英國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃及其啟示

鄧武功, 丁 戎, 楊芊芊, 李 澤, 趙書(shū)藝

(中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院)

英國(guó)國(guó)家公園代表了英國(guó)最美的自然和人文景觀，目前共有15個(gè)國(guó)家公園，總面積為22 660 km2，占英國(guó)國(guó)土面積的9.3%，國(guó)家公園內(nèi)土地大部分為私人及皇室所有。與我國(guó)國(guó)家公園類似，英國(guó)國(guó)家公園也有著悠久的人類聚居歷史，其范圍內(nèi)有較多的城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，15個(gè)國(guó)家公園內(nèi)居民人口達(dá)44.3萬(wàn)人。為此，英國(guó)政府采取了多種措施保護(hù)國(guó)家公園內(nèi)珍貴的自然文化資源，其中強(qiáng)化規(guī)劃管理是最為重要的手段之一。

一、英國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃體系

(一)規(guī)劃層次

英國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃層次分為管理規(guī)劃、核心戰(zhàn)略及其他專門(mén)規(guī)劃。其關(guān)系如圖1所示，管理規(guī)劃是根本，核心戰(zhàn)略和其他專門(mén)規(guī)劃需服從管理規(guī)劃；核心戰(zhàn)略是關(guān)鍵，在落實(shí)管理規(guī)劃的基礎(chǔ)上更具實(shí)施性和指導(dǎo)性；其他專門(mén)規(guī)劃是以上兩層級(jí)規(guī)劃的補(bǔ)充，根據(jù)需要編制。

圖1 英國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃層次關(guān)系

1.管理規(guī)劃

管理規(guī)劃(有的國(guó)家公園也稱伙伴合作計(jì)劃)用以確定戰(zhàn)略政策及規(guī)劃框架，類似我國(guó)的自然保護(hù)地總體規(guī)劃，但內(nèi)容偏政策性，不落實(shí)到具體空間，規(guī)劃期為15年，每年根據(jù)年度評(píng)估報(bào)告進(jìn)行修訂。管理規(guī)劃為非法定規(guī)劃，主要采用“愿景- 目標(biāo)- 行動(dòng)- 計(jì)劃”的形式，闡述國(guó)家公園與保護(hù)管理有關(guān)的國(guó)際國(guó)內(nèi)法規(guī)、戰(zhàn)略、規(guī)劃要求與現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)明確公園發(fā)展方向、目標(biāo)，并為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)建立政策框架。

2.核心戰(zhàn)略

核心戰(zhàn)略是對(duì)管理規(guī)劃中的核心內(nèi)容進(jìn)行深化和落實(shí)，類似我國(guó)的近期發(fā)展規(guī)劃，但在規(guī)劃深度上涵蓋了我國(guó)自然保護(hù)地總體規(guī)劃內(nèi)容及詳細(xì)規(guī)劃的部分內(nèi)容，規(guī)劃期為5年，每年根據(jù)年度評(píng)估報(bào)告進(jìn)行修訂。核心戰(zhàn)略需要符合歐盟及英國(guó)的法規(guī)要求，同時(shí)也需要與區(qū)域規(guī)劃、教區(qū)規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃等上層次規(guī)劃以及地方發(fā)展規(guī)劃和地方專門(mén)規(guī)劃協(xié)調(diào)。

3.其他專門(mén)規(guī)劃

其他專門(mén)規(guī)劃是針對(duì)某項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行的規(guī)劃，英國(guó)國(guó)家公園的專門(mén)規(guī)劃涉及景觀特征評(píng)估報(bào)告、土地規(guī)劃、住房供應(yīng)規(guī)劃、能源利用規(guī)劃、礦產(chǎn)資源保護(hù)區(qū)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)指南等。

