既定政策的學(xué)術(shù)研究：兩種視角與四個(gè)維度
——以“最多跑一次”為例

林 瑋 陳 瑩 磊

提 要：對(duì)既定的政府政策進(jìn)行學(xué)術(shù)研究，既是政策診斷的需要基礎(chǔ)，又是公共管理與政府治理學(xué)科積淀的必要內(nèi)容。對(duì)既定政策的研究可以有兩種視角，一是對(duì)政策進(jìn)行延伸闡釋，二是對(duì)政策進(jìn)行總結(jié)概括。前者包括政策意義研究、政策類型研究?jī)蓚€(gè)維度，后者包括政策效果研究、政策實(shí)踐創(chuàng)新兩個(gè)維度。以“最多跑一次”改革政策為例，可以看出學(xué)者們的研究主要在上述四層展開。這些研究極大地豐富了政策的理論內(nèi)涵，也為其未來延展提供了更多新的思路。

政策研究是公共管理的重要內(nèi)容。而對(duì)政策進(jìn)行研究，除了為政策制定提供前期調(diào)研之外，同樣重要的是對(duì)既定政策的實(shí)施情況展開具體分析。這種分析建立在既定政策的實(shí)施基礎(chǔ)之上，具有相對(duì)充分的案例可供比照，因而更容易產(chǎn)生新的經(jīng)驗(yàn)、模式和理論。尤其是對(duì)具有創(chuàng)新性的政策實(shí)施進(jìn)行研究，往往可以見其前期調(diào)研者所不可見，更可為政策的后續(xù)調(diào)整與移植借鑒提供比照。

2016年12月，“最多跑一次”改革在浙江省拉開序幕。這一建立在政府治理轉(zhuǎn)型、電子政務(wù)等新語境中的改革政策，短短兩年間，就已深刻影響省內(nèi)外企業(yè)和群眾生產(chǎn)生活的諸多方面，得到了社會(huì)的廣泛關(guān)注和群眾的普遍贊譽(yù)。2018年3月，這項(xiàng)政策寫入了十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上李克強(qiáng)總理作的政府工作報(bào)告中，7月又列入由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》，作為典型面向全國(guó)全面推廣。這是一項(xiàng)具有高度創(chuàng)新意識(shí)的政策，其出臺(tái)和實(shí)施都獲得了學(xué)界的高度關(guān)注，相關(guān)研究眾多。以這一政策（或稱“政策群”）為例，本文擬對(duì)既定政策的研究展開一定的梳理，提出“既定政策研究”的路徑與方法，以求豐富對(duì)公共政策研究的理解和實(shí)踐。

一、兩種視角：闡釋與總結(jié)的基本路徑

學(xué)術(shù)界關(guān)于“最多跑一次”改革政策的研究從2016年初就已有出現(xiàn)。雖然早期研究主要關(guān)注政策的意義和背景，但其隨著政策實(shí)施的逐步深入，這種研究取向形成了與政策發(fā)展同步的一種理論視角，即對(duì)政策進(jìn)行延伸闡釋。

如不少學(xué)者都指出，“最多跑一次”改革的發(fā)生具有一定的漸進(jìn)性和積累性。浙江省從“審批標(biāo)準(zhǔn)化”到“四張清單一張網(wǎng)”再到“最多跑一次”，將行政審批制度一次次升級(jí)式改革，經(jīng)歷了一個(gè)不斷將改革深入的過程。20年來浙江的行政體制改革較為典型地體現(xiàn)出改革的累積性效應(yīng)和邏輯上的遞進(jìn)關(guān)系，從數(shù)量、程序與技術(shù)的累積到質(zhì)的提升，形成了政府行政上的突破。①郎友興、舒暢：《累積性效應(yīng)視角下的“最多跑一次”改革》，《觀察與思考》，2018年第11期。而這種改革的立場(chǎng)和出發(fā)點(diǎn)是由簡(jiǎn)政放權(quán)奠定的改革基礎(chǔ)，由網(wǎng)絡(luò)技術(shù)解決了改革的進(jìn)展難題，由民眾需求推動(dòng)了改革的深化發(fā)展。②范柏乃、陳亦寶：《全面深化“放管服”改革：“最多跑一次”》，《社會(huì)治理》，2017年第6期。

