái)?shù)量變量和土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度變量、節(jié)約集約度變量和協(xié)調(diào)發(fā)展變量、土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度變量和協(xié)調(diào)發(fā)展變量之間存在較強(qiáng)的相關(guān)性。為避免變量之間共線性造成回歸結(jié)果有偏，將相關(guān)變量分別引入回歸模型。為確定選擇混合OLS模型、固定效應(yīng)模型，還是隨機(jī)效應(yīng)模型，分別采用F檢驗(yàn)和Hausman檢驗(yàn)。結(jié)果所有模型Prob＞F=0.0000，拒絕原假設(shè)，說(shuō)明應(yīng)采用固定效應(yīng)模型或者隨機(jī)效應(yīng)模型。通過(guò)Hausman檢驗(yàn)，Prob＞chi2=0.0000，拒絕原假設(shè)，說(shuō)明采用固定效應(yīng)模型更加合理。本文為反映金融危機(jī)前后指標(biāo)配置行為變化，將時(shí)間段分為2001-2009、2010-2015并分別進(jìn)行回歸，通過(guò)Hausman檢驗(yàn)，相對(duì)應(yīng)的P值均為0.000，檢驗(yàn)結(jié)果拒絕了原假設(shè)，選擇固定效應(yīng)模型，回歸結(jié)果見(jiàn)表3所示。

表2 回歸結(jié)果（2001-2015）

表3 分時(shí)段回歸結(jié)果

從以上回歸結(jié)果可以看出，模型穩(wěn)健性較好。具體分析如下。

（1）新增建設(shè)用地指標(biāo)配額與GDP增長(zhǎng)率正相關(guān)，并通過(guò)顯著性檢驗(yàn)?；贕DP和財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效為主的政績(jī)考核體制，激勵(lì)地方政府行為短期化，加劇了地方政府之間為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)［40］。政府之間錦標(biāo)賽式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)迫使地方官員盡可能在任期內(nèi)最大化自身政績(jī)，以期晉升。在中國(guó)的官員晉升體系中，一人晉升意味著其他人晉升機(jī)會(huì)的失去，即晉升博弈中的零和博弈［41］。Li and Zhou（2005）發(fā)現(xiàn)省級(jí)官員的升遷概率與省區(qū)GDP增長(zhǎng)率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系［23］，說(shuō)明以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的績(jī)效考核機(jī)制同樣存在于省級(jí)政府主要官員［24，42］。因此在對(duì)上負(fù)責(zé)的官僚體制下，省級(jí)政府具有強(qiáng)有力的激勵(lì)努力實(shí)現(xiàn)中央政府績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。投資作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力，意味著現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式依然需要土地資源支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)目標(biāo)約束下，省級(jí)政府將更多的用地指標(biāo)分配在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率高的城市，是“明智之舉”。

（2）新增建設(shè)用地指標(biāo)配額與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正相關(guān)，并通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。即第三產(chǎn)業(yè)比重越大的城市，用地指標(biāo)配額越多。這與市級(jí)政府傾向于配置更多的土地用于工業(yè)投資的行為相悖［8-9，27］。理論上，在中央下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限背景下，地方政府擁有足夠空間來(lái)為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)，尤其是在短期內(nèi)面臨較大的橫向競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，擴(kuò)張地方投資成為其共同選擇的主要手段［32］。地方政府為了招商引資，爭(zhēng)奪流動(dòng)性稅基，推動(dòng)制造業(yè)發(fā)展的“溢出效應(yīng)”而產(chǎn)生“競(jìng)次式”（race to bottom）的惡性競(jìng)爭(zhēng)，通常低價(jià)甚至零地價(jià)、過(guò)度供應(yīng)工業(yè)土地［27］，可短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)和增加上繳財(cái)政收入［26］?；谙鄬?duì)績(jī)效的政績(jī)考核激勵(lì)地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)量的高增長(zhǎng)，并不注意經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。事實(shí)上，過(guò)多的土地資源用于工業(yè)發(fā)展，往往造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，土地閑置、粗放利用，工業(yè)園區(qū)重復(fù)建設(shè)帶來(lái)的產(chǎn)能過(guò)剩［4］。省級(jí)政府配置更少的土地用于工業(yè)主導(dǎo)城市，可一定程度上避免上述負(fù)面行為發(fā)生。在全球化、城市化與市場(chǎng)化過(guò)程中，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)日益提高，由服務(wù)多樣性所產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)將越來(lái)越重要［33］。將更多的用地指標(biāo)配置在第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的城市，不僅有利于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)尤其是金融、資本、科技、教育等興起，增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力，更有利于土地利用效率提高。

（3）人口變量對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)配額的影響并不能通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明轄區(qū)人口規(guī)模與新增建設(shè)用地供應(yīng)并非同步。這可能因?yàn)閮烧叽嬖跁r(shí)間上的滯后性，即土地開(kāi)發(fā)成熟后才能引致人口增加。當(dāng)然，人口因素影響的機(jī)制機(jī)理還有待進(jìn)一步研究。

