高質(zhì)量發(fā)展的減量疏解與增量承接

[摘要] 高質(zhì)量發(fā)展是適應(yīng)我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變的必然要求，是新時代我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬道理。落實首都城市戰(zhàn)略定位，做好減量發(fā)展的文章，北京要處理好減量與增量的辯證關(guān)系。城市核心區(qū)要以減量疏解高質(zhì)量做好服務(wù)保障，發(fā)展新區(qū)要以增量承接高質(zhì)量做強(qiáng)首都經(jīng)濟(jì)，以增減互動譜寫首都高質(zhì)量發(fā)展新篇章。

[關(guān)鍵詞] 首都功能;? 減量發(fā)展;? 高質(zhì)量發(fā)展;? 增減互動

[中圖分類號] D616? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2019）08-0058-03

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，推動高質(zhì)量發(fā)展，既是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，也是適應(yīng)我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求，更是遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)展、確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實施宏觀調(diào)控的必然要求。高質(zhì)量發(fā)展意味著要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)高能耗、高污染、高排放的粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式，選擇低能耗、低污染、低排放的集約型發(fā)展模式，更加體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)、社會、文化、政治五位一體的質(zhì)量型、效益型發(fā)展模式。從集聚資源求增長，到疏解功能謀發(fā)展，推進(jìn)減量發(fā)展是當(dāng)前北京城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵舉措，也是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。在新的發(fā)展階段，北京正處于壓力疊加、負(fù)重前行、深刻轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，構(gòu)建以首都為核心的世界級城市群，落實首都城市戰(zhàn)略定位，加快疏解非首都功能，北京要做好減量發(fā)展的大文章。與此同時，北京如何破解特大城市病、推進(jìn)減量發(fā)展的同時實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，是值得深入研究的重要課題。

優(yōu)化空間布局，處理好減量與增量的辯證關(guān)系

中共中央國務(wù)院對《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2016年-2035年）》批復(fù)中明確指出，要堅持高質(zhì)量發(fā)展，處理好和中心城區(qū)的關(guān)系，帶動中心城區(qū)功能和人口向城市副中心疏解，加強(qiáng)對中心城區(qū)首都功能的服務(wù)保障。北京將通過規(guī)模精簡、功能減負(fù)和空間緊縮精準(zhǔn)減量，形成“規(guī)模約束、功能優(yōu)化、空間提升”三位一體的高質(zhì)量發(fā)展模式。通過前期的疏解整治促提升，完成了首都減量發(fā)展的第一階段任務(wù)，首都人居環(huán)境得到提升，市民獲得感得到增強(qiáng)，局部區(qū)域的“城市病”癥狀得到改善。但也存在許多頑疾，如部分批發(fā)市場或產(chǎn)業(yè)搬遷后，人口并未隨之外遷;因消費(fèi)市場不夠和人氣不旺，疏解到外地的市場不斷萎縮甚至瀕臨死亡。整體人口在中心城區(qū)過度集聚、交通擁堵等現(xiàn)狀并沒有真正改觀，壓力依然較大。

處理好疏解與提升的關(guān)系?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ椥袆硬粌H是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)一步延伸，而且體現(xiàn)了北京城市發(fā)展戰(zhàn)略由聚集資源求增長到疏解功能謀發(fā)展的轉(zhuǎn)變，更為重要的是在戰(zhàn)略價值取向上發(fā)生的重大轉(zhuǎn)變。首都減量發(fā)展應(yīng)該是量上減，質(zhì)上增，發(fā)展具有首都特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)是從中央到北京多年形成的共識。減量發(fā)展的目的是通過“瘦身健體”，促進(jìn)更高質(zhì)量發(fā)展。如何通過高質(zhì)量發(fā)展更好地落實首都城市戰(zhàn)略定位，聚焦“四個中心”功能建設(shè)和“四個服務(wù)”能力提升，這是首都發(fā)展的核心要義，也是減量發(fā)展的基本出發(fā)點(diǎn)。圍繞和服務(wù)首都功能這一目標(biāo)，需要大力發(fā)展高精尖、高質(zhì)量的首都經(jīng)濟(jì)，要在質(zhì)量、創(chuàng)新、服務(wù)上做文章。