因此，發(fā)表于《今日浙江》的文章《浙江加快推進(jìn)“最多跑一次”改革綜述》就指出，“浙江有條件有能力實(shí)現(xiàn)‘最多跑一次’”③葉慧：《深入推進(jìn)“最多跑一次”改革》，《今日浙江》，2017年第8期。。除此之外，浙江作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大省，較早地建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的框架，政府與市場(chǎng)關(guān)系相對(duì)明晰，市場(chǎng)體系發(fā)達(dá)。這就使得政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)過程的行政干預(yù)相對(duì)較少，“最多跑一次”改革的阻力相對(duì)較小。④何顯明、張鳴：《重塑政府改革的邏輯：以“最多跑一次”改革為中心的討論》，《治理研究》，2018年第1期。

可以說，對(duì)政策進(jìn)行延伸闡釋，即尋找政策推出的背景、政策所體現(xiàn)的價(jià)值觀念和時(shí)代意義，是“既定政策學(xué)術(shù)研究”的基本路徑之一，也是一種帶有理論分析的學(xué)術(shù)價(jià)值取向，就是要為政策的出臺(tái)尋找合法性和合理性，總結(jié)其模式，歸納其道路，為其后續(xù)的、微觀的實(shí)踐效果提供理論上的引導(dǎo)和印證。

而除了這種視角之外，更多的研究是隨著既定政策持續(xù)深化和貫徹落實(shí)，才出現(xiàn)的實(shí)踐總結(jié)研究。這種研究視角以豐富的案例和具體的分析，權(quán)衡政策的優(yōu)劣利弊，并對(duì)具體發(fā)展提出意見，促使政策的落地和實(shí)施能夠始終圍繞初心。

如有學(xué)者指出，群眾對(duì)“辦事慢、辦事繁、辦事難”的問題反映，企業(yè)對(duì)投資項(xiàng)目審批難、證照辦理繁慢的反映，這些問題和需求驅(qū)動(dòng)都牽引著“最多跑一次”改革?！白疃嗯芤淮巍备母锬耸琼槕?yīng)群眾需求而生、為解決問題而變的產(chǎn)物。⑤何增科：《地方政府創(chuàng)新的微觀機(jī)理分析——浙江省“最多跑一次”改革案例研究》，《理論與改革》，2018年第5期。而與此同時(shí)，“最多跑一次”改革也是黨中央、國(guó)務(wù)院要求加快“放管服”改革的浙江實(shí)踐，是浙江對(duì)中央要求的積極響應(yīng)，以實(shí)際行動(dòng)增強(qiáng)人民群眾實(shí)實(shí)在在的獲得感。正如政策制定者所言，這是“最多跑一次”改革最根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，它既契合了中央的政治理念和工作重點(diǎn)，又滿足了群眾和企業(yè)的迫切要求，合乎黨心合乎民心，具有高度的政治正當(dāng)性。⑥車?。骸秷?jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，將“最多跑一次”改革進(jìn)行到底》，《求是》，2017年第20期。

可以說，闡釋路徑與總結(jié)路徑分別是既定政策研究的兩種基本視角，前者可以認(rèn)為是理論型視角，而后者則是應(yīng)用型視角。它們的分野不止體現(xiàn)了學(xué)術(shù)研究對(duì)實(shí)際政策的影響，同時(shí)也顯現(xiàn)出學(xué)術(shù)思維本身的方法論差異：闡釋路徑的研究更多意在歸納，而總結(jié)路徑的研究則跟更多偏重演繹，二者缺一不可，結(jié)合而成人類在公共管理領(lǐng)域的基本思想獲得，共同為政策的實(shí)施和改進(jìn)提供積極作用。具體來說，既定政策的闡釋性研究可以分為政策意義研究、政策類型研究?jī)蓚€(gè)維度，而其總結(jié)性研究則包括政策效果研究、政策實(shí)踐創(chuàng)新兩個(gè)維度。