(二)規(guī)劃編制程序

英國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃由國(guó)家公園管理局組織編制。由于土地大多為私有，在規(guī)劃編制過(guò)程中尤為強(qiáng)調(diào)公眾參與。在規(guī)劃前期國(guó)家公園管理局會(huì)與各方溝通、征求意見(jiàn)，規(guī)劃完成后會(huì)召開(kāi)公眾聽(tīng)證會(huì)。會(huì)議為期5天，由中央社區(qū)部派監(jiān)察員主持。在會(huì)議中，監(jiān)察人員會(huì)廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，公眾有機(jī)會(huì)表述各自的意見(jiàn)包括反對(duì)意見(jiàn)。如果對(duì)規(guī)劃有較大爭(zhēng)議，聽(tīng)證會(huì)時(shí)間可能長(zhǎng)達(dá)幾周。最后規(guī)劃監(jiān)察員綜合各方意見(jiàn)，做出規(guī)劃是否通過(guò)的決定。規(guī)劃通過(guò)后由國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)實(shí)施。公園管理局有權(quán)審批公園內(nèi)的規(guī)劃申請(qǐng)，以此來(lái)管理國(guó)家公園內(nèi)的各類活動(dòng)與建設(shè)[1]。一般規(guī)劃申請(qǐng)?jiān)S可會(huì)在國(guó)家公園內(nèi)進(jìn)行較長(zhǎng)時(shí)間的公示(見(jiàn)圖2)。

圖2 規(guī)劃編制程序

(三)與城市規(guī)劃體系的關(guān)系

英國(guó)城市規(guī)劃體系由國(guó)家規(guī)劃政策框架- 區(qū)域規(guī)劃- 地方規(guī)劃- 地方發(fā)展規(guī)劃構(gòu)成，分別由中央、郡和地區(qū)政府分級(jí)制定。其中地方發(fā)展規(guī)劃是法定規(guī)劃。

國(guó)家公園管理規(guī)劃與地方規(guī)劃是同一層級(jí)，核心戰(zhàn)略規(guī)劃則與地方發(fā)展規(guī)劃是同一層級(jí)(見(jiàn)圖3)。國(guó)家公園規(guī)劃與城市規(guī)劃是一種基于法律法規(guī)的相互協(xié)調(diào)關(guān)系。由于西方社會(huì)強(qiáng)調(diào)契約和法治精神，這種協(xié)調(diào)基本有據(jù)可循，不會(huì)因人而異。

圖3 英國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃與城市規(guī)劃體系的關(guān)系

如圖4所示，湖區(qū)國(guó)家公園范圍內(nèi)包括了坎布里亞郡下屬的4個(gè)縣，湖區(qū)國(guó)家公園所在地區(qū)的行政事務(wù)仍由各縣政府管理，國(guó)家公園內(nèi)部居民、交通、市政、垃圾處理等社會(huì)公共管理仍屬各縣政府，湖區(qū)國(guó)家公園管理局則對(duì)資源的保護(hù)與利用、建設(shè)項(xiàng)目具有規(guī)劃管轄權(quán)。在編制規(guī)劃時(shí)也是各縣自行編制地方規(guī)劃和地方發(fā)展規(guī)劃，湖區(qū)國(guó)家公園獨(dú)立編制管理規(guī)劃和核心戰(zhàn)略。但是兩個(gè)規(guī)劃要依據(jù)法律和前述的管理側(cè)重點(diǎn)相互協(xié)調(diào)，不得出現(xiàn)相互矛盾的情況，在兩個(gè)規(guī)劃不同步的情況下，國(guó)家公園管理局對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目具有決定權(quán)。

圖4 湖區(qū)國(guó)家公園與坎布里亞郡的關(guān)系示意圖

二、英國(guó)國(guó)家公園主要問(wèn)題及規(guī)劃應(yīng)對(duì)

(一)土地私有與公眾利益的矛盾

近年英國(guó)國(guó)家公園每年接待游客量都超過(guò)7 000萬(wàn)人次，并呈逐年上升趨勢(shì)。但因土地私有的原因，很多風(fēng)景優(yōu)美的地方大眾無(wú)法進(jìn)入。在1949年制定的《國(guó)家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》中明確了“土地的使用和發(fā)展將根據(jù)公眾利益來(lái)進(jìn)行規(guī)劃控制”的原則。隨著對(duì)國(guó)家公園的需求增長(zhǎng)，2000年的《鄉(xiāng)村和路權(quán)法》明確規(guī)定了公共權(quán)道路(public rights of way)和開(kāi)放可進(jìn)入土地(open access land)，即可在私人土地上開(kāi)辟公共游覽路徑，這些公共游覽路徑或穿過(guò)農(nóng)田，或經(jīng)過(guò)院子邊，大眾都有權(quán)進(jìn)入。今后如何持續(xù)開(kāi)辟新的公共游覽路徑，是國(guó)家公園規(guī)劃中要思考的問(wèn)題。

