城市治理背景下農(nóng)村小額貸款的法治規(guī)范問題研究

劉君

摘 要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城市化進(jìn)程發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，從功能混雜的城市逐漸發(fā)展成為具有復(fù)合性功能特征的大都市區(qū)，從而催生城市職能和范圍的重構(gòu)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，如何實(shí)現(xiàn)良好的城市治理是當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)的重大課題，規(guī)范小額貸款對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)互動(dòng)有著重要的法治價(jià)值。

關(guān)鍵詞：城市治理；草根金融；新型城市化

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院在《中國(guó)新型城市化報(bào)告》中指出：中國(guó)城市化水平已經(jīng)超過了50%；而與此同時(shí)，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式難以為繼，迫切要求轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，這就需要著力提高城市發(fā)展質(zhì)量，走出一條“科學(xué)發(fā)展”、“以人為本”，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。城市治理目標(biāo)體系要以物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會(huì)文明和生態(tài)文明為指標(biāo)，我國(guó)面臨著實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)”、“促轉(zhuǎn)型”、“惠民生”的歷史任務(wù)，同時(shí)面對(duì)如何在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)互動(dòng)”、“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)。規(guī)范小額貸款對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)互動(dòng)有著重要的法治價(jià)值。

在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)存在大量的金融需求，農(nóng)村正規(guī)金融供給明顯不足、金融政策支持力度不強(qiáng)，中小企業(yè)面臨著較為突出的融資難題。在此背景下，小額貸款公司作為金融創(chuàng)新形式得以大量涌現(xiàn)。小額貸款具有貸款門檻低、擔(dān)保方式靈活、手續(xù)簡(jiǎn)便、放貸速度快等優(yōu)點(diǎn)，不僅拓寬了中小微企業(yè)和農(nóng)民融資渠道，也有助于金融制度的創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，改善農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)，并逐漸在降低融資成本、整合民間資本等方面發(fā)揮積極作用。小額貸款公司的試點(diǎn)運(yùn)行為規(guī)范我國(guó)民間金融秩序，“陽(yáng)光化”民間資本提供了一條可行的探索渠道，其獨(dú)有的低成本、靈活定價(jià)等方面的優(yōu)勢(shì)為農(nóng)村和中小企業(yè)發(fā)展帶來了一場(chǎng)資金“及時(shí)雨”。

一、小額貸款與商業(yè)貸款的概念區(qū)分

小額信貸（Microfinance）是指為低收入人群提供的、額度較小的，以反貧困、促發(fā)展為基本宗旨的信貸服務(wù)。依據(jù)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)會(huì)[2008]23號(hào)文件）規(guī)定，小額貸款公司是指“由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立、不吸收公眾存款、經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限公司或股份公司”。小額貸款公司與商業(yè)銀行雖然均從事放貸業(yè)務(wù)，并表現(xiàn)為公司制組織形式，但它們之間的制度比較明顯的差異。

一是設(shè)立程序不同。申請(qǐng)?jiān)O(shè)立小額貸款公司，要求向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)、銀監(jiān)委派出機(jī)構(gòu)和中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)報(bào)送相關(guān)資料，尚未要求銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。設(shè)立商業(yè)銀行則應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。

二是設(shè)立條件不同。設(shè)立小額貸款公司，僅對(duì)投資主體與注冊(cè)資本有一些特別要求。設(shè)立商業(yè)銀行，除應(yīng)具備章程、注冊(cè)資本最低限額外，還應(yīng)有具備任職專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的董事、高級(jí)管理人員，有健全的組織機(jī)構(gòu)和管理制度，有符合要求的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、安全防范措施和與業(yè)務(wù)有關(guān)的其他設(shè)施。

三是資本要求不同。小額貸款公司的注冊(cè)資本全部為實(shí)收貨幣資本，由出資人或發(fā)起人一次足額繳納。設(shè)立全國(guó)性商業(yè)銀行的最低限額為10億元人民幣，設(shè)立城市商業(yè)銀行的最低限額為1億元人民幣，設(shè)立農(nóng)村商業(yè)銀行的最低限額為5000萬元人民幣，注冊(cè)資本應(yīng)當(dāng)是實(shí)繳資本。

