論新時(shí)代基層黨組織的政治功能

提 要：根據(jù)黨章和《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》，基層黨組織的政治功能主要包括：“上情下達(dá)”，“下情上達(dá)”，規(guī)范和完善黨員教育，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，把握本單位的政治方向，與基層治理相結(jié)合提供公共服務(wù)等。當(dāng)前基層黨組織在發(fā)揮政治功能方面面臨的主要障礙有：對(duì)黨員權(quán)利重視和保障不足，“下情上達(dá)”的渠道缺失，基層黨建擠占業(yè)務(wù)時(shí)間，黨內(nèi)民主不充分，部分基層黨組織成為黑惡勢(shì)力的保護(hù)傘等?？蓮囊韵聨讉€(gè)方面著手克服這些障礙：建立基層黨組織同上級(jí)組織的新型民主關(guān)系，暢通上下級(jí)組織的溝通渠道，區(qū)分對(duì)不同類型基層黨組織的任務(wù)和要求，黨內(nèi)法規(guī)增加保障黨員權(quán)利的程序性規(guī)定。

黨的十九大報(bào)告明確提出：“基層黨組織的建設(shè)要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能?！?018年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》在總則部分第一條亦指出：“為了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，弘揚(yáng)‘支部建在連上’光榮傳統(tǒng)，落實(shí)黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨要求，全面提升黨支部組織力，強(qiáng)化黨支部政治功能，充分發(fā)揮黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用，鞏固黨長期執(zhí)政的組織基礎(chǔ)，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，制定本條例?！雹佟吨袊伯a(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（2018年）第一章第一條。該條例圍繞強(qiáng)化黨支部的政治功能這一目標(biāo)，對(duì)黨支部的組織設(shè)置、基本任務(wù)、工作機(jī)制、組織生活、黨支部委員會(huì)建設(shè)等方面作出了規(guī)定，為新時(shí)期黨支部開展工作提供了規(guī)范。本文結(jié)合《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（以下簡稱《支部工作條例》），探討基層黨組織政治功能的主要內(nèi)容，在實(shí)踐中面臨的挑戰(zhàn)以及應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的措施，以期對(duì)強(qiáng)化基層黨組織的政治功能有所裨益。

一、基層黨組織主要的政治功能

中國共產(chǎn)黨的基層組織（以下簡稱基層黨組織）是指在企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位成立的黨的基層組織。根據(jù)《黨章》《支部工作條例》和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的表述，基層黨組織的政治功能主要有以下幾個(gè)方面：

一是“上情下達(dá)”。所謂“上情下達(dá)”是指學(xué)習(xí)和傳達(dá)黨中央的精神，貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策和決議，這是基層黨組織首要的和基本的政治功能。黨章在規(guī)定基層黨組織的基本任務(wù)時(shí)，把“宣傳和貫徹落實(shí)黨的理論和路線方針政策，宣傳和執(zhí)行黨中央、上級(jí)黨組織及本黨支部的決議”①《中國共產(chǎn)黨章程》（2017年）第五章第三十二條。列為第一項(xiàng)?！吨Р抗ぷ鳁l例》在第三章“基本任務(wù)”第九條的第一項(xiàng)進(jìn)行了完全相同的規(guī)定：“宣傳和貫徹落實(shí)黨的理論和路線方針政策，宣傳和執(zhí)行黨中央、上級(jí)黨組織及本黨支部的決議?！雹凇吨袊伯a(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（2018年）第三章第九條。這是基層黨組織最重要的政治功能，因?yàn)辄h的路線、方針和政策最終都需要基層組織來落實(shí)，基層黨組織只有充分發(fā)揮這個(gè)政治功能，才能有效地實(shí)現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能確保完成黨的各種政治使命。