(二)保持社區(qū)活力

英國(guó)國(guó)家公園內(nèi)的社區(qū)由于離城市相對(duì)較遠(yuǎn)，屬農(nóng)業(yè)地區(qū)，居民收入低，青年人更愿遷往城市而不是留下來(lái)，也不愿意繼續(xù)從事農(nóng)牧生產(chǎn)。這會(huì)使國(guó)家公園缺乏人文氣息，沒(méi)有農(nóng)牧生產(chǎn)也無(wú)法形成英國(guó)國(guó)家公園的農(nóng)牧景觀特色。因而，英國(guó)各國(guó)家公園都想方設(shè)法增強(qiáng)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力，在規(guī)劃中關(guān)注農(nóng)業(yè)、公共交通、公共服務(wù)設(shè)施及居民參與旅游經(jīng)營(yíng)是英國(guó)國(guó)家公園在規(guī)劃中為應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題提出的解決方向。

(三)房地產(chǎn)建設(shè)壓力

國(guó)家公園內(nèi)優(yōu)美的環(huán)境吸引很多富人及退休人員在此購(gòu)買(mǎi)住房作為第二居所[2]，用于養(yǎng)老或度假，導(dǎo)致國(guó)家公園內(nèi)及周邊房?jī)r(jià)快速上漲。國(guó)家公園管理局認(rèn)為，在國(guó)家公園內(nèi)工作和居住的民眾負(fù)擔(dān)不起高房?jī)r(jià)，這會(huì)使得社區(qū)內(nèi)的常住人口顯著降低，從而使從事本地商業(yè)服務(wù)的企業(yè)難以生存，年輕人減少，當(dāng)?shù)厝吮黄鹊诫x國(guó)家公園更遠(yuǎn)處購(gòu)買(mǎi)房屋，曾經(jīng)生機(jī)勃勃的社區(qū)將變成富有的游客和退休人員的居住場(chǎng)所，這對(duì)國(guó)家公園的資源保護(hù)和社區(qū)發(fā)展形成很大壓力。

因而，在管理目標(biāo)上是限制在國(guó)家公園內(nèi)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，在編制國(guó)家公園管理規(guī)劃時(shí)盡量與地方規(guī)劃協(xié)調(diào)，化解居民居住壓力。例如湖區(qū)國(guó)家公園將住房建設(shè)主要安排在國(guó)家公園外的城鎮(zhèn)，在內(nèi)部只安排工作人員和當(dāng)?shù)厝司幼〉慕?jīng)濟(jì)適用房，規(guī)劃預(yù)測(cè)未來(lái)15年需要900套住房，國(guó)家公園管理局?jǐn)M每年批準(zhǔn)建設(shè)60套左右。

(四)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響

英國(guó)國(guó)家公園沒(méi)有門(mén)票收入，其資金來(lái)源以政府財(cái)政撥款為主，經(jīng)濟(jì)危機(jī)前能滿足國(guó)家公園的管理需要。近些年由于經(jīng)濟(jì)不景氣，政府財(cái)政撥款總額大幅減少，需要尋找其他資金來(lái)源。為此，在國(guó)家公園核心戰(zhàn)略規(guī)劃中有較大篇幅強(qiáng)調(diào)合作伙伴計(jì)劃，包括各級(jí)相關(guān)行政部門(mén)、各級(jí)議會(huì)、信托基金、協(xié)會(huì)、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、保護(hù)機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、社會(huì)團(tuán)體等，尋求多方支持以減少資金壓力，并合作開(kāi)展一些營(yíng)利性的旅游活動(dòng)，以增加收入。例如湖區(qū)國(guó)家公園管理局引入企業(yè)開(kāi)發(fā)了一項(xiàng)滑索活動(dòng)，位于管理局所在地附近，每年收入約12萬(wàn)英鎊，管理局可獲得其中約3萬(wàn)英鎊的收入。

三、英國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃重點(diǎn)——以湖區(qū)國(guó)家公園規(guī)劃為例