四是業(yè)務(wù)領(lǐng)域不同。小額貸款公司經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)單一，僅從事貸款業(yè)務(wù)。商業(yè)銀行服務(wù)領(lǐng)域較為廣泛，《商業(yè)銀行法》第3條的規(guī)定，商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)可分為傳統(tǒng)業(yè)務(wù)、特定業(yè)務(wù)、金融服務(wù)性中間業(yè)務(wù)和經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)四大類。

經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，涉及小額貸款公司借款合同糾紛案件除了具有普通金融借款合同糾紛案件主體特定、借款期限較短等共性特點(diǎn)外，還具有借款利率較高、信用擔(dān)保居多、擔(dān)保效力不高甚至無效等特點(diǎn)。同時(shí)，小額貸款公司存在內(nèi)部管理不完善，放貸管理不規(guī)范、人員素質(zhì)參差不齊、法律監(jiān)管不到位、法律適用不明晰等問題。

二、小額貸款案件審判存在的難題

一是送達(dá)難。小額貸款的利率普遍高于普通商業(yè)貸款利率，借款人一般是在急需資金周轉(zhuǎn)而又無法取得商業(yè)貸款時(shí)才會(huì)選擇小額貸款。該類糾紛的借款人多為農(nóng)村群眾，居住區(qū)域分散且多在外地務(wù)工，借款時(shí)所留具體聯(lián)系方式、地址多與實(shí)際居住地不符，一旦無法按期償還借款，借款人往往選擇外出躲債，致使各類法律文書送達(dá)十分困難。

二是認(rèn)定難。小額貸款的大部分借款人和擔(dān)保人為農(nóng)村居民，法律意識(shí)淡薄，“認(rèn)借不認(rèn)還”的現(xiàn)象比較突出。同時(shí)，部分案件中還存在借款人與借款使用人分離的情況，個(gè)別借款人認(rèn)為法院應(yīng)判決由借款使用人還款，往往在訴訟階段不出庭應(yīng)訴，導(dǎo)致法院對(duì)小額貸款公司的陳述和提供的證據(jù)無法進(jìn)行質(zhì)證，給準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)帶來一定難度。

三是執(zhí)行難。該類案件多系農(nóng)村小額信用貸款引發(fā)，金融工作人員在發(fā)放貸款時(shí)，審查不嚴(yán)，重貸輕管，致使大部分貸款程序流于形式、手續(xù)不完善。絕大多數(shù)貸款人未按規(guī)定提供擔(dān)保，少數(shù)貸款人提供的擔(dān)保也是空頭擔(dān)保，大部分小額貸款的借款人還款能力較弱、商業(yè)信譽(yù)不高，案件判決后，自動(dòng)履行率較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該類案件判決生效后的申請(qǐng)執(zhí)行率高達(dá)63.49%。且案件進(jìn)入執(zhí)行程序后，執(zhí)行難度大，執(zhí)行到位率低，僅有不到30%。

三、小額貸款糾紛中存在的問題

小額貸款公司被形容是陽(yáng)光化的“草根金融”，相比于專業(yè)化的金融機(jī)構(gòu)而言，剛剛起步的小額貸款公司人員的素質(zhì)、內(nèi)部程序、對(duì)突發(fā)事件的處理措施等遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。由于其面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)的特性，即貸款需求小額且無法提供有效的擔(dān)保，償債能力受農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)影響以及國(guó)家支持的政策環(huán)境在不斷變化中，導(dǎo)致小額貸款公司所面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)比城市金融信貸要大。