二是“下情上達(dá)”。與“上情下達(dá)”相對(duì)應(yīng)的是“下情上達(dá)”，即向上級(jí)黨組織反映基層黨員和群眾的問題、意見和要求。上情下達(dá)與下情上達(dá)是統(tǒng)一的雙向過程。基層黨組織是黨在社會(huì)基層組織中的代表，是連接黨組織與基層黨員、群眾的橋梁。除了肩負(fù)著向黨員、群眾傳達(dá)上級(jí)黨組織的政策主張的任務(wù)外，基層黨組織還肩負(fù)著“經(jīng)常了解群眾對(duì)黨員、黨的工作的批評(píng)和意見，了解群眾訴求”，綜合黨員、群眾的意見，向上級(jí)黨組織反映，以“維護(hù)群眾的正當(dāng)權(quán)利和利益”的任務(wù)。③《中國共產(chǎn)黨章程》（2017年）第五章第三十二條。因此，基層黨組織應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地傾聽黨員和群眾的意見和建議，并將意見匯總后反映給上級(jí)組織，這樣既能推動(dòng)黨員和群眾合理要求的滿足，又能為上級(jí)組織決策提供依據(jù)。只有保持黨組織上下雙向互通互動(dòng)，才能使黨組織上下一致，團(tuán)結(jié)高效，確保黨組織保持健康旺盛的生命活力。

三是提高黨員素質(zhì)?；鶎狱h組織要努力提高黨員的政治素質(zhì)，在對(duì)黨員進(jìn)行黨的基本理論知識(shí)以及黨中央和上級(jí)組織的主張和決策的教育時(shí)，也要有意識(shí)地提高黨員的政治素質(zhì)、知識(shí)和業(yè)務(wù)能力，培養(yǎng)黨員的民主意識(shí)、民主作風(fēng)和民主能力。如黨章就明確規(guī)定，“基層黨組織要把組織黨員認(rèn)真學(xué)習(xí)馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，推進(jìn)‘兩學(xué)一做’學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化，學(xué)習(xí)黨的路線、方針、政策和決議，學(xué)習(xí)黨的基本知識(shí)，學(xué)習(xí)科學(xué)、文化、法律和業(yè)務(wù)作為基本任務(wù)之一”④《中國共產(chǎn)黨章程》（2017年）第五章第三十二條。?！吨Р抗ぷ鳁l例》一方面要求基層組織的黨員教育要“突出政治教育，提高黨員素質(zhì)，堅(jiān)定理想信念，增強(qiáng)黨性”，另一方面也要求“學(xué)習(xí)科學(xué)、文化、法律和業(yè)務(wù)知識(shí)” 。⑤《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（2018年）第三章第九條?！吨Р抗ぷ鳁l例》第十條要求不同領(lǐng)域黨支部要結(jié)合實(shí)際，分別承擔(dān)各自不同的重點(diǎn)任務(wù)，實(shí)際上也意味著黨在不同領(lǐng)域的基層也要加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)能力。

四是加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。全面加強(qiáng)黨的建設(shè)已經(jīng)成為黨組織的日常工作，基層組織與人民群眾密切接觸，其作風(fēng)和形象直接關(guān)系到黨在人民群眾中的威信。因此，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，發(fā)揮黨組織和黨員的先鋒模范作用，必然是黨的基層組織的政治功能之一。黨的作風(fēng)是黨的形象，是觀察黨群干群關(guān)系、人心向背的晴雨表。⑥習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年7月2日。這就要求基層黨組織引導(dǎo)廣大黨員嚴(yán)于律己，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。黨的十九大報(bào)告就此專門提出，要加強(qiáng)基層組織建設(shè)，引導(dǎo)廣大黨員發(fā)揮先鋒模范作用，推進(jìn)黨的基層組織設(shè)置和活動(dòng)方式創(chuàng)新，著力解決一些基層黨組織存在的弱化、虛化、邊緣化問題。黨章和《支部工作條例》對(duì)此都有相似的論述，要求基層組織充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，維護(hù)和執(zhí)行黨的紀(jì)律，監(jiān)督黨員切實(shí)履行義務(wù)等。

五是把握政治方向?；鶎狱h組織，尤其是企事業(yè)單位的黨組織要對(duì)所在單位的生產(chǎn)、經(jīng)營和事業(yè)發(fā)展起到把握政治方向的作用，避免其犯原則性錯(cuò)誤，偏離社會(huì)主義公平正義的基本方向。如《支部工作條例》第十條規(guī)定，國有企業(yè)和集體企業(yè)中的黨支部，保證監(jiān)督黨和國家方針政策的貫徹執(zhí)行，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展工作，按規(guī)定參與企業(yè)重大問題的決策；高校中的黨支部，保證監(jiān)督黨的教育方針貫徹落實(shí)，鞏固馬克思主義在高校意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位，加強(qiáng)思想政治引領(lǐng)；非公有制經(jīng)濟(jì)組織中的黨支部，引導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)，團(tuán)結(jié)凝聚職工群眾，依法維護(hù)各方合法權(quán)益，建設(shè)企業(yè)先進(jìn)文化，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展；事業(yè)單位中的黨支部，保證監(jiān)督改革發(fā)展正確方向，參與重要決策，服務(wù)人才成長，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展等。①《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（2018年）第三章第十條。