英國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃的重點(diǎn)一是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的兩個(gè)目標(biāo)，即保護(hù)自然文化遺產(chǎn)資源——與之對(duì)應(yīng)的主要規(guī)劃內(nèi)容為“壯美風(fēng)景、野生動(dòng)物和文化遺產(chǎn)”，促進(jìn)公眾理解并享用國(guó)家公園——與之對(duì)應(yīng)的主要規(guī)劃內(nèi)容為“世界級(jí)的游客體驗(yàn)”。二是要應(yīng)對(duì)目前存在的問(wèn)題，例如管理規(guī)劃也是伙伴合作計(jì)劃，是為了爭(zhēng)取各界支持以及資金支持；建設(shè)活力社區(qū)是為了提高對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦奈Σ⒔档头慨a(chǎn)開(kāi)發(fā)壓力。以湖區(qū)國(guó)家公園為例，它是英國(guó)最大的國(guó)家公園，位于英格蘭西北區(qū)，面積約2 292 km2，占坎布里亞郡面積的1/3，有約4.2萬(wàn)居民在此居住，包含80個(gè)教區(qū)，每年游客在1 600萬(wàn)人次以上。湖區(qū)的景觀風(fēng)貌以地貌地質(zhì)多樣性、文化遺產(chǎn)多樣性、物種多樣性、鄉(xiāng)村景觀、參與型活動(dòng)多樣性為特色。湖區(qū)國(guó)家公園的現(xiàn)有規(guī)劃主要包括管理規(guī)劃和核心戰(zhàn)略。

(一)管理規(guī)劃

管理規(guī)劃是湖區(qū)國(guó)家公園管理局與有合作伙伴關(guān)系的企業(yè)及其他相關(guān)利益者凝聚發(fā)展共識(shí)，共同實(shí)現(xiàn)發(fā)展愿景的發(fā)展戰(zhàn)略。規(guī)劃內(nèi)容主要包括4個(gè)部分：湖區(qū)是什么，2030年的愿景，如何實(shí)現(xiàn)愿景，規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)督。

管理規(guī)劃首先著重闡述國(guó)家公園的價(jià)值，即國(guó)家公園的代表性是什么，需要保護(hù)的價(jià)值特征是什么，對(duì)湖區(qū)國(guó)家公園的特殊性、面臨的困境與挑戰(zhàn)做出闡述。湖區(qū)國(guó)家公園的特質(zhì)包括復(fù)雜的地形地貌，從山到海的多樣化景觀，獨(dú)特的農(nóng)牧景觀及生產(chǎn)方式，國(guó)內(nèi)重要的湖泊、河流、海岸，豐富的野生動(dòng)物棲息地，悠久的游賞與戶外活動(dòng)歷史，豐富的歷史文化遺產(chǎn)等。面臨的困境和挑戰(zhàn)包括如何維護(hù)獨(dú)特的景觀、保持其特殊的品質(zhì)、維持壯觀的景觀及野生動(dòng)物和文化遺產(chǎn)等。

其次，管理規(guī)劃描述了湖區(qū)國(guó)家公園的2030年愿景，即成為“可持續(xù)發(fā)展的典范之區(qū)”。在這個(gè)總目標(biāo)下又分解為4個(gè)分目標(biāo)：持續(xù)的經(jīng)濟(jì)繁榮，世界級(jí)的游客體驗(yàn)，活力社區(qū)，壯美風(fēng)景、野生動(dòng)物及文化遺產(chǎn)。這是一個(gè)以維護(hù)國(guó)家公園的壯美風(fēng)景、野生動(dòng)物和文化遺產(chǎn)為基礎(chǔ)，具有世界一流游客體驗(yàn)，社區(qū)發(fā)展活躍、經(jīng)濟(jì)繁榮的地區(qū)，這個(gè)部分還闡述了湖區(qū)國(guó)家公園的財(cái)務(wù)承諾及關(guān)鍵目標(biāo)。