二、維度一：政策意義研究

從闡釋路徑來看，尋找政策的意義是其重要內(nèi)容。針對(duì)“最多跑一次”改革的研究，其意義多從兩個(gè)話題展開：一是關(guān)于政策賦權(quán)的討論，尤其以互聯(lián)網(wǎng)賦權(quán)為主體；二是關(guān)于回應(yīng)性政治的研究，認(rèn)為“最多跑一次”是中國(guó)化的政治回應(yīng)。這兩個(gè)話題都有為數(shù)眾多的文獻(xiàn)支撐，顯現(xiàn)出學(xué)者從理論上尋找“最多跑一次”改革合理性和可持續(xù)性的努力。畢竟一項(xiàng)改革的持續(xù)需要納入更高維度的范疇，才能在變化迅速的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代找到它特有的時(shí)代價(jià)值。

先從“互聯(lián)網(wǎng)賦權(quán)”的相關(guān)研究來看，“最多跑一次”政策被看做是政府賦權(quán)的典型案例。所謂“賦權(quán)”，也常與“增權(quán)”、“賦能”等名詞交替使用，是指賦予或充實(shí)個(gè)人或群體的權(quán)力，挖掘與激發(fā)個(gè)人或群體潛能的過程、介入方式和實(shí)踐活動(dòng)。從20世紀(jì)六七十年代西方社會(huì)學(xué)家提出這一概念以來，逐漸在政府治理、公共服務(wù)和公共決策等領(lǐng)域被廣泛運(yùn)用。在政治實(shí)踐中，相對(duì)嚴(yán)格意義上的“賦權(quán)”一般有兩層含義：一是指賦予權(quán)力 （empowerment），二是指賦予權(quán)利 （entitlement）。在西方以麥瑞克·A.齊默爾曼為代表的人眼里，賦權(quán)第一個(gè)方面與過程有關(guān)，這個(gè)過程涉及人們認(rèn)為自己是有價(jià)值的公民以及具有社會(huì)政治能力的自信公民；①Chadwick A., “Election Campaigning and the Internet:Toward a Comparative Institutional Approach,” New York: Routledge, 2008,pp.56-71.第二個(gè)方面則涉及公民的能力。②Conger, Jay A., Kanungo, Rabindra N., “The empowerment process, Integrating theory and practice,” Academy of Management Review, Vol. 13, 1988,pp.471-482.而在互聯(lián)網(wǎng)興起的特殊語境中，互聯(lián)網(wǎng)作為“賦權(quán)”的舞臺(tái)，更大地激發(fā)了國(guó)家與社會(huì)間的互動(dòng)，而“最多跑一次”改革恰弱化了具有等級(jí)色彩的政府角色，是由互聯(lián)網(wǎng)引發(fā)的公民參與推動(dòng)政府治理人性化的一種具體表征和行進(jìn)渠道。③呂文增：《互聯(lián)網(wǎng)賦權(quán)及其對(duì)國(guó)家的影響》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018年第5期。

美國(guó)學(xué)者羅伯特·帕特南認(rèn)為，公民共同體（civic community）中公民身份是由積極參與公共事務(wù)來確定的。④[美]羅伯特·D.帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，王列、賴海榕譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015年版，第214頁(yè)。而阿米里·漢伯格等人提出，信息通信技術(shù)，特別是互聯(lián)網(wǎng)，促進(jìn)了信息和知識(shí)共享的過程，并可以通過幫助公民監(jiān)督和影響政府決策來促進(jìn)公民的政治賦權(quán)⑤Holly Lizotte Angelique, Thomas M. Reischl, William S. Davidson II, “Promoting political empowerment, Evaluation of an intervention with university students,” American Journal of Community Psychology, Vol. 30, 2002,pp.815-833.。在這個(gè)意義上，“最多跑一次”政策確實(shí)具有一定的“賦權(quán)”可能，它甚至可以更加有效地促進(jìn)公眾對(duì)基層政治的參與，提供其效能。如有學(xué)者指出，以“最多跑一次”為代表的“互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)”通過數(shù)字信息提供、社交媒體介入、網(wǎng)絡(luò)決策制定、網(wǎng)絡(luò)咨詢、政黨發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等6個(gè)方面的同時(shí)作用，或相互疊加作用，可以更加深刻地影響公民的政治賦權(quán)。⑥何煜雪：《網(wǎng)絡(luò)與政治賦權(quán)：一項(xiàng)基于網(wǎng)絡(luò)賦權(quán)的分類研究》，《東南傳播》，2018年第10期。