六是與基層治理相結(jié)合，為人民群眾提供公共服務(wù)。黨的十九大報(bào)告在關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的論述中提出，要“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”，同時(shí)十九大報(bào)告在關(guān)于全面從嚴(yán)治黨部分也指出：“把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘?！雹凇稕Q勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年版，第65頁。因此，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)和參與基層治理就是要使基層黨組織與基層治理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接與良性互動(dòng)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到基層治理中。③參見程同順等：《新時(shí)代大國治理》，武漢：湖北教育出版社，2018年版，第149頁。同時(shí)，十九大報(bào)告還提出，黨支部要擔(dān)負(fù)起直接組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾和服務(wù)群眾的職責(zé)。隨著城鄉(xiāng)社會(huì)的發(fā)展，黨的基層組織可能在未來會(huì)更多地領(lǐng)導(dǎo)和參與基層社會(huì)治理，直接服務(wù)人民群眾。

基層黨組織政治功能的發(fā)揮具有重要的意義。一方面，它是全面加強(qiáng)黨的建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)和標(biāo)志，基層黨組織的政治功能發(fā)揮得好，黨組織就有戰(zhàn)斗力和凝聚力，就能有效提高黨在人民群眾中的威信。另一方面，它也關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化這個(gè)改革開放總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，由于黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，因而如果基層黨組織能夠充分發(fā)揮其政治功能，那么各個(gè)地方各個(gè)層次各個(gè)部門就都能夠提升治理水平，國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)就能早日實(shí)現(xiàn)。

二、基層黨組織發(fā)揮政治功能面臨的障礙

由于各種原因，當(dāng)前基層黨組織在充分發(fā)揮其政治功能方面還存在一些障礙。我們只有認(rèn)識(shí)到這些障礙并有效消除這些障礙，才能使黨的建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化上升到一個(gè)新的境界。目前，影響基層黨組織政治功能發(fā)揮的障礙主要有：

一是“下情上達(dá)”的渠道缺失。基層黨組織向上級(jí)黨組織表達(dá)基層黨員、群眾的利益訴求受到制約。黨內(nèi)法規(guī)雖然規(guī)定了上級(jí)黨組織“經(jīng)常聽取下級(jí)組織和黨員群眾的意見，及時(shí)解決他們提出的問題”①《中國共產(chǎn)黨章程》（2017年）第二章第十條。，同時(shí)規(guī)定了下級(jí)組織“了解黨員、群眾對(duì)黨的工作和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的批評(píng)和意見，定期向上級(jí)黨組織反映情況，提出意見和建議”②《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016年）第五章第三十五條。，但是對(duì)于聽取意見、反映情況、提出意見和建議的渠道、程序等卻未作出明確規(guī)定。實(shí)際的情形是有為數(shù)不少的上級(jí)黨組織不清楚怎么去有效傾聽基層黨組織的意見，基層黨組織也不知道可以通過哪些途徑，經(jīng)過哪些程序向上級(jí)組織提出意見和建議。

二是基層黨建形式主義嚴(yán)重，經(jīng)常使基層陷入無謂的事務(wù)中。一些基層黨組織，尤其一些企事業(yè)單位的黨組織，黨建工作形式大于內(nèi)容，搞“花拳繡腿”，與生產(chǎn)、業(yè)務(wù)工作爭奪時(shí)間和精力，不僅沖淡了基層黨組織的政治功能，還在一定程度上影響了正常的業(yè)務(wù)生產(chǎn)工作。據(jù)半月談的調(diào)研，有不少國企、事業(yè)單位黨員反映，大量刻板、機(jī)械而又缺少現(xiàn)實(shí)意義的黨務(wù)工作非但無助于黨建水平的提升，反而影響了正常業(yè)務(wù)工作。③參見張亮：《基層黨建須防掉入“材料陷阱”》，《半月談》，2018年第22期。有些黨支部組織的政治學(xué)習(xí)，名目繁多，機(jī)械重復(fù)的學(xué)習(xí)任務(wù)過重，但是學(xué)完感覺腦子還很空。黨務(wù)工作適當(dāng)“留痕”以及黨員參加政治學(xué)習(xí)的要求是必要的，但是有些地方在實(shí)踐中卻由一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，不但達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，還可能影響正常的業(yè)務(wù)工作。

