城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下農(nóng)民工住房現(xiàn)狀及對(duì)策調(diào)查研究

張 璋，李曉玲，方騰艷，曹雨彤

(北京聯(lián)合大學(xué)，北京 100023)

1 引 言

隨著我國改革開放的深入，農(nóng)民工已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的、規(guī)模巨大的特殊社會(huì)群體。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果，2016年農(nóng)民工總量達(dá)到28171萬人，比上年增加424萬人，增長1.5%，增速比上年加快0.2個(gè)百分點(diǎn)。其中，外出農(nóng)民工16934萬人，比上年增加50萬人，增長0.3%，增速較上年回落0.1個(gè)百分點(diǎn)。然而，農(nóng)民工住房條件普遍“臟、亂、差”。多項(xiàng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工出于節(jié)約，經(jīng)常多人共同居住在一間出租屋內(nèi)。工地給建筑工人搭建的臨時(shí)住所往往十分簡陋狹小，一間40平方米的房屋里面住20個(gè)人。與市民相比，農(nóng)民工人均住房面積低，且基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，衛(wèi)生狀況堪憂。

近年來，中央密集出臺(tái)多項(xiàng)政策解決我國農(nóng)民工住房問題：一是《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃( 2014—2020) 》要求采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼等多種方式改善農(nóng)民工居住條件，農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)可建設(shè)單元型或宿舍型公共租賃住房，農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)可在符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系；二是國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，至 2020 年實(shí)現(xiàn) 1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求；三是國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》提出，將解決農(nóng)民工住房問題納入住房發(fā)展規(guī)劃，積極支持符合條件的農(nóng)民工購買或租賃商品住房，將符合條件的農(nóng)民工納入住房保障實(shí)施范圍，逐步將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入住房公積金制度范圍；四是2015 年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又提出，通過農(nóng)民工市民化解決房地產(chǎn)庫存的任務(wù)；五是國土資源部、國家發(fā)改委、公安部、人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2016年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》，其核心是實(shí)行人地掛鉤機(jī)制。

總體來看，農(nóng)民工住房問題已經(jīng)引起了多方注意。因此，解決農(nóng)民工住房問題，有利于我國城市化健康有序地進(jìn)行，有利于體現(xiàn)社會(huì)分配的公平性，促進(jìn)社會(huì)治安與穩(wěn)定。因此，文章將基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景，對(duì)農(nóng)民工住房問題進(jìn)行深入研究，并為解決這一問題提出政策建議。

2 農(nóng)民工住房問題現(xiàn)狀調(diào)研

筆者于2017年7月至9月，對(duì)北京市農(nóng)民工進(jìn)行街頭隨機(jī)發(fā)放問卷，共發(fā)放問卷240份，無效問卷40份，有效問卷200份。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，調(diào)研對(duì)象來自我國3個(gè)直轄市、15個(gè)省。

2.1 調(diào)研對(duì)象的基本情況

本次調(diào)研的受訪者為在北京打工的農(nóng)民工，其中74%的為外來人口，大部分為年齡20～50歲的中青年，42%的是未婚，52%的受訪者是非農(nóng)戶。受教育程度中下等，61.33%的為中專生，16%的高中以下的教育程度。大部分受訪者長期在外打工，85.33%的受訪者在外打工三年以上。74.67%的受訪者為餐飲行業(yè)服務(wù)人員，8%的為建筑工人，8%的為保安，9.33%的自己做生意。受訪者工資收入普遍不高，20%的受訪者的月工資低于3000元, 78%的受訪者月工資為3000～5000元。