再?gòu)摹盎貞?yīng)性政治”研究來看，“最多跑一次”改革與基于平等參與、討論互動(dòng)、公眾批判的“公共領(lǐng)域”概念有著密切的關(guān)聯(lián)。學(xué)者指出，這一改革政策背后蘊(yùn)含著“社會(huì)共治的思想”，也是實(shí)現(xiàn)善治的有效工具。①王春婷：《社會(huì)共治：一個(gè)突破多元主體治理合法性窘境的新模式》，《中國(guó)行政管理》，2017年第6期。而通過“最多跑一次”改革，公民參與、民主商談（協(xié)商與決策）和權(quán)力賦予三個(gè)要素都得到了一定的、帶有中國(guó)化傾向的顯現(xiàn)。②翁建榮：《行政審批制度改革的浙江經(jīng)驗(yàn)與未來——本刊專訪浙江省發(fā)改委（審改辦）副主任翁建榮》，《黨政視野》，2016年第4期。特別是通過互聯(lián)網(wǎng)興起所帶來的國(guó)家和社會(huì)力量的相互賦權(quán)，“最多跑一次”改革弱化了具有等級(jí)色彩的政府角色。③呂文增：《互聯(lián)網(wǎng)賦權(quán)及其對(duì)國(guó)家的影響》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)》 （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018年第5期。因此，可以說，浙江呈現(xiàn)出鮮明的“回應(yīng)—賦權(quán)”型政府特征，即積極主動(dòng)回應(yīng)來自基層社會(huì)和下層政府的聲音和訴求，并將這種自下而上的聲音和訴求轉(zhuǎn)化為制度化和操作性的政策安排，以賦予市場(chǎng)、社會(huì)和下級(jí)政府更多的自主權(quán)，從而激發(fā)市場(chǎng)、社會(huì)和各級(jí)政府的發(fā)展動(dòng)力。④徐莉：《賦權(quán)與賦能：政府職能轉(zhuǎn)變背景下提高機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)水平之路》，《中國(guó)機(jī)關(guān)后勤》，2018年第11期。這種動(dòng)力賦予了“最多跑一次”政策以崇高的合法性。

三、維度二：政策類型研究

政策類型研究也是闡釋路徑的重要組成部分。就政策類型而言，“最多跑一次”改革有兩種不同的歸類，可以認(rèn)為它是數(shù)字政府與電子政務(wù)的世界性潮流之顯現(xiàn)；而在中國(guó)語境中，它更應(yīng)被視為“放管服”政府功能轉(zhuǎn)型的一個(gè)范例。

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家都極為重視對(duì)整體政府的構(gòu)建，英、法、美等重要國(guó)家也已在新世紀(jì)初就相繼完成了統(tǒng)一的政府公共網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。它們的平臺(tái)模式主要可以分為政府與政府的電子政務(wù)、政府對(duì)企業(yè)的電子政務(wù)、政府對(duì)公民的電子政務(wù)等。⑤汪希：《我國(guó)電子政務(wù)存在問題及建議探討》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2018年第34期。新時(shí)代以來，我國(guó)政府職能也開始轉(zhuǎn)變，逐漸從管理型向服務(wù)型政府遞進(jìn)，電子政務(wù)開始成為新時(shí)期基層服務(wù)型政府不可缺少的一個(gè)信息平臺(tái)，而電子政務(wù)平臺(tái)正是“最多跑一次”改革的基礎(chǔ)。⑥時(shí)靜：《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”視角下基層政府電子政務(wù)建設(shè)存在的問題及對(duì)策分析》，《中國(guó)管理信息化》，2018年第24期。