（4）耕地變量對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)配額具有顯著的正向影響，即耕地資源稟賦較多的城市會(huì)配置更多的用地指標(biāo)，反之則越少。當(dāng)下的財(cái)政體制激勵(lì)地方政府選擇自身效用最大化行動(dòng)，放棄或降低耕地保護(hù)政策［43］。地方政府往往存在追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傾向，而對(duì)資源保護(hù)、社會(huì)公正等關(guān)注不夠［44］。上述回歸結(jié)果表明，耕地?cái)?shù)量作為省級(jí)政府分配新增建設(shè)用地指標(biāo)考慮的因素之一。這在一定程度上可以說(shuō)明，省級(jí)政府在耕地保護(hù)方面遵從中央政府政策規(guī)定。這一結(jié)論暗含的政策含義是，同樣作為“地方政府”的省級(jí)、市級(jí)政府在耕地保護(hù)策略與行動(dòng)上有所不同。市級(jí)政府往往以犧牲耕地保護(hù)為代價(jià)，一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城市化，但省級(jí)政府不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)增速，也注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性。擁有較少耕地資源的城市，土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較大，城市發(fā)展的宜居空間有限。省級(jí)政府通過(guò)合理調(diào)節(jié)新增建設(shè)用地指標(biāo)在市級(jí)間配置，一方面優(yōu)化國(guó)土資源空間開(kāi)發(fā)，另一方面實(shí)現(xiàn)中央下達(dá)的耕地保護(hù)任務(wù)。

（5）關(guān)于控制變量的解釋。新增建設(shè)用地指標(biāo)配額與單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出、人均GDP呈正相關(guān)，但都不能通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。這表明指標(biāo)配額和地級(jí)市的土地資源節(jié)約集約利用水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的相關(guān)性不能通過(guò)模型檢驗(yàn)。指標(biāo)配額與土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，這與預(yù)期偏好相一致，即土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較高的城市獲得更少的指標(biāo)配額，這可能是生態(tài)宜居城市建設(shè)的客觀需求。

五、結(jié)論與討論

與已有研究強(qiáng)調(diào)如何分配新增建設(shè)用地指標(biāo)不同，本研究重點(diǎn)探討了影響管理者分配指標(biāo)的因素。通過(guò)對(duì)江蘇省新增建設(shè)用地指標(biāo)空間配額變動(dòng)情況分析發(fā)現(xiàn)，基尼系數(shù)從0.517（2001年）下降到0.085（2015年），即指標(biāo)在地級(jí)市間分配趨向于分散，地級(jí)市間配額差距縮小。結(jié)果表明省級(jí)政府存在指標(biāo)配置策略偏好，而且偏好隨時(shí)間變化呈現(xiàn)穩(wěn)定性。在中央政府嚴(yán)控新增建設(shè)用地指標(biāo)背景下，有限的指標(biāo)配額和約束性指標(biāo)（經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)）高度相關(guān)，即GDP增長(zhǎng)率較高的地級(jí)市可獲得更多的指標(biāo)配額。這與近些年來(lái)蘇北、蘇中地區(qū)GDP增長(zhǎng)率較高，指標(biāo)配額向蘇北、蘇中地區(qū)城市傾斜相呼應(yīng)。這說(shuō)明在當(dāng)前政績(jī)考核體制下，省級(jí)政府指標(biāo)配置行為也難免受到政績(jī)“指揮棒”的干擾。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的重要性日益提高，省級(jí)政府需要完成的任務(wù)越來(lái)越多，目標(biāo)函數(shù)也趨向復(fù)雜化［45］。因此，建立差異化考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，降低經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在政績(jī)考核中的權(quán)重，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)生態(tài)環(huán)境之間的有效均衡，將有利于資源的合理配置。

盡管分權(quán)賦予了地方政府更多的政策制定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，但在我國(guó)自上而下土地計(jì)劃管理體制中，上級(jí)政府依然壟斷指標(biāo)分配權(quán)。當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)激勵(lì)各市級(jí)政府與省級(jí)政府討價(jià)還價(jià)，力爭(zhēng)獲取更多指標(biāo)配額來(lái)發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。然而，省級(jí)政府作為指標(biāo)分配者，有限的指標(biāo)不可能滿足所有地級(jí)市用地需求。與市級(jí)政府相比，省級(jí)政府作為地方的“中央政府”更多從全省整體利益出發(fā)統(tǒng)籌分配新增建設(shè)用地指標(biāo)，即統(tǒng)籌考慮指標(biāo)分配對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、耕地保護(hù)等影響。

近些年新增建設(shè)用地指標(biāo)配額明顯傾向于相對(duì)落后的蘇北、蘇中各市，即限制相對(duì)發(fā)達(dá)的蘇南各市用地規(guī)模。大城市建設(shè)用地供應(yīng)不足，可能助推房?jī)r(jià)上升從而加劇城鎮(zhèn)化成本，人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程將受阻［46］。房?jī)r(jià)上升拉動(dòng)平均工資上升，企業(yè)的理性反應(yīng)則是用資本來(lái)替代勞動(dòng)。我們擔(dān)心，過(guò)早的資本替代勞動(dòng)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，可能導(dǎo)致過(guò)度資本化從而偏離實(shí)際的比較優(yōu)勢(shì)，危害經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)力。在經(jīng)濟(jì)要素與人口要素向大城市集聚過(guò)程中產(chǎn)生了分享、匹配、學(xué)習(xí)等規(guī)模效應(yīng)［33］。嚴(yán)控大城市規(guī)模，可能降低大城市的集聚能力和規(guī)模效應(yīng)，引發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與產(chǎn)能過(guò)剩，造成經(jīng)濟(jì)效率損失。

注 釋

①因數(shù)據(jù)時(shí)間跨度大，為保證數(shù)據(jù)連續(xù)性和可比性，本文建設(shè)用地口徑包括城鎮(zhèn)工礦用地和交通運(yùn)輸用地，并進(jìn)行相關(guān)處理。感興趣讀者可與作者聯(lián)系。

②蘇南地區(qū)包括南京、鎮(zhèn)江、常州、無(wú)錫、蘇州；蘇中地區(qū)包括揚(yáng)州、泰州、南通；蘇北地區(qū)包括宿遷、淮安、鹽城、連云港、徐州。