三是黨內(nèi)民主實(shí)現(xiàn)不充分，黨員的民主權(quán)利沒有得到充分保障。民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織制度，這一制度要求基層黨組織內(nèi)部既要善于集中，也要發(fā)揚(yáng)民主。但是在實(shí)際工作中，一些基層黨組織內(nèi)部存在著“集中有余而民主不足”，強(qiáng)調(diào)“義務(wù)有余而權(quán)利不足”的問題。在參與權(quán)方面，黨章所規(guī)定的黨員“在黨的會(huì)議上和黨報(bào)黨刊上，參加關(guān)于黨的政策問題的討論”的權(quán)利在一些基層黨組織往往流于形式。在實(shí)際開會(huì)的時(shí)候，黨員通常止于“舉舉手”“鼓鼓掌”。部分基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣了“一個(gè)人說了算”，對(duì)黨內(nèi)民主的認(rèn)識(shí)不完整不準(zhǔn)確，認(rèn)為民主會(huì)影響效率和穩(wěn)定。

四是個(gè)別地方的基層黨組織長期為家族勢(shì)力、黑惡勢(shì)力把持，難以發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。例如，有的基層黨支部在發(fā)展黨員時(shí)，優(yōu)親厚友，搞“近親繁殖”，或者根據(jù)利益進(jìn)行判斷，這樣的基層黨組織已經(jīng)蛻變?yōu)橐揽垦墶㈥P(guān)系和利益維系的“小圈子”“小山頭”“小團(tuán)體”。④參見黃生云：《警惕基層黨組織中的“近親繁殖”》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年8月6日。有的進(jìn)而利用這種“家族勢(shì)力”控制黨支部的換屆選舉，長期把持黨支部，并同黑社會(huì)勢(shì)力相互勾結(jié)，沆瀣一氣，稱霸一村，魚肉百姓。例如，江蘇省東?？h溫泉鎮(zhèn)羅莊村原黨支部書記高茂義聚集其弟等多名成員，通過金錢與社會(huì)人員控制該村黨支部和村委會(huì)的換屆選舉。⑤參見袁海濤：《橫行鄉(xiāng)里 底氣何來——嚴(yán)厲打擊“村霸”、加強(qiáng)基層組織建設(shè)之二》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年1月23日。廣州市白云區(qū)園夏村黨支部原書記劉杜棋伙同其兄弟劉杜雄、劉杜榮，通過劉氏家族在園夏村內(nèi)糾集多名社會(huì)不法人員，利用職務(wù)便利，低價(jià)占有村社多塊土地后迅速予以轉(zhuǎn)賣，侵蝕集體資產(chǎn)利益。⑥參見胡力雄、肖寶雯： 《廣州市白云區(qū)：重拳打擊涉黑涉惡腐敗問題》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年5月15日。黑龍江省哈爾濱市南崗區(qū)紅旗滿族鄉(xiāng)曙光村原黨總支書兼村委會(huì)主任于福祥不但大肆侵占公款，而且糾集社會(huì)閑散人員砍傷該市農(nóng)電局的工人。⑦參見李志勇：《加強(qiáng)基層組織建設(shè)是治本之策——深挖細(xì)查黑惡勢(shì)力“保護(hù)傘”系列述評(píng)之四》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年1月30日。這些基層黨組織已“變異”為家族勢(shì)力和黑惡勢(shì)力的“保護(hù)傘”。

三、提升基層黨組織政治功能從而消除障礙

充分發(fā)揮基層黨組織的政治功能對(duì)于黨的建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化非常重要，那么如何消除這些制約基層黨組織政治功能充分發(fā)揮的障礙呢？