一是內(nèi)部管理不完善。小額貸款公司內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)不完善，缺乏科學(xué)統(tǒng)一的信貸管理規(guī)則，對(duì)客戶償還能力評(píng)估不足。經(jīng)常出現(xiàn)貸款合同約定不明、約定利率遠(yuǎn)高于銀行同期利率四倍、簽章程序不規(guī)范、合同條款不釋明等問題。部分信貸人員缺乏責(zé)任心，未及時(shí)主張貸款權(quán)利導(dǎo)致案件超過訴訟時(shí)效。

二是放貸審查不嚴(yán)格。大部分涉訴小額貸款公司存在對(duì)客戶資信狀況審查不嚴(yán)、放貸后對(duì)貸款使用情況未及時(shí)跟蹤、監(jiān)督力度不夠等問題。信貸人員違規(guī)發(fā)放貸款，出現(xiàn)同一借款人多頭貸款、借用他人名義貸款，簽訂不填貸款金額、時(shí)間、利率重要信息的空白合同等違規(guī)現(xiàn)象。

三是貸款信息不對(duì)稱。由于目前未建立統(tǒng)一的社會(huì)征信制度，小額貸款公司也未納入金融管理范疇，其與金融部門的關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)無法統(tǒng)疇管理。由于信息不對(duì)稱，小額貸款公司簽訂合同時(shí)難以全面掌握客戶征信狀況，致使不同貸款人屢次向信用較差的或負(fù)有其他債務(wù)的借款人發(fā)放貸款。小額貸款公司先期資金投入大、盈利周期長(zhǎng)，難以形成規(guī)模效益，具有較高的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

四是擔(dān)保權(quán)利難實(shí)現(xiàn)。受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)及貸款對(duì)象影響，小額貸款擔(dān)保方式單一，以信用擔(dān)保為主，有的甚至存在借款人與擔(dān)保人互為擔(dān)保、重復(fù)擔(dān)保等問題，導(dǎo)致?lián)ＰЯΣ桓呱踔翢o效，貸款回收風(fēng)險(xiǎn)增大。信貸員不向擔(dān)保人釋明擔(dān)保范圍、期間、方式，致使大部分擔(dān)保人不知道擔(dān)保合同的具體內(nèi)容；同時(shí)，業(yè)務(wù)受理中對(duì)選定擔(dān)保人以及擔(dān)保財(cái)產(chǎn)不夠?qū)徤?，常因?dān)保財(cái)產(chǎn)手續(xù)不全、對(duì)擔(dān)保人資信能力審查不嚴(yán)等情況導(dǎo)致?lián)?quán)利無法實(shí)現(xiàn)。

五是法律知識(shí)較缺乏。涉訴案件中，借款人對(duì)合同約定的違約成本認(rèn)識(shí)不足，加之社會(huì)誠(chéng)信體系不完善，違約率較高；擔(dān)保人或聯(lián)保人因法律知識(shí)欠缺不注意相互督促履行償債義務(wù)，部分擔(dān)保人甚至認(rèn)為擔(dān)保只是履行一定手續(xù)，一旦發(fā)生訴訟擔(dān)保人拒不承擔(dān)義務(wù)，為審判執(zhí)行工作帶來困難。

四、促進(jìn)小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的建議

良好的制度、利益共享的規(guī)則與原則，可以有效地引導(dǎo)人們最佳地運(yùn)用其知識(shí)，從而有效地引導(dǎo)有益于社會(huì)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)目前的制度供給缺陷現(xiàn)狀，必須從外部制度和內(nèi)部環(huán)境入手，配合與之密切相關(guān)的其他配套制度的相應(yīng)變革，以實(shí)現(xiàn)小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展。

1.健全治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化金融監(jiān)管

加強(qiáng)小額貸款公司內(nèi)部管理，健全公司治理結(jié)構(gòu)，完善貸款制度，明確信貸員職責(zé)，加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高從業(yè)資格，提升從業(yè)素質(zhì)；完善會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)體系，規(guī)范關(guān)聯(lián)交易，構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制；強(qiáng)化信貸風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，嚴(yán)格規(guī)范放貸程序，有效控制信貸風(fēng)險(xiǎn)。從立法上明確小額貸款公司法律地位，強(qiáng)化權(quán)利保護(hù)。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)小額貸款公司運(yùn)營(yíng)的相關(guān)法律法規(guī)，以及配套的稅收優(yōu)惠政策。