處理好都與城的關(guān)系。首都功能核心區(qū)包括東城區(qū)和西城區(qū)，是首都“四個服務(wù)”職能的主要承載區(qū);是元明清三朝都城遺址主體所在地，歷史文化遺產(chǎn)分布的核心地，古都?xì)v史文化風(fēng)貌的集中展示區(qū);是文化旅游和公共文化服務(wù)集中分布區(qū)。該區(qū)域是北京區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度最高的完全城市化地區(qū)，要保護(hù)區(qū)域內(nèi)禁止開發(fā)區(qū)域，限制與核心區(qū)不匹配的相關(guān)功能。不同的區(qū)域承擔(dān)首都服務(wù)功能的作用有差別，職責(zé)有差異，應(yīng)采取不同的減量政策措施。如首都功能核心區(qū)作為中央機(jī)關(guān)所在地，服務(wù)好中央是其神圣職責(zé)與核心要義。作為全國優(yōu)質(zhì)資源集聚的高地，核心區(qū)有天然的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢，如任其發(fā)展顯然會影響服務(wù)功能。為保障首都服務(wù)功能，不能再強(qiáng)化而應(yīng)弱化其經(jīng)濟(jì)功能。遠(yuǎn)郊區(qū)遠(yuǎn)離核心區(qū)，應(yīng)實行增量發(fā)展，可以承擔(dān)首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，進(jìn)而更好地支持核心區(qū)發(fā)展。

處理好舍與得的關(guān)系。核心區(qū)作為減量發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)減，服務(wù)增。要強(qiáng)化其首都服務(wù)功能，減少產(chǎn)業(yè)和機(jī)構(gòu)，降低企業(yè)集聚度，進(jìn)而帶動人口疏解。通過財政轉(zhuǎn)移支付、合作發(fā)展等方式全力做好服務(wù)保障功能，為服務(wù)中央騰出空間。遠(yuǎn)郊區(qū)應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)增，服務(wù)增。將存量定向調(diào)整到新城，形成新動能、新引擎，讓周邊區(qū)域富起來。細(xì)化減量政策，將核心區(qū)需外遷的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等存量資源，與北京新總規(guī)提出的“多點(diǎn)”新城進(jìn)行對接，作為集中承接的目標(biāo)區(qū)域，為其他周邊區(qū)域發(fā)展增加資源和力量，有利于實現(xiàn)均衡發(fā)展。

處理好服務(wù)與發(fā)展的關(guān)系，主動降低GDP總量和增速，停止注冊或引進(jìn)新企業(yè)新機(jī)構(gòu)，避免新增人口抵消疏解成效，即使是高精尖產(chǎn)業(yè)也應(yīng)總量控制。核心區(qū)除了服務(wù)中央必須發(fā)展的生活性服務(wù)業(yè)之外，其他與服務(wù)中央功能不太直接關(guān)聯(lián)的企業(yè)和機(jī)構(gòu)應(yīng)禁止進(jìn)入，即使是高精尖產(chǎn)業(yè)也應(yīng)限制進(jìn)入。必須注冊的新機(jī)構(gòu)應(yīng)與注銷舊機(jī)構(gòu)進(jìn)行人口數(shù)量的增減掛鉤。引導(dǎo)鼓勵新企業(yè)、新機(jī)構(gòu)等資源到遠(yuǎn)郊區(qū)發(fā)展，作為北京創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、高質(zhì)量發(fā)展的新空間，讓龐大的人力資本和創(chuàng)新動能在遠(yuǎn)郊區(qū)釋放。

核心區(qū)：以減量疏解高質(zhì)量做好服務(wù)保障

核心區(qū)是減量發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，應(yīng)以構(gòu)建優(yōu)良政務(wù)環(huán)境為第一職責(zé)。解決了核心區(qū)的問題，就能更好地服務(wù)好中央，確保政務(wù)安全，真正有效解決特大城市病。

降低就業(yè)密度，實現(xiàn)減量增質(zhì)。首都功能核心區(qū)、長安街沿線是服務(wù)保障中央政務(wù)功能、保護(hù)古都文化的核心區(qū)域，但也是許多大型金融機(jī)構(gòu)、服務(wù)企業(yè)、優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療資源等的集聚地，過多過密的寫字樓和辦公大廈集聚了太多的企業(yè)和就業(yè)人口。北京經(jīng)濟(jì)功能主要集聚在中心城區(qū)，吸納了全市60%以上的就業(yè)人口，客觀上影響著服務(wù)保障首都功能的發(fā)揮。

優(yōu)化空間布局，實現(xiàn)有減有增。做好減法，嚴(yán)控增量，調(diào)整存量，將更多資源、就業(yè)機(jī)會等增量引導(dǎo)到新區(qū)，打破核心區(qū)“抽水機(jī)”悖論，實現(xiàn)空間均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。擴(kuò)大留白增綠空間，騰退空間僅限于綠地公園建設(shè)、中央部委行政辦公用房、基本公共服務(wù)或公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不再用于產(chǎn)業(yè)或企業(yè)發(fā)展。即使暫時閑置，也不應(yīng)新增企業(yè)，可留待交通承載力提升后再考慮。核心區(qū)發(fā)展應(yīng)明確核心區(qū)各寫字樓的疏解規(guī)模和租賃總量，減少招工和落戶指標(biāo)，嚴(yán)控建筑密度，真正使核心區(qū)“減下來”“靜下來”。依托故宮、北海、景山等公園，打造首都中央公園，為中央政務(wù)區(qū)做好服務(wù)保障，更好地發(fā)揮首都功能。