2.2 農(nóng)民工住房的現(xiàn)狀

在本次調(diào)研中，13.33%的自己居住，30.67%的與家人同住，29.33%的與同事共住，26.67%的與他人共住。在這些受訪者中，僅有3%的是買房居住，53.67%的租房居住，25.33%的住在員工集體宿舍，9.33%的居住在親戚家，8.67%的居住在城中村。居住環(huán)境相對(duì)而言條件與設(shè)備能滿足平時(shí)需求， 92%的擁有水、電、氣，65.33%的擁有彩電、冰箱、空調(diào)，66.67%的擁有衛(wèi)生間，57.33%的擁有廚房。租金也各不相同，約29%的受訪者月房租費(fèi)為0～1000元,約53%的受訪者月房租費(fèi)為1000～2000元,18%的受訪者月房租大于2000元。對(duì)于住房面積而言，80.33%的受訪者所居住的住房面積為50平方米以下,19.67%的受訪者居住面積為50～100平方米范圍，沒有受訪者居住在100平方米以上的。68.33%的受訪者人均居住面積不到10平方米/人，其中33.58%人均居住面積僅有5.47平方米/人。

盡管政府頒布了一部分針對(duì)農(nóng)民工的住房問題的政策，但是對(duì)于住房現(xiàn)狀還是有71.33%的受訪者并不滿意，其中不滿意的理由各不相同，因?yàn)樽》棵娣e小而不滿意的有62.07%，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)備不全的有48.28%。根據(jù)調(diào)研問卷可知:受訪者中25%的家中有兩處至多處宅基地,且面積多數(shù)為大面積宅基地，58%的受訪者家中為一處宅基地，而這其中34%的受訪者家中宅基地面積達(dá)250平方米以上,由工資相關(guān)聯(lián)系可得出農(nóng)村宅基地面積普遍較大且農(nóng)民工中農(nóng)戶較多。接近48%的受訪者家中建房面積大于100平方米。其余7%的人名下暫無宅基地,一般為在外打工的年輕農(nóng)民工。

家鄉(xiāng)有房的受訪者中58.67%的人家鄉(xiāng)的房為家人使用中，21%的是閑置的，這造就了農(nóng)民工打工地住房緊張，而老家的地卻用不到，剩余20.33%的在本地出租，租金為0～1000/月。據(jù)了解，這些受訪者在老家通過分戶繼承而得到新房子的有56%，占用自家耕地蓋房子的有30.67%。

2.3 對(duì)于“人地掛鉤”政策了解與期望的現(xiàn)狀

據(jù)本文的調(diào)研，對(duì)于“人地掛鉤”政策，62.67%的受訪者表示并不了解甚至并沒有聽說過，有52%的人表示不愿意進(jìn)行“人地掛鉤”政策。在進(jìn)行簡單的科普以后，再詢問受訪者對(duì)于如果實(shí)施“人地掛鉤”政策有什么期望，受訪者中61.33%的人表示愿意同省交換或者向同省的上一級(jí)地區(qū)交換，29.33%希望換到直轄市。對(duì)于交換面積而言，72%的人希望政府利用等面積住房或者現(xiàn)金來進(jìn)行農(nóng)村宅基地與城市住房交換，即使需要面積減小，政府也能給予一部分相應(yīng)的補(bǔ)償。大部分受訪者都希望以自身利益為主，交換的前提是保障了自己未來的生活有保障且便捷。并且69.33%的受訪者表示，交換后住房的條件，外圍設(shè)施，例如教育、安全、醫(yī)療等要有保障，72%的受訪者希望新住宅分配面積不小于原有房屋面積的80%～90%，如果有不可避免的不足，60%的受訪者希望能得到相應(yīng)的現(xiàn)金補(bǔ)償，53.33%表示醫(yī)療保險(xiǎn)、福利分配等可以相對(duì)應(yīng)增強(qiáng)。

2.4 農(nóng)民工對(duì)于自己權(quán)益的了解

農(nóng)民工對(duì)于自己在農(nóng)村的宅基地，73.33%的認(rèn)為自己有買賣權(quán)和租賃權(quán)，42.67%的認(rèn)為有抵押權(quán)，61.33%的認(rèn)為有置換權(quán)。因?yàn)檎{(diào)研中涉及的地區(qū)多，每個(gè)地區(qū)政策也不一致，但是相同的是，受訪者都不是很清楚自己所擁有的權(quán)益。由于受訪者知識(shí)層面不高，對(duì)于法律等相關(guān)問題，他們表示并不是非常明白。