1)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)繁榮。實(shí)現(xiàn)途徑包括農(nóng)業(yè)和林業(yè)、就業(yè)和商業(yè)兩部分內(nèi)容。農(nóng)業(yè)和林業(yè)方面討論的核心內(nèi)容有農(nóng)業(yè)企業(yè)如何適應(yīng)氣候變化、應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)人口老齡化、加強(qiáng)農(nóng)林土地利用的數(shù)據(jù)管理、保持農(nóng)業(yè)景觀等問(wèn)題；就業(yè)和商業(yè)的核心問(wèn)題是如何通過(guò)增加就業(yè)類的土地利用類型，鼓勵(lì)綠色企業(yè)和可再生能源公司發(fā)展，全面寬帶連接促進(jìn)家庭工作等以增加就業(yè)空間，從而提高居民收入以防止社區(qū)活力消失。

2)世界級(jí)的游客體驗(yàn)。實(shí)現(xiàn)手段包括可持續(xù)旅游、教育訪問(wèn)、增加戶外休閑活動(dòng)等。通過(guò)更新住宿、購(gòu)物區(qū)，建立可持續(xù)的交通，加強(qiáng)旅游市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)，建立農(nóng)村服務(wù)中心等來(lái)促進(jìn)可持續(xù)旅游；教育訪問(wèn)和戶外休閑的核心是通過(guò)建立志愿者體系、提供步行騎行的游賞線路、舉辦節(jié)慶活動(dòng)、組織青少年課堂等手段來(lái)讓人們享受鄉(xiāng)村，開(kāi)展有利于健康和低碳生活的游覽方式。

3)活力社區(qū)。內(nèi)容包括社區(qū)支持、住房、交通等內(nèi)容。社區(qū)支持面臨的核心問(wèn)題是如何維持青少年人口比例；住房方面提出通過(guò)增加土地供應(yīng)、提供經(jīng)濟(jì)適用性住房給年輕人以防止人口老化問(wèn)題；交通運(yùn)輸主要通過(guò)建立交通樞紐、改善客運(yùn)交通、建立電動(dòng)車(chē)網(wǎng)絡(luò)等手段，協(xié)調(diào)季節(jié)性公共交通供給、汽車(chē)擁有量過(guò)高、周末和節(jié)假日擁堵等問(wèn)題。

4)壯美風(fēng)景、野生動(dòng)物和文化遺產(chǎn)。內(nèi)容包括氣候變化，景觀、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)管理，文化遺產(chǎn)和建筑環(huán)境等內(nèi)容。氣候變化倡導(dǎo)通過(guò)低碳湖區(qū)行動(dòng)，鼓勵(lì)低碳企業(yè)和服務(wù)來(lái)應(yīng)對(duì)洪水、海平面上升、水資源等問(wèn)題。景觀、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)管理應(yīng)對(duì)的問(wèn)題有生境和物種的衰退、水環(huán)境質(zhì)量下降、農(nóng)業(yè)污染、湖泊水位下降等。文化遺產(chǎn)和建筑環(huán)境應(yīng)對(duì)的問(wèn)題包括防止苔蘚植物、惡劣天氣、不當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)管理破壞考古遺址以及當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)技能的流失，應(yīng)對(duì)手段包括運(yùn)用伙伴合作基金保護(hù)歷史遺跡，運(yùn)用本地材料維護(hù)建筑等。

管理規(guī)劃的最后提出了規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)督途徑，包括規(guī)劃實(shí)施、監(jiān)督與審查、考核指標(biāo)、合作伙伴、資金使用等內(nèi)容。最后提出25個(gè)具體的實(shí)施目標(biāo)，對(duì)管理規(guī)劃進(jìn)展情況進(jìn)行指標(biāo)考核。

(二)核心戰(zhàn)略

核心戰(zhàn)略闡述國(guó)家公園現(xiàn)狀、目標(biāo)、規(guī)劃政策、核心政策、監(jiān)管、實(shí)施與評(píng)估。重點(diǎn)內(nèi)容是國(guó)家公園的規(guī)劃政策和核心政策，從空間角度落實(shí)國(guó)家公園管理規(guī)劃目標(biāo)和要求。

規(guī)劃政策部分主要對(duì)國(guó)家公園的空間發(fā)展戰(zhàn)略、獨(dú)特自然景觀、充滿活力與可持續(xù)的社區(qū)分別提出相應(yīng)策略。將湖區(qū)國(guó)家公園分為北部區(qū)域、西部區(qū)域、東部區(qū)域、東部地區(qū)的中部和南部、溫德米爾湖湖濱項(xiàng)目(見(jiàn)圖5)、南部區(qū)域，對(duì)每個(gè)區(qū)域進(jìn)行分區(qū)規(guī)劃，提出各自發(fā)展目標(biāo)與核心政策。社區(qū)發(fā)展分為服務(wù)中心、村莊、居民點(diǎn)3個(gè)層級(jí)，提出不同發(fā)展目標(biāo)及規(guī)劃策略。

