提高專(zhuān)項(xiàng)資金使用績(jī)效助力脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

高淑芳

摘 要：本文通過(guò)某省對(duì)扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的案例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、剖析原因并提出績(jī)效改進(jìn)建議，為提高財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金使用績(jī)效，以更經(jīng)濟(jì)的投入、更有效率的實(shí)施獲得更好的扶貧效果提供借鑒和改進(jìn)思路。

關(guān)鍵詞：專(zhuān)項(xiàng)資金；脫貧攻堅(jiān)；績(jī)效評(píng)價(jià)

1 項(xiàng)目背景

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平主席為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，擺到治國(guó)理政的重要位置，吹響了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的進(jìn)軍號(hào)。黨的十九大明確作出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”和 “我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”的重要判斷。

脫貧攻堅(jiān)是政府公共職能。近年來(lái)，財(cái)政支出需求不斷擴(kuò)大，財(cái)政收入持續(xù)下降，二者之間的不平衡由于經(jīng)濟(jì)下行客觀壓力和減費(fèi)降稅等一系列惠民舉措呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，提高財(cái)政資金支出效率和使用績(jī)效時(shí)不我待。自2002年十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告提出要“健全支出績(jī)效考評(píng)機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，提高資金使用效益”以來(lái)，中央及各地試點(diǎn)探索、完善制度，十九大提出了“全面實(shí)施績(jī)效管理”，2018年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，擬通過(guò)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，旨在推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，以提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。

2 基本情況

2.1 項(xiàng)目概況

省貫徹國(guó)家精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，結(jié)合人口多、底子薄、欠發(fā)達(dá)、不平衡的實(shí)際省情，制定該省扶貧規(guī)劃和方案，安排財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，著力改善民生，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)，推動(dòng)貧困地區(qū)和貧困人口限期脫貧。根據(jù)中省文件，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金是指中央和地方各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排用于支持農(nóng)村貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、國(guó)有貧困農(nóng)場(chǎng)、國(guó)有貧困林場(chǎng)等加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，改善扶貧對(duì)象基本生產(chǎn)生活條件，增強(qiáng)其自我發(fā)展能力，幫助提高收入水平，促進(jìn)消除農(nóng)村貧困現(xiàn)象的專(zhuān)項(xiàng)資金。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金按使用方向分為發(fā)展資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、國(guó)有貧困農(nóng)場(chǎng)扶貧資金、國(guó)有貧困林場(chǎng)扶貧資金、扶貧貸款財(cái)政貼息資金及其他財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金。為更好地發(fā)揮財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金支出績(jī)效，用更少的錢(qián)辦更多的事，該省對(duì)財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金支出績(jī)效自評(píng)的基礎(chǔ)上對(duì)其中的發(fā)展資金開(kāi)展復(fù)評(píng)工作。

2.2 抽樣原則

根據(jù)資金量大，分布面寬，代表性強(qiáng)，社會(huì)關(guān)注度高的原則，選擇其中8個(gè)貧困縣開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)，抽樣資金占全省發(fā)展資金總額的9.56%，樣本具有代表性。

2.3 指標(biāo)設(shè)計(jì)

結(jié)合扶貧專(zhuān)項(xiàng)（產(chǎn)業(yè)發(fā)展）資金的特點(diǎn)和政策目標(biāo)要求，參考財(cái)政部《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，按照結(jié)果導(dǎo)向、優(yōu)化決策、規(guī)范管理、提高績(jī)效的目標(biāo)要求，對(duì)財(cái)政扶貧（產(chǎn)業(yè)發(fā)展）專(zhuān)項(xiàng)資金按項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績(jī)效三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，分解為18個(gè)二級(jí)指標(biāo)和30個(gè)三級(jí)指標(biāo)，詳見(jiàn)下表1。

2.4 總體評(píng)價(jià)

總體上看，決策依據(jù)充分，總體目標(biāo)清晰，完成了各評(píng)價(jià)年度省委、省政府確定的扶貧移民民生工程目標(biāo)和“十二五”、“十三五”規(guī)劃的階段目標(biāo)任務(wù)，評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)為優(yōu)。通過(guò)評(píng)價(jià)，該省在財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的預(yù)算安排及使用方面有成功經(jīng)驗(yàn)，也取得了較好的成績(jī)，但也存在可以進(jìn)一步提高績(jī)效、需要改進(jìn)的地方。