不少學(xué)者都指出，改革開放以來，我國(guó)的電子政務(wù)發(fā)展從萌芽、建設(shè)走向創(chuàng)新，在40年間取得了巨大成就；⑦翟云：《改革開放40年來中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的理論演化與實(shí)踐探索：從業(yè)務(wù)上網(wǎng)到服務(wù)上網(wǎng)》，《電子政務(wù)》，2018年第12期。而在全球信息化發(fā)展迅猛時(shí)期，電子政務(wù)將在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程中創(chuàng)新發(fā)展新局面。⑧鄧蓉敬：《“最多跑一次”改革中數(shù)據(jù)壁壘破解策略研究》，《圖書情報(bào)導(dǎo)刊》，2018年第2期。特別是在電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的集約化發(fā)展方面，由“最多跑一次”改革這個(gè)“牛鼻子”入手，可以進(jìn)一步優(yōu)化整合相關(guān)的公共服務(wù)，以此來提升政府部門的公共服務(wù)水平，不斷提升數(shù)據(jù)的開放性與信息的共享性，并加強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)新型網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用，以此來促進(jìn)部門管理水平與服務(wù)水平的提升。⑨王瀟：《淺談國(guó)際電子政務(wù)發(fā)展趨勢(shì)及經(jīng)驗(yàn)借鑒》，《中小企業(yè)管理與科技》（中旬刊）， 2018年第11期。

目前，電子政務(wù)在“最多跑一次”改革中的體現(xiàn)是“網(wǎng)上跑單”“數(shù)字政府”以及網(wǎng)上辦、移動(dòng)辦。在浙江，90%以上的政府管理和服務(wù)事項(xiàng)可以實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上辦”，280多項(xiàng)移動(dòng)應(yīng)用可以“掌上辦”。這都與浙江省對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的重視，較早通過“四張清單一張網(wǎng)”而構(gòu)建人機(jī)協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化的政務(wù)集成應(yīng)用系統(tǒng)有關(guān)。通過數(shù)據(jù)的整合、開放共享，“最多跑一次”改革為群眾提供了個(gè)性化、高效便捷的服務(wù)，并通過政府部門流程再造以實(shí)現(xiàn)跨部門、跨系統(tǒng)、跨地域、跨層級(jí)的高效協(xié)同。①葉鑫、董路安、宋禺：《基于大數(shù)據(jù)與知識(shí)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”云平臺(tái)的構(gòu)建與服務(wù)策略研究》，《情報(bào)雜志》，2018年第2期；黃璜：《數(shù)字政府的概念結(jié)構(gòu)：信息能力、數(shù)據(jù)流動(dòng)與知識(shí)應(yīng)用——兼論DIKW模型與IDK原則》，《學(xué)?！罚?018年第4期。在數(shù)字化背景下，對(duì)地方政府實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，完成政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，做出了很好的詮釋。②蒲嘉：《基于大數(shù)據(jù)的政府電子政務(wù)建設(shè)探析》，《信息技術(shù)與信息化》，2018年第11期。

在2017年5月1日《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》正式施行后，以“最多跑一次”改革為基礎(chǔ)而優(yōu)化的浙江省電子政務(wù)平臺(tái)可以快捷開展事項(xiàng)梳理、數(shù)據(jù)需求梳理、數(shù)據(jù)確認(rèn)等工作，許多學(xué)者都認(rèn)為這才真正、逐步構(gòu)建了一個(gè)數(shù)字化、高效率的政務(wù)公開服務(wù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了從電子政務(wù)過渡到數(shù)字政府的較快進(jìn)程。而這也促進(jìn)了中國(guó)政府改革模式研究的新方向。③吳偉強(qiáng)、錢敏：《“最多跑一次”改革的內(nèi)在邏輯和深化方向——以杭州市不動(dòng)產(chǎn)登記為例》，《浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2018年第1期。

20世紀(jì)末，學(xué)者還對(duì)互聯(lián)網(wǎng)充滿樂觀，認(rèn)為它能夠增加公民獲取信息的渠道、促進(jìn)公民參與和善治、推動(dòng)社會(huì)開放、拓展公共領(lǐng)域。而當(dāng)前大數(shù)據(jù)環(huán)境下，隨著互聯(lián)網(wǎng)使用限制的增加、數(shù)字鴻溝的加深，數(shù)據(jù)壁壘、數(shù)據(jù)鴻溝、信息安全隱患等網(wǎng)絡(luò)辦公問題都嚴(yán)重影響了改革的深入推進(jìn)。與歐美國(guó)家相比，我國(guó)政府電子政務(wù)、數(shù)據(jù)共享等還存在一定的局限，從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、部門利益、體制機(jī)制等層面深入分析其內(nèi)在生成機(jī)理，因此，“最多跑一次”改革仍有必要借鑒英、法、美等國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的成果和經(jīng)驗(yàn)。④趙需要：《政府信息公開到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的嬗變》，《情報(bào)理論與實(shí)踐》，2017年第4期。