完善小額貸款公司的法律體系是解決小額貸款公司身份模糊定位不明的當(dāng)務(wù)之急，拓寬小額貸款公司融資渠道，化解運(yùn)營(yíng)困境是化解小額貸款公司資金匱乏的必然舉措，加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)小額貸款公司內(nèi)部外部以及行業(yè)全方位監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)對(duì)小額貸款公司有效監(jiān)督的最終選擇。落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理保障機(jī)制，明確監(jiān)管主體，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)貸款額度和資金流向的監(jiān)管，全面監(jiān)管小額貸款公司市場(chǎng)準(zhǔn)入退出、內(nèi)部控制、外部監(jiān)督等。完善金融制度，建立公開、公平、公正的金融市場(chǎng)，加強(qiáng)協(xié)同配合，打擊違法放貸，促進(jìn)小額貸款公司合法經(jīng)營(yíng)、健康有序發(fā)展。

2.改進(jìn)監(jiān)控方式，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范

強(qiáng)化放貸管理，建立“審、貸、查”分工負(fù)責(zé)和責(zé)權(quán)明晰的管理機(jī)制，嚴(yán)格按照“建檔、評(píng)級(jí)、授信、放貸”的流程放貸。其一，從放貸程序到公司的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度均要嚴(yán)格規(guī)范；其二，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)控制部門加強(qiáng)對(duì)放貸資產(chǎn)的管理在降低運(yùn)營(yíng)成本的基礎(chǔ)上確保一定的收益率；其三，咨詢相關(guān)人才并聘請(qǐng)法律顧問，以保證公司日常的文件材料及一些行為的合法性及嚴(yán)謹(jǐn)性；其四，公司的決策部門要形成嚴(yán)格的責(zé)任制度，權(quán)責(zé)分明。

改進(jìn)信貸風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控方式，加強(qiáng)貸前、貸后全程風(fēng)險(xiǎn)管理和控制，提高放貸質(zhì)量，保障放貸資金安全。應(yīng)借鑒商業(yè)銀行關(guān)于貸款的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制體系的成熟經(jīng)驗(yàn)，建立一套適合小額貸款公司運(yùn)營(yíng)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制體系，樹立“成本可算、利潤(rùn)可獲、風(fēng)險(xiǎn)可控”的經(jīng)營(yíng)理念。嚴(yán)格實(shí)行貸前審查，嚴(yán)格把關(guān)借貸對(duì)象，充分評(píng)估借款人和擔(dān)保人的資信能力、經(jīng)營(yíng)能力、財(cái)產(chǎn)狀況以及所從事項(xiàng)目的可能受益，規(guī)范審批授信額度程序，杜絕違規(guī)、違法放貸；加強(qiáng)貸后跟蹤，定期考察借款人貸款用途、實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況、資信能力變化、家庭住址變動(dòng)，一旦發(fā)現(xiàn)借款人存在經(jīng)營(yíng)不善、企業(yè)虧損或負(fù)有重大債務(wù)不能償還，多頭貸款、跑路逃貸等可能喪失還貸能力的情況，應(yīng)及時(shí)訴訟解除合同，提前收回貸款，減少放貸損失。豐富擔(dān)保方式，更多采用以房產(chǎn)、車輛、機(jī)器設(shè)備抵押的擔(dān)保方式，改變以信貸居多的局面；對(duì)擔(dān)保人資質(zhì)、償還能力及與借款人關(guān)系進(jìn)行嚴(yán)格細(xì)致的審核。發(fā)生或可能發(fā)生借款人違約情形的，小額貸款公司應(yīng)重視及時(shí)主張債權(quán)，避免突擊起訴，加大追償力度，謹(jǐn)防財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移。在風(fēng)險(xiǎn)控制上，要建立嚴(yán)格的內(nèi)部防控機(jī)制，設(shè)計(jì)清晰的貸款管理流程；對(duì)信貸審批權(quán)進(jìn)行適當(dāng)約束，明確各個(gè)環(huán)節(jié)有關(guān)人員在貸款審批過程中的權(quán)力和責(zé)任，從流程上來約束經(jīng)理人的貸款審批權(quán)。