3 評(píng)價(jià)結(jié)果

3.1 取得的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

一是明確目標(biāo)任務(wù)，細(xì)化量化可考。

該省扶貧和移民工作局根據(jù)省政府辦公廳各年度重點(diǎn)任務(wù)和目標(biāo)要求，和專(zhuān)項(xiàng)資金一起分解下達(dá)目標(biāo)任務(wù)至各地，根據(jù)清晰量化的目標(biāo)任務(wù)分解表對(duì)樣本縣進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)，均按時(shí)按量完成任務(wù)，部分縣超額完成任務(wù)。

二是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，逐級(jí)貫徹落實(shí)。

該省根據(jù)中央精神及時(shí)印發(fā)扶貧開(kāi)發(fā)綱要，在黨的委員會(huì)議上通過(guò)《集中力量打贏扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)站、確保同步全面建成小康社會(huì)的決定》，省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告頒發(fā)全省《農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》，省人民政府印發(fā)《十三五脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，在總體規(guī)劃引導(dǎo)下出臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施、文化、產(chǎn)業(yè)、衛(wèi)生等扶貧專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并確定責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人；財(cái)政、發(fā)改、扶貧移民部門(mén)聯(lián)合頒發(fā)《扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》；簡(jiǎn)政放權(quán)，由省人民政府辦公廳出臺(tái)文件，按責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到縣”建立扶貧審批權(quán)下放制度。通過(guò)上述措施，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，制度先行，確保正確的決策貫徹落實(shí)。

三是科學(xué)分配資金，提高管理效率。

根據(jù)該省專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金主要投向中央和省確定的連片特困地區(qū)和扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，分配時(shí)圍繞減貧工作目標(biāo)，按照規(guī)劃分配、因素測(cè)算、據(jù)實(shí)據(jù)效等方法進(jìn)行分配，由該省財(cái)政廳會(huì)同省扶貧移民局根據(jù)年度扶貧工作計(jì)劃，擬定財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金（發(fā)展資金）分配方案，報(bào)分管省領(lǐng)導(dǎo)審定后，按責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到縣”的扶貧審批權(quán)下放制度，給予項(xiàng)目縣更多實(shí)施自主權(quán)，提高專(zhuān)項(xiàng)資金管理使用效率，確保扶貧工作實(shí)效。

四是完善制度建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部控制。

為確保資金安全，在簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上，該省各級(jí)管理部門(mén)積極做好相關(guān)服務(wù)和管理工作。通過(guò)完善制度建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，將權(quán)力約束在制度的籠子里，確保資金安全。如：省財(cái)政廳、省發(fā)展改革委、省扶貧移民局《關(guān)于印發(fā)<*省財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理辦法>的通知》對(duì)項(xiàng)目資金的預(yù)算與分配、使用與撥付、管理與監(jiān)督進(jìn)行了明確?！?省財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目公告公示實(shí)施辦法》《*省財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制實(shí)施辦法》、《*省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》等辦法，細(xì)化明確了公告公示的主體、內(nèi)容、方式和市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)資金監(jiān)管責(zé)任及績(jī)效評(píng)價(jià)的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和具體程序。通過(guò)改進(jìn)服務(wù)方式，提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率。如：農(nóng)業(yè)部門(mén)向每個(gè)村派駐農(nóng)技員，指導(dǎo)農(nóng)戶(hù)提高種植和養(yǎng)殖水平等。

五是自評(píng)為主抽（復(fù)）評(píng)為輔，全面落實(shí)績(jī)效管理。為提高財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用績(jī)效，更好的完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，該省開(kāi)展了以自評(píng)、委托中介機(jī)構(gòu)抽評(píng)和專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)、省財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)復(fù)評(píng)等方式對(duì)扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果指導(dǎo)改進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算分配與管理，提高資金使用實(shí)效。

通過(guò)上述管理，納入復(fù)評(píng)的地區(qū)均能夠按照相關(guān)文件要求，結(jié)合實(shí)施地扶貧規(guī)劃，編制扶貧項(xiàng)目年度實(shí)施方案并安排實(shí)施。按期完成各年度目標(biāo)任務(wù)。

3.2 項(xiàng)目效益實(shí)現(xiàn)情況（根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果）