而在數(shù)字化的基礎(chǔ)上，“最多跑一次”改革更是全國(guó)深化“放管服”改革的一個(gè)縮影，它是對(duì)中央簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革要求的積極響應(yīng)和地方探索。而與此同時(shí)，它又超越了以往政府中心主義的簡(jiǎn)政放權(quán)模式。它以目標(biāo)作為改革名稱，比之“放管服”決心更大，革命性更強(qiáng)，浙江在總結(jié)以往改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，更需要對(duì)未來的改革提出意見，特別是充分結(jié)合中央提出的“放管服”三字方針，進(jìn)一步優(yōu)化，真正實(shí)現(xiàn)政府的自我革命。⑤范柏乃、陳亦寶：《全面深化“放管服”改革：“最多跑一次”》，《社會(huì)治理》，2017年第6期。

關(guān)于這一話題更為深入的討論，需要厘清“互聯(lián)網(wǎng)+”與“放管服”、地方治理能力提升之間的耦合邏輯，并找到地方治理能力現(xiàn)代化面臨的瓶頸掣肘，為地方治理能力提升提供支撐。⑥劉雙良、秦玉瑩：《 “放管服”改革背景下地方治理能力的提升——基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的分析視角》，《江淮論壇》，2018年第6期。如學(xué)者以新疆為樣本，討論了“最多跑一次”等改革在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政效能方面的作用；⑦胡婷：《推進(jìn)“放管服”改革仍需政府來主導(dǎo)——基于新疆北部地區(qū)“放管服”工作調(diào)研報(bào)告》，《西藏科技》，2018年第11期。還有學(xué)者總結(jié)了“最多跑一次”改革的關(guān)鍵詞“簡(jiǎn)”“減”“合”“放”，認(rèn)為其體現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)、大道至簡(jiǎn)、數(shù)據(jù)共享和服務(wù)落地的理念。⑧鄧念國(guó)：《“放管服”改革中政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的壁壘及其破解——以“最多跑一次”改革為考察對(duì)象》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第1期。

四、維度三：政策效果研究

從總結(jié)視角來看，政策的效果是既定政策研究的必要內(nèi)容。針對(duì)“最多跑一次”改革而言，其實(shí)施效果可以分為整體和個(gè)案兩個(gè)層面來考察。就整體實(shí)施效果來說，學(xué)者們的研究結(jié)論普遍認(rèn)定，“最多跑一次”改革的政策實(shí)施效果理想。

檢驗(yàn)一項(xiàng)政府創(chuàng)新是否成功，可以從兩個(gè)方面來衡量：一是這項(xiàng)改革試點(diǎn)是否達(dá)到了改革的初衷，群眾滿意度如何；二是這項(xiàng)試點(diǎn)有沒有得到復(fù)制和推廣。而從這兩個(gè)指標(biāo)來看，浙江“最多跑一次”改革目前看來是成功的。①趙光勇、辛斯童、羅梁波：《“放管服”改革：政府承諾與技術(shù)倒逼——浙江“最多跑一次”改革的考察》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第3期。首先，政府部門辦事效率普遍提高，群眾滿意度持續(xù)上升；短短一年時(shí)間，“最多跑一次”這項(xiàng)創(chuàng)新就面向全國(guó)全面推廣。其次，這項(xiàng)政策將評(píng)價(jià)改革成效的權(quán)力交給人民群眾，普遍提升了群眾的獲得感；再次，它以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)經(jīng)驗(yàn)的方式，有助于整體性政府理念的形成，是提高政府行政效能，加快政府職能轉(zhuǎn)變的有效抓手；最后，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)為“最多跑一次”改革準(zhǔn)備數(shù)據(jù)共享的必備要素，可以促進(jìn)不同部門、不同層級(jí)和不同區(qū)域政府之間信息交流、數(shù)據(jù)互通，推進(jìn)政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。②郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗(yàn)與未來》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2018年第4期。