提升服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)增減互動。古都風(fēng)貌保護(hù)與城市現(xiàn)代化建設(shè)、危舊房改造之間存在著突出矛盾，多種功能高度集聚，造成嚴(yán)重的“城市病”：交通擁堵、住房緊張、生活服務(wù)設(shè)施缺乏、城市人居環(huán)境質(zhì)量較差等。北京減量發(fā)展要注重公共服務(wù)質(zhì)量提升，核心區(qū)要在做好產(chǎn)業(yè)減量、服務(wù)提升的同時，從資源、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)等方面幫扶新區(qū)發(fā)展，以核心區(qū)減量疏解與新區(qū)增量承接形成良性互動。

發(fā)展新區(qū)：以增量承接高質(zhì)量做強(qiáng)首都經(jīng)濟(jì)

遠(yuǎn)郊區(qū)有廣闊的發(fā)展空間，可以借助北京豐富的科技創(chuàng)新優(yōu)勢，大力發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè)，打造京津冀協(xié)同發(fā)展的橋頭堡和疏解非首都功能的過渡帶。發(fā)展新區(qū)是承接非首都功能疏解、做強(qiáng)首都經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的前沿陣地，做好增量承接，能有效避免高層次、高科技人才流失，避免城市衰退，因此需要適度增量發(fā)展。

采取飛地模式，拓展發(fā)展空間。借鑒深汕特別合作區(qū)的飛地模式，制定優(yōu)惠政策吸引企事業(yè)單位疏解到新區(qū)，提高疏解動力。這既能提升首都功能，也能發(fā)展首都經(jīng)濟(jì)。核心區(qū)采取飛地模式與遠(yuǎn)郊區(qū)如通州、大興、房山的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展合作，劃定一定區(qū)域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)由東城區(qū)或西城區(qū)代管，探索稅收五五分成，提高核心區(qū)推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的動力，進(jìn)行一對一、點(diǎn)對點(diǎn)的幫扶發(fā)展與合作共贏。發(fā)展新區(qū)要出臺承接核心區(qū)企業(yè)疏解的定向獎勵、稅收優(yōu)惠、租金減免等政策，吸引核心區(qū)企業(yè)到遠(yuǎn)郊區(qū)發(fā)展，確保企業(yè)有明確地方疏解，疏解企業(yè)有發(fā)展空間，形成疏解企業(yè)的良好預(yù)期。

破解三大難題，提升疏解動力。中心城區(qū)特別是核心區(qū)集聚功能和資源太多，與發(fā)展新區(qū)、河北、天津在公共服務(wù)、就業(yè)機(jī)會、發(fā)展空間等方面差距太大，導(dǎo)致疏解非首都功能存在較大壓力。從現(xiàn)實情況看，人才等各類要素不僅不愿疏解到河北天津，即使是北京新區(qū)或其他遠(yuǎn)郊區(qū)也缺乏相應(yīng)吸引力。需從彌補(bǔ)交通、教育、醫(yī)療三大公共服務(wù)短板，降低區(qū)域發(fā)展差距上提升疏解動力，夯實疏解成效，提升承接區(qū)服務(wù)水平和發(fā)展質(zhì)量。

搞好生態(tài)建設(shè)，培育創(chuàng)新高地。當(dāng)前，北京打好環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的壓力依然較大。綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求提高企業(yè)生產(chǎn)的同時，注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，本質(zhì)上在于提高企業(yè)的綠色全要素生產(chǎn)率水平。實現(xiàn)北京高質(zhì)量發(fā)展，要以減量發(fā)展為契機(jī)，繼續(xù)搞好生態(tài)文明建設(shè)，更加重視綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，聚焦機(jī)動車、揚(yáng)塵、揮發(fā)性有機(jī)物三大污染源，突出抓好柴油貨車污染防治，提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)水平，統(tǒng)籌“山、水、林、田、湖、草”系統(tǒng)治理，切實增加生態(tài)環(huán)境容量。避免中心城區(qū)攤大餅弊端，要嚴(yán)格落實北京新總規(guī)，按照“雙控三線”要求，加強(qiáng)發(fā)展新區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，抓好綠隔建設(shè)，構(gòu)建沒有城市病的發(fā)展新區(qū)。要大尺度增加城市綠色空間，繼續(xù)做好“留白增綠”這篇小文章，形成首都創(chuàng)舉和北京模式。要進(jìn)一步強(qiáng)化新一輪百萬畝造林綠化工程，加大違建拆除、造林綠化和生態(tài)修復(fù)力度。

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（作者簡介：陸小成，北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）

責(zé)任編輯 / 沈? ?聰