3 原因分析

其一，農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)收入較低，且缺乏住房保障。農(nóng)民工選擇打工的城市一般屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，在城市中，房價(jià)高，農(nóng)民工的收入不足以支付，根據(jù)我們問卷數(shù)據(jù),受訪者中20%的人工資達(dá)北京市最低工資但低于3000元,而其余的受訪者中有78%的月工資達(dá)3000～5000元。且城市的住房供應(yīng)體系，保障的對(duì)象是城市的居民，而農(nóng)民工作為非城市戶籍人口，他們就不在保障之列，政府沒有明確的政策條文來保障農(nóng)民工的住房。

其二，農(nóng)民工對(duì)自己的權(quán)益不了解，且政府監(jiān)管不夠。調(diào)研中大部分受訪者受教育程度中下等，在龐大的農(nóng)民工中，知法懂法的人是很少一部分，很大一部分只是知道要維護(hù)自己的利益，卻不知道用什么方法，有什么途徑可以來維護(hù)。而且調(diào)研顯示很多受訪者都是在家里戶主，一人決定一個(gè)家，很容易盲目地下決定，其決定可能損害全家的利益。此外，政府不能起到監(jiān)管的作用，很容易發(fā)生農(nóng)民工利益受損的情況，導(dǎo)致農(nóng)民工的生活情況不能很好地保證。監(jiān)管系統(tǒng)不完善，無專門負(fù)責(zé)的部門，沒有專項(xiàng)管理，監(jiān)管實(shí)施就會(huì)有困難。

其三，相關(guān)法律法規(guī)不健全。我國目前沒有專門保護(hù)農(nóng)民工住房權(quán)利的法律條文，政府對(duì)外來人口和農(nóng)民工的管理?xiàng)l文都未上升到法律的高度。因?yàn)榉刹唤∪?，政府無法向農(nóng)民工提供法律依據(jù)保護(hù)其居住權(quán)利。一旦在政策實(shí)施中出現(xiàn)問題，無法有依據(jù)來支持、幫助農(nóng)民工。農(nóng)民工本屬城市外來人口，城市保障體系關(guān)乎外來人口的少之又少。

4 相關(guān)政策建議

其一，政府要有大力度的宣傳活動(dòng)，使“人地掛鉤”政策的內(nèi)容與利弊讓農(nóng)民工知曉，舉辦講座和會(huì)議來普及“人地掛鉤”政策，不僅在農(nóng)村中宣傳，也要在城市中為打工的人宣傳，有序地推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化、促進(jìn)農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤，能促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐。

其二，提高農(nóng)民工的法律意識(shí)，懂法，懂得維權(quán)，懂得堅(jiān)守自己的利益，用簡單樸實(shí)的方法讓他們充分了解到自己應(yīng)享受到的土地權(quán)益，從而讓他們能在合理合法的情況下，根據(jù)政府政策，享受到自己應(yīng)有的利益，也幫助農(nóng)民工更好地融入了城市之中。

其三，政府建立維權(quán)上訪渠道和監(jiān)管部門，執(zhí)行政策時(shí)，一切以農(nóng)民工的利益為大，以自愿為主，遇到強(qiáng)換或者欺騙性交換，要有懲罰措施。解決好農(nóng)民工住房問題涉及的人、地、錢三方的問題，對(duì)促進(jìn)和諧社會(huì)有著積極作用，也為農(nóng)民工這一弱勢群體爭取了更多利益，促進(jìn)了中國當(dāng)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

其四，建立農(nóng)民工城市住房制度。我國現(xiàn)有的社會(huì)保障制度并沒有明確把農(nóng)民工納入城市社會(huì)保障體系，導(dǎo)致在城市的農(nóng)民工缺少住房的社會(huì)保障。社會(huì)保障應(yīng)是包括農(nóng)民工在內(nèi)的全體公民的社會(huì)保障，給予農(nóng)民工同等的權(quán)利，加強(qiáng)農(nóng)民工城市住房的法律保護(hù)，改善農(nóng)民工的生活環(huán)境，對(duì)于推進(jìn)社會(huì)發(fā)展有很大幫助，進(jìn)以“人”為本的城鎮(zhèn)化。