該次評(píng)價(jià)采取隨機(jī)抽樣方式，對(duì)8個(gè)樣本縣中16個(gè)村/鎮(zhèn)農(nóng)戶(hù)開(kāi)展?jié)M意度調(diào)查。其中：31%是貧困戶(hù)，滿(mǎn)意度90.22%；53%是脫貧戶(hù)，滿(mǎn)意度92.52%；16%是非貧困戶(hù)，滿(mǎn)意度93.89%；綜合滿(mǎn)意度為90.85%。主要反映在以下五個(gè)方面，一是基礎(chǔ)設(shè)施得到加強(qiáng)，綜合滿(mǎn)意度為91.79%。被抽查地區(qū)硬化路、生活用電、廣播電視、通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。二是社會(huì)事業(yè)得到發(fā)展，綜合滿(mǎn)意度為92.14%。被抽查地區(qū)均實(shí)現(xiàn)了九年義務(wù)教育、新型農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋，教育水平和醫(yī)療保障水平得到了較好提升。三是家庭收入得到增加，綜合滿(mǎn)意度為90.77%。四是對(duì)幫扶方式普遍滿(mǎn)意，綜合滿(mǎn)意度為92.14%。五是對(duì)幫扶成效普遍滿(mǎn)意，綜合滿(mǎn)意度為93.33%。

從以上五組數(shù)據(jù)和現(xiàn)場(chǎng)座談情況反映，總體滿(mǎn)意度非貧困戶(hù)要好于脫貧戶(hù)，脫貧戶(hù)要好于貧困戶(hù)。一是扶貧工作的整體效應(yīng)，帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)所有農(nóng)戶(hù)受益；二是觀念差異。本次問(wèn)卷調(diào)查反映，希望可以得到更多的技術(shù)扶持的非貧困戶(hù)、貧困戶(hù)、脫貧戶(hù)的比例分別為41.18%、29.17%、18.37%，非貧困戶(hù)自主學(xué)習(xí)、尋求自身發(fā)展的需求更強(qiáng)烈。因此在扶貧的同時(shí)亦要激發(fā)貧困戶(hù)脫貧的主觀能動(dòng)性，促使其轉(zhuǎn)變觀念才能從根本上脫貧。三是扶貧工作方式還可進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)。例如統(tǒng)籌考慮農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)扶持周轉(zhuǎn)金結(jié)合農(nóng)村人口年齡分布特點(diǎn)尋求“造血”機(jī)能扶持方式，加大技術(shù)扶持、項(xiàng)目選擇和指導(dǎo)，探索農(nóng)村電商的推廣使用等。

3.3 需要改進(jìn)的方面

一是項(xiàng)目安排科學(xué)性有待進(jìn)一步提高。該次評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)被評(píng)價(jià)地區(qū)項(xiàng)目入庫(kù)未見(jiàn)項(xiàng)目實(shí)施村現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)現(xiàn)狀的記錄與分析資料。按預(yù)算法中第三十二條規(guī)定：安排預(yù)算應(yīng)考慮資產(chǎn)存量情況。

二是項(xiàng)目管理水平有待進(jìn)一步提高。

1）部分地區(qū)財(cái)務(wù)核算不規(guī)范，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱。如：個(gè)別地區(qū)財(cái)務(wù)核算軌跡不清晰、現(xiàn)金大額支付及賬簿設(shè)置不正確等。

2）個(gè)別地區(qū)項(xiàng)目管理不嚴(yán)格，存在管理風(fēng)險(xiǎn)。如：項(xiàng)目管理原始資料不完整；驗(yàn)收資料和基礎(chǔ)資料主要信息缺失等。

3）農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社財(cái)務(wù)基礎(chǔ)薄弱，監(jiān)管不夠，貧困戶(hù)利益缺乏保障。農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，尤其是種養(yǎng)殖業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社，未計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)基金，若遇氣候、疾病等不利因素影響而導(dǎo)致停產(chǎn)停業(yè)，存在無(wú)法保障村集體或貧困戶(hù)正常收益的風(fēng)險(xiǎn)；部分農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社內(nèi)部控制制度不完善或未對(duì)合作社的財(cái)務(wù)進(jìn)行公示，未見(jiàn)第三方審計(jì)或政府監(jiān)管，不能有效保障貧困戶(hù)的合法權(quán)益。

三是項(xiàng)目績(jī)效方面還有較大提升空間。

1）部分地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與個(gè)別扶困短期任務(wù)存在矛盾，有待進(jìn)一步建立貧困戶(hù)持續(xù)增收的長(zhǎng)效機(jī)制。

2）部分被抽查村產(chǎn)業(yè)扶持基金未發(fā)揮效益。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，無(wú)合適的產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目是暫時(shí)未使用的主要原因。