第一，充分信任基層黨組織，減輕基層黨組織的負(fù)擔(dān)。各級(jí)黨組織要充分信任基層黨組織，尊重和愛護(hù)基層黨組織，保障基層黨組織的基本權(quán)利。具體而言，上級(jí)黨組織要考慮基層黨組織的實(shí)際情況和工作困難，保障基層黨組織在職責(zé)范圍內(nèi)獨(dú)立開展工作，鼓勵(lì)并為基層黨組織向上級(jí)黨組織反映意見和建議以及監(jiān)督上級(jí)黨組織創(chuàng)造條件，盡量減少基層黨組織不必要的工作負(fù)擔(dān)。基層黨組織的干部是我們黨和國家政策方針的忠實(shí)執(zhí)行者，是國家政權(quán)體系長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是與人民群眾血肉聯(lián)系的直接體現(xiàn)者。不應(yīng)時(shí)不時(shí)地述職問責(zé)，三天兩頭地測(cè)評(píng)考核，隔三岔五地檢查巡察，讓他們不僅疲于奔命，而且還喪失了做人的尊嚴(yán)感和成就感。全面從嚴(yán)治黨并不意味著不再信任廣大基層黨組織，相反，我們應(yīng)該充分信任他們，要相信基層干部的主體是好的，對(duì)于那些有問題的干部重點(diǎn)調(diào)查，對(duì)絕大多數(shù)沒有問題的基層干部減少那些形式主義的檢查考評(píng)和巡察。①參見程同順、馬小寶：《從體制機(jī)制上有效解放基層干部》，《中國黨政干部論壇》，2019年第1期。正如習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)期間強(qiáng)調(diào)的那樣，要把基層干部從一些無謂的事務(wù)中解脫出來，減輕基層負(fù)擔(dān)，讓基層干部把更多時(shí)間用在抓工作落實(shí)上，確?；鶎狱h組織充分發(fā)揮其本有的政治功能。

第二，創(chuàng)造基層黨組織能夠與上級(jí)組織進(jìn)行有效溝通的體制機(jī)制。暢通溝通交流的渠道，保障黨員、群眾能夠依法有序向黨組織反映意見和要求，保障基層黨組織能夠依法有序向上級(jí)黨組織反映黨員和群眾的心聲，反映基層黨組織實(shí)際工作的困難。我國目前不同層級(jí)的黨組織之間，存在著權(quán)力向上集中、責(zé)任向下轉(zhuǎn)移的不合理現(xiàn)象，尤其是基層黨組織以學(xué)習(xí)傳達(dá)和貫徹執(zhí)行為己任，不敢提出任何實(shí)際困難，否則就會(huì)被扣上政治不過硬、對(duì)黨不忠誠的帽子。上級(jí)黨組織把工作要求和任務(wù)下達(dá)給基層黨組織，并以這些指標(biāo)和任務(wù)的完成情況作為評(píng)價(jià)和考核的主要依據(jù)，基層黨組織沒有任何說明和商議的機(jī)會(huì)和權(quán)利，因而任務(wù)和事項(xiàng)就會(huì)越來越多，不堪重負(fù)?！吧衔绨l(fā)通知，下午交報(bào)告”的極端現(xiàn)象之所以發(fā)生，無疑是官僚主義在作祟，但此類官僚主義能夠發(fā)生，在很大程度上是由于基層黨組織無法與上級(jí)黨組織進(jìn)行有效溝通。

黨章所規(guī)定的組織原則肯定是正確的，但是下級(jí)服從上級(jí)體現(xiàn)在基層組織與上級(jí)組織的關(guān)系上也應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)黨內(nèi)民主的精神，不等于基層黨組織無權(quán)反映基層的困難和問題。下情不能上達(dá)，不僅對(duì)基層組織是不公平的，而且對(duì)于加強(qiáng)黨的建設(shè)和實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化也是有害的。因此，為了保障基層黨組織能夠充分有效地發(fā)揮其政治功能，建立基層黨組織與上級(jí)黨組織之間有效溝通的體制機(jī)制是十分必要的。

第三，適當(dāng)增加保障黨內(nèi)民主的程序性規(guī)定。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)大規(guī)模制度化建設(shè)的時(shí)期，在短短幾年內(nèi)修訂和全新制定了幾十部黨內(nèi)法規(guī)。但是這些黨內(nèi)法規(guī)主要是針對(duì)前一時(shí)期比較嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象，從全面從嚴(yán)治黨的角度制定的較多，而從保障和發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的角度考慮得較少。這具有當(dāng)前實(shí)際的合理性，但從全面和長遠(yuǎn)的角度看，完善保障黨內(nèi)民主和保護(hù)黨員權(quán)利的黨內(nèi)法規(guī)是必要的，尤其是具體的可操作性的程序性規(guī)范更加必要。