也有學(xué)者指出，“最多跑一次”改革有著自己的創(chuàng)新亮點(diǎn)：體現(xiàn)了以人民為中心的理念，從群眾到政府辦事的角度來命名，關(guān)心群眾的感受，映襯著對(duì)群眾的一種莊嚴(yán)承諾；改革進(jìn)展迅速，其原因除了省長(zhǎng)對(duì)“最多跑一次”的重視，還有采取“掛圖作戰(zhàn)”的模式來推進(jìn)工作的任務(wù)分解制度。③何增科：《地方政府創(chuàng)新的微觀機(jī)理分析——浙江省“最多跑一次”改革案例研究》，《理論與改革》，2018年第5期。這場(chǎng)從理念、制度到作風(fēng)的全方位深層次變革，貫穿了政府依法履職、行使權(quán)力的各個(gè)方面各個(gè)環(huán)節(jié)，已成為撬動(dòng)浙江全面深化改革的杠桿和支點(diǎn)。

從具體實(shí)施效果層面來進(jìn)行分析，很多學(xué)者以浙江省為例，通過對(duì)網(wǎng)上辦事事項(xiàng)數(shù)量與規(guī)模情況相關(guān)分析，以及微觀的參與式觀察觸達(dá)改革各方面的研究都發(fā)現(xiàn)：短期來看，浙江省“最多跑一次”改革較好提升了政府便民服務(wù)、商事登記和企業(yè)投資審批項(xiàng)目等的辦事效率，降低了市民、企業(yè)的辦事成本；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，浙江省“最多跑一次” 改革超越了行政管理意義上的效率提升，它通過以事項(xiàng)為載體撬動(dòng)了跨部門的流程再造，倒逼各部門削減行政權(quán)力，在推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、規(guī)范行政權(quán)力行使等方面成效顯著，已經(jīng)初步顯現(xiàn)出推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制全面深化改革的撬動(dòng)效應(yīng)。而且，更重要的是，浙江省在“最多跑一次”改革中探索形成了基于“互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)服務(wù)”的整體性政府改革模式，也為下一階段黨和國(guó)家在新時(shí)代語境下的機(jī)構(gòu)改革積累了重要的經(jīng)驗(yàn)。④郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗(yàn)與未來》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2018年第4期。

不過，也有研究指出，從群眾角度來看，“最多跑一次”改革仍存在一定的壁壘。作為從群眾需求出發(fā)深化政府改革的一種全新模式，這項(xiàng)改革在推進(jìn)過程中仍有很大的提升空間：一是事項(xiàng)清單規(guī)范化程度有待提高；二是信息共享進(jìn)度有待加快；三是政務(wù)服務(wù)前臺(tái)設(shè)計(jì)有待優(yōu)化；四是改革宣傳不到位。針對(duì)這些問題，學(xué)者們也提出了一些建議，包括梳理和規(guī)范事項(xiàng)清單、加強(qiáng)宣傳、全面覆蓋群眾、優(yōu)化服務(wù)界面、提高大數(shù)據(jù)應(yīng)用反饋能力等。⑤范柏乃、陳亦寶：《全面深化“放管服”改革：“最多跑一次”》，《社會(huì)治理》，2017年第6期。值得指出的是，從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，關(guān)于“最多跑一次”改革實(shí)施效果的研究仍不夠充分，特別是實(shí)施效果的延續(xù)性等研究視角和定量分析的研究方法上尚具有較大拓展空間。這也從一個(gè)側(cè)面說明既定政策的學(xué)術(shù)研究有可能失于褒揚(yáng)的偏頗。

五、維度四：政策實(shí)踐創(chuàng)新

既定政策需要延續(xù)，就必須有基層的實(shí)踐創(chuàng)新作為反饋，進(jìn)而影響政策制定的指導(dǎo)思想和治理意識(shí)。從2017年2月20日，浙江省政府印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“最多跑一次”改革實(shí)施方案》以來，省內(nèi)各地各單位各部門紛紛從環(huán)境、政策、服務(wù)等方面不斷進(jìn)行“放管服”探索，持續(xù)優(yōu)化政府職能，為全國(guó)各地提供了一個(gè)個(gè)具體、可參考的執(zhí)行藍(lán)本。這是在“八八戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)揮浙江省體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)的重要舉措，其內(nèi)容豐富，“既包括政府服務(wù)群眾前臺(tái)界面改造，也包括后臺(tái)政府內(nèi)部流程優(yōu)化、信息共享、力量整合等改革內(nèi)容”①葉慧：《深入推進(jìn)“最多跑一次”改革》，《今日浙江》，2017年第8期。。