圖5 溫德米爾湖濱區(qū)規(guī)劃

核心政策包括設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)、氣候變化、活力社區(qū)、經(jīng)濟(jì)繁榮、游客體驗(yàn)、壯美景觀、礦產(chǎn)與廢棄物等內(nèi)容，是對(duì)管理規(guī)劃中主要內(nèi)容(如何實(shí)現(xiàn)湖區(qū)愿景)的深化。如在壯麗的景觀部分提出通過(guò)景觀特征評(píng)估對(duì)景觀進(jìn)行分類，對(duì)國(guó)家公園內(nèi)分布的重要物種棲息地、特別科學(xué)價(jià)值區(qū)、野生動(dòng)物場(chǎng)地、重要地質(zhì)遺跡、歷史遺跡、湖岸保護(hù)與發(fā)展分別提出控制措施等。

四、對(duì)我國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃的啟示

英國(guó)將國(guó)家公園作為世界自然保護(hù)聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature，以下簡(jiǎn)稱IUCN)保護(hù)地中的第Ⅴ類(景觀保護(hù)地)來(lái)管理[3]，而我國(guó)“建立國(guó)家公園的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性”“實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”[4]，接近IUCN保護(hù)地中的第Ⅰ類，因此在規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)、居民等管理上中國(guó)將更加嚴(yán)格。另一方面，中英的社會(huì)制度、社會(huì)發(fā)展階段差別很大，有關(guān)借鑒也要適應(yīng)我國(guó)國(guó)情、社情，例如英國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃中的合作伙伴計(jì)劃和公眾參與，在我國(guó)需要改變方式方法，要強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)。但英國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃仍然有很多值得我們借鑒的地方，例如重視科普與環(huán)境教育在游客體驗(yàn)中的重要作用就值得我們關(guān)注。當(dāng)然就目前我國(guó)國(guó)家公園起步階段而言，以下5個(gè)方面的借鑒作用更值得我們重視。

1)加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)性。英國(guó)國(guó)家公園和城市規(guī)劃兩個(gè)規(guī)劃體系之間注重相互協(xié)調(diào)，互不矛盾、互相遵守對(duì)方規(guī)劃要求。其協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是議會(huì)發(fā)布的法定規(guī)劃文件，在具體內(nèi)容上則是優(yōu)先考慮保護(hù)目標(biāo)與保護(hù)要求，盡量協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)發(fā)展和交通等重大工程建設(shè)。其伙伴合作計(jì)劃也是為了協(xié)調(diào)各方關(guān)系，吸引全社會(huì)共同關(guān)注、關(guān)心國(guó)家公園的保護(hù)管理。我國(guó)包括國(guó)家公園在內(nèi)的各類自然保護(hù)地規(guī)劃和其他規(guī)劃在法律上也要求相互協(xié)調(diào)，但在實(shí)際管理中，存在大量與其他規(guī)劃相互矛盾的情況。尤其是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地(國(guó)家公園)的規(guī)劃編制和組織實(shí)施都是由國(guó)家或省級(jí)部門(mén)組織編制[5]，而很多其他規(guī)劃是由地方組織編制，在相互矛盾時(shí)難以優(yōu)先保護(hù)自然文化遺產(chǎn)資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間的科學(xué)合理布局和可持續(xù)利用。我們應(yīng)借鑒英國(guó)，確立資源保護(hù)優(yōu)先的原則，強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園規(guī)劃的優(yōu)先地位和規(guī)劃協(xié)調(diào)的最終決定權(quán)，通過(guò)城市規(guī)劃為國(guó)家公園分解建設(shè)壓力的良好方式，深化專項(xiàng)規(guī)劃，以有效協(xié)調(diào)周邊社區(qū)關(guān)系，將伙伴合作計(jì)劃納入國(guó)家公園規(guī)劃以利全民關(guān)注。