3）部分地區(qū)農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)還有較大的發(fā)展空間。部分被抽查地區(qū)基本以傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)為主，大部分采取農(nóng)戶(hù)散養(yǎng)方式，流轉(zhuǎn)土地占比較低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處于初級(jí)階段，農(nóng)戶(hù)基本靠村上幫扶和農(nóng)村合作社進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展，缺少外來(lái)資本投入，還未形成市場(chǎng)導(dǎo)向的較為成熟的產(chǎn)業(yè)鏈，對(duì)持久增收有一定影響。

4）農(nóng)村電子商務(wù)平臺(tái)未有效利用，銷(xiāo)售市場(chǎng)未打開(kāi)，限制了農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。納入評(píng)價(jià)抽查的村基本都設(shè)立或與相鄰村共享農(nóng)村電子商務(wù)點(diǎn)，但由于農(nóng)村電商人才稀缺、缺乏統(tǒng)籌引導(dǎo)等原因，未能有效利用和發(fā)揮效益。經(jīng)問(wèn)卷調(diào)查117名村民，其中78%的貧困戶(hù)、56%的脫貧戶(hù)、40%的非貧困戶(hù)不知道電子商務(wù)點(diǎn)用途；其余的被調(diào)查人知道電子商務(wù)點(diǎn)的主要作用就是購(gòu)物，也有知道可以銷(xiāo)售，但卻少有人知道如何通過(guò)電子商務(wù)平臺(tái)銷(xiāo)售。部分干部和農(nóng)戶(hù)反映了網(wǎng)上銷(xiāo)售食品質(zhì)量認(rèn)證困難、產(chǎn)品推廣困難、推廣費(fèi)用難以承擔(dān)、物流困難等阻礙因素。

4 績(jī)效改進(jìn)建議

4.1 強(qiáng)化項(xiàng)目管理，確保扶貧成效落地落實(shí)

1）進(jìn)一步在“放”的基礎(chǔ)上做好管理和服務(wù)工作。一是加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村財(cái)務(wù)培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平；二是在有條件的地區(qū)采取試點(diǎn)，探索通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村財(cái)務(wù)實(shí)施代理記賬；三是督促接受政府投資的龍頭公司和農(nóng)村合作社建立健全內(nèi)部控制制度，建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制；四是省、市主管部門(mén)在放權(quán)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村項(xiàng)目管理水平，規(guī)范項(xiàng)目管理和財(cái)務(wù)核算，確保專(zhuān)項(xiàng)資金使用安全有效使用。

2）提高項(xiàng)目入庫(kù)科學(xué)性，確保扶貧政策精準(zhǔn)實(shí)施。結(jié)合“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃和相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等，建議選擇行政村較少、管理基礎(chǔ)較好的縣作為試點(diǎn)，全面梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村3-5年的項(xiàng)目投入和建設(shè)情況，對(duì)所有固定資產(chǎn)（含公共基礎(chǔ)設(shè)施）建立臺(tái)賬管理。在編報(bào)村級(jí)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃和方案時(shí)，要求提交最近3-5年對(duì)該村的財(cái)政資金投入、項(xiàng)目建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀的分析，納入全縣總體項(xiàng)目庫(kù)對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的行政村進(jìn)行橫向和縱向的比較，統(tǒng)籌安排，提高項(xiàng)目入庫(kù)精準(zhǔn)性和科學(xué)性，確保精準(zhǔn)扶貧政策落地落實(shí)。

4.2 完善農(nóng)村電商協(xié)調(diào)推動(dòng)機(jī)制，助力脫貧成效持久實(shí)現(xiàn)

結(jié)合地域特色，在不易發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)的地區(qū)大力發(fā)展農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)。建議進(jìn)一步完善省級(jí)相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)電商精準(zhǔn)扶貧的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)開(kāi)辦發(fā)〔2016〕40號(hào)）文件精神，“盤(pán)活”協(xié)同聯(lián)運(yùn)機(jī)制，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)、強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的基礎(chǔ)上，推動(dòng)不同部門(mén)聯(lián)動(dòng)、不同區(qū)域聯(lián)動(dòng)、公私聯(lián)動(dòng)、政企聯(lián)動(dòng)，結(jié)合該省實(shí)際，為農(nóng)戶(hù)解決難題，使農(nóng)村電子商務(wù)切實(shí)發(fā)揮作用，真正開(kāi)啟“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”的模式。進(jìn)一步探索完善扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，在積極培育農(nóng)戶(hù)“造血”機(jī)能的同時(shí)，拓寬農(nóng)戶(hù)增收的市場(chǎng)和渠道，提升貧困人口自主致富能力，助力脫貧成效持久實(shí)現(xiàn)。