特別是在杭州、紹興、溫州、金華等亮點(diǎn)地區(qū)，“最多跑一次”改革的經(jīng)驗(yàn)意義特別突出。如作為互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新高地的杭州，“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新型政務(wù)服務(wù)全面面向群眾。數(shù)據(jù)交換共享平臺(tái)涉及50多個(gè)部門，累計(jì)產(chǎn)生約7.5億多條數(shù)據(jù)交換量，日交換量達(dá)到70萬條?！熬€上跑單”電子化歸檔工作有序推進(jìn)市本級(jí)，全力抵達(dá)區(qū)縣；②張國(guó)華：《“最多跑一次”提升檔案公共服務(wù)新高度》，《中國(guó)檔案》，2018年第2期。在杭州不動(dòng)產(chǎn)登記的“一次辦結(jié)”“一窗受理”數(shù)據(jù)多跑等改革機(jī)制樣本中，服務(wù)型政府的特色尤其明顯，減少申報(bào)材料的辦理時(shí)間、推進(jìn)無紙化登記、提升智慧登記的應(yīng)用程度和使用率、進(jìn)一步提升共享程度和數(shù)據(jù)質(zhì)量等方面，都取得了較為顯著的成績(jī)。③葉慧：《深入推進(jìn)“最多跑一次”改革》，《今日浙江》，2017年第8期。

浙江省的“最多跑一次”改革，作為地方政府進(jìn)行自我革命、推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的積極嘗試，同樣也在全國(guó)其他地方興起了學(xué)習(xí)實(shí)踐浪潮，“最多跑一次”改革“跑”向了全國(guó)。不過，從相關(guān)研究來看，全國(guó)各地的“最多跑一次”改革還主要以通訊類報(bào)道居多，研究性文章較少，前者包括《河北任縣：“最多跑一次”實(shí)現(xiàn)辦電新速度》《日照市開展“多證合一”“最多跑一次”改革評(píng)估》《重慶深化“減證便民”，讓群眾辦事“最多跑一次”》等。從這些文章中可以看到，發(fā)源于浙江的“一個(gè)窗口受理”“數(shù)據(jù)跑”“代辦跑”等多項(xiàng)改革方案，已經(jīng)在全國(guó)各地蓬勃發(fā)展，進(jìn)一步實(shí)踐了“浙江的今天就是中國(guó)的明天”這一論斷。

這是“改革前沿，以民為本”，它與北京“一網(wǎng)通辦”、貴州“人在干、云在看”等地政府機(jī)構(gòu)的行政服務(wù)改革經(jīng)驗(yàn)相匹配，具有很強(qiáng)的代表性和科學(xué)性，并已經(jīng)取得了階段性的成果。而這些成果的學(xué)術(shù)檢驗(yàn)，還有待進(jìn)一步展開，本文只是一個(gè)起點(diǎn)；尤其是在改革開放進(jìn)入新階段的今天，既定政策的學(xué)術(shù)研究應(yīng)該有更為規(guī)范、更有實(shí)踐價(jià)值的呈現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)闡釋中國(guó)、講好中國(guó)故事的目標(biāo)。

政策是中國(guó)道路的“鋪路石”，是中國(guó)模式的“螺絲釘”，是中國(guó)故事的“關(guān)節(jié)點(diǎn)”。堅(jiān)定道路自信、理論自信、制度自信和文化自信，其前提就是要研究好政策、制定好政策、宣傳好政策、闡釋好政策，使政策成為繼續(xù)深化改革，持續(xù)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本力量。在這個(gè)意義上來理解既定政策的學(xué)術(shù)研究，理解浙江“最多跑一次”改革，不但能使公共管理及其相關(guān)學(xué)科進(jìn)入更富實(shí)踐性的理論層面，更能為世界的中國(guó)研究提供新的方法與立場(chǎng)。