2)提高規(guī)劃共識(shí)度。英國(guó)國(guó)家公園在規(guī)劃過(guò)程中公眾可充分參與表達(dá)意見(jiàn)，規(guī)劃完成后進(jìn)行公示，具體項(xiàng)目審批也進(jìn)行公示，因此公眾可以較多地了解規(guī)劃，大家對(duì)規(guī)劃達(dá)成了較高的共識(shí)，減少了在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的各種利益糾紛，并且公眾還可以監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施。雖然我國(guó)的管理體制與英國(guó)不同，但我國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃仍可將大眾關(guān)注的問(wèn)題通過(guò)廣泛的公眾調(diào)查，充分吸納各方意見(jiàn)，通過(guò)手機(jī)、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種方式進(jìn)行公示與宣傳，以便公眾能夠認(rèn)識(shí)、認(rèn)可規(guī)劃；可在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中積極與利益相關(guān)人溝通，減少規(guī)劃實(shí)施的難度，促進(jìn)公眾監(jiān)督。

3)動(dòng)態(tài)管理規(guī)劃實(shí)施。英國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃沒(méi)有規(guī)劃規(guī)范，規(guī)劃內(nèi)容可以根據(jù)不同國(guó)家公園的特征進(jìn)行調(diào)整。其規(guī)劃實(shí)施也強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)管理，每年國(guó)家公園管理局要編寫(xiě)年度報(bào)告，對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，并根據(jù)一年來(lái)的實(shí)施情況對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，經(jīng)國(guó)家公園管理局董事會(huì)討論同意后即可作為今后規(guī)劃建設(shè)的依據(jù)。這類調(diào)整只是針對(duì)具體事件和項(xiàng)目的討論修改，并不改變經(jīng)聽(tīng)證會(huì)確定的基本原則，規(guī)劃調(diào)整也需經(jīng)過(guò)公示后實(shí)施，與一任領(lǐng)導(dǎo)編一次規(guī)劃有本質(zhì)區(qū)別。這種動(dòng)態(tài)實(shí)施的方式強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃與實(shí)際情況的緊密結(jié)合，也需要管理人員具備較強(qiáng)的技術(shù)能力，讓規(guī)劃真正成為接地氣、易操作、實(shí)施靈活的規(guī)劃。

4)加強(qiáng)社區(qū)規(guī)劃。英國(guó)由于已是高度城市化的國(guó)家，大部分人口定居在城市，城市吸引力大導(dǎo)致農(nóng)村人口不斷流失，因而其社區(qū)管理主要是如何保持社區(qū)活力。與我國(guó)部分國(guó)家公園內(nèi)人口過(guò)多，其生產(chǎn)生活影響資源與環(huán)境有很大的差異。但其采取多種方式努力提高社區(qū)活力與居民生活水平、保留原住居民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的方式仍值得我們借鑒。我國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃也需在保護(hù)資源與環(huán)境的基礎(chǔ)上，充分考慮村鎮(zhèn)發(fā)展與原住民生活、生產(chǎn)問(wèn)題，提出符合每個(gè)國(guó)家公園自身情況、切實(shí)可行的規(guī)劃措施。

5)嚴(yán)格實(shí)施邊界管理。英國(guó)國(guó)家公園邊界由中央政府確定，在英格蘭具體由英格蘭自然署負(fù)責(zé)國(guó)家公園范圍邊界的指定和修改。實(shí)際上，按照國(guó)家公園法律，可以調(diào)整國(guó)家公園邊界，但一般因?yàn)闋?zhēng)議太大，真正調(diào)整邊界的案例很少。例如達(dá)特莫爾國(guó)家公園調(diào)整邊界花費(fèi)了數(shù)年時(shí)間進(jìn)行討論；再如湖區(qū)國(guó)家公園東邊的老百姓看到保護(hù)對(duì)他們有利，希望湖區(qū)國(guó)家公園東擴(kuò)，這都需要經(jīng)過(guò)廣泛的討論和征求意見(jiàn)，目前正等待主管部門(mén)決定。我國(guó)國(guó)家公園邊界管理也需嚴(yán)格對(duì)待，應(yīng)將邊界的修改權(quán)上收至中央部門(mén)，無(wú)重大情況不得調(diào)整邊界。