如2004年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》是迄今唯一一部對(duì)黨員權(quán)利作出專門規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)，該條例對(duì)黨員權(quán)利、保障措施以及責(zé)任追究均作了規(guī)定。但是從條例的內(nèi)容看，其對(duì)黨員權(quán)利的表述還是較為簡單，可以說只是對(duì)黨章所規(guī)定的黨員權(quán)利的重申，所謂的保障措施也只是對(duì)黨組織提出了若干要求，過于原則化。對(duì)侵犯黨員權(quán)利行為的處罰規(guī)定也僅限于“對(duì)于有侵犯黨員權(quán)利行為的黨員，其所在黨組織或者上級(jí)黨組織可以采取責(zé)令停止侵權(quán)行為、責(zé)令賠禮道歉、責(zé)令作出檢查、誡勉談話、通報(bào)批評(píng)等方式給予處理；情節(jié)較重的，按照規(guī)定給予黨紀(jì)處分”這樣相對(duì)籠統(tǒng)的表述，并未對(duì)侵犯黨員權(quán)利的具體行為作出清晰的界定，因而也就沒有對(duì)何種行為適應(yīng)何種懲罰作出明確的規(guī)定，制度設(shè)計(jì)的嚴(yán)謹(jǐn)性和完整性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。對(duì)于保障和發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的規(guī)定，僅存在于黨章和《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》以及其他黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)條款中，目前尚無專門的黨內(nèi)法規(guī)。要保障黨內(nèi)民主，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)不僅要清楚地說明黨員和基層黨組織的權(quán)利，還要增加和細(xì)化黨員和基層黨組織行使權(quán)利的程序性規(guī)定，防止有人利用程序不完善獲得制度內(nèi)的程序性特權(quán)。①參見程同順：《黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化》，《甘肅理論學(xué)刊》，2016年第6期。只有加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)民主的制度化和程序化建設(shè)，才能夠有效防止權(quán)力過分集中于少數(shù)人的現(xiàn)象，避免基層組織落入黑惡勢(shì)力的掌控之中，保障基層黨組織政治功能的正向發(fā)揮。

第四，區(qū)分不同類型的基層黨組織的職責(zé)權(quán)限。要根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》以及《支部工作條例》等的相關(guān)規(guī)定，對(duì)不同類型的基層黨組織進(jìn)行符合實(shí)際的差異化區(qū)分。2018年公布的黨支部工作條例要求：“不同領(lǐng)域黨支部結(jié)合實(shí)際，分別承擔(dān)各自不同的重點(diǎn)任務(wù)?！雹凇吨袊伯a(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（2018年）第三章第十條。村黨支部和社區(qū)黨支部的重點(diǎn)任務(wù)是全面領(lǐng)導(dǎo)隸屬本村、本社區(qū)的各類組織和各項(xiàng)工作。國有企業(yè)和集體企業(yè)中的黨支部的重點(diǎn)任務(wù)是保證監(jiān)督黨和國家方針政策的貫徹執(zhí)行，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展工作，按規(guī)定參與企業(yè)重大問題的決策等。這是黨的法規(guī)文件第一次有意識(shí)地區(qū)分不同類型黨組織的重點(diǎn)任務(wù)，是一個(gè)非常正確的方向。但這種區(qū)分目前僅限于不同類型黨支部的重點(diǎn)任務(wù)，其實(shí)是從抽象的層次區(qū)分了它們的主要政治功能，并沒有對(duì)于它們的具體工作任務(wù)進(jìn)行有意識(shí)的區(qū)分。官僚主義和形式主義之所以還能夠以新的面貌大行其道，不斷增加基層黨組織的工作負(fù)擔(dān)和壓力，根本原因還是我們的制度和機(jī)制仍然存在不科學(xué)不合理的地方。區(qū)分不同類型的基層黨組織，明確它們不同的工作任務(wù)，不僅能使基層黨組織的工作更加具有針對(duì)性，能夠有效解脫和解放很多基層組織和干部，而且也能保障不同類型基層黨組織政治功能的有效發(fā)揮，促進(jìn)國家治理更加精細(xì)化。