為了提高借款人的還貸積極性、降低小額貸款公司的貸款風(fēng)險(xiǎn)、確保資金的及時(shí)回收和流轉(zhuǎn)，必須采取一定的措施。其一是建立一定的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于提前還貸的借款人，在第二次貸款時(shí)給予一定的利率優(yōu)惠，對(duì)于不按期還貸的借款人，在其第二次貸款時(shí)應(yīng)更為謹(jǐn)慎地審查其還貸能力，根據(jù)實(shí)際情況采取提高利率或不予貸款等措施以降低公司的貸款風(fēng)險(xiǎn)。其二是采取借款人之間的督促還貸方式。實(shí)行小組聯(lián)保制度，讓借款人互相督促還款，同時(shí)也可以讓借款人互為小組成員承擔(dān)擔(dān)保義務(wù)，確保借款人履行還貸義務(wù)，降低公司承擔(dān)的借款人違約風(fēng)險(xiǎn)。

3.建立征信體系，助推持續(xù)發(fā)展

我國(guó)當(dāng)前社會(huì)誠(chéng)信的缺失正是因?yàn)閷?duì)實(shí)現(xiàn)個(gè)人誠(chéng)信傳統(tǒng)路徑的依賴。個(gè)人誠(chéng)信轉(zhuǎn)化為信用只是手段，而通過個(gè)人信用制度促進(jìn)個(gè)人誠(chéng)信進(jìn)而增進(jìn)全社會(huì)誠(chéng)信才是目標(biāo)。加快建立社會(huì)征信體系，建立個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，幫助小額貸款公司提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力和信貸管理效率，防范信用風(fēng)險(xiǎn)。通過提供征信查詢平臺(tái)、定期發(fā)布信用等級(jí)評(píng)定、公布個(gè)人不良信用記錄、限制貸款融資、限制“老賴”高消費(fèi)等方式加大對(duì)惡意貸款違約行為的追究和懲罰力度，增加借款人的違約成本。

信息不透明、不對(duì)稱是小額貸款風(fēng)險(xiǎn)防控所重點(diǎn)關(guān)注和要解決的問題。規(guī)范、完善的征信服務(wù)有助于增加信貸客戶的信息透明度，方便公司及時(shí)客觀地對(duì)信貸客戶的資信情況進(jìn)行評(píng)判，不僅可以使銀行提高業(yè)務(wù)辦理效率、降低經(jīng)營(yíng)成本，而且還可以使小額貸款公司提高信貸風(fēng)險(xiǎn)防控能力。要根據(jù)信貸客戶歷史交易信息和信用記錄，采取差別化政策，適當(dāng)簡(jiǎn)化貸前調(diào)查手續(xù)和貸中審查環(huán)節(jié)，在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下提高審查效率，降低交易成本，擴(kuò)大信貸業(yè)務(wù)規(guī)模；貸后要定期或不定期地查詢信貸客戶的信用記錄變化情況，及時(shí)采取措施防控信貸客戶信用記錄變化可能帶來的信貸風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)信用記錄良好的信貸客戶，可為其提供更好的融資支持，積極培育相關(guān)信貸市場(chǎng)的發(fā)展。

積極探索將小額貸款公司納入金融機(jī)構(gòu)管理范圍，實(shí)現(xiàn)與銀行管理業(yè)務(wù)統(tǒng)籌管理和信息共享；鼓勵(lì)商業(yè)銀行以低息貸款的方式加強(qiáng)與小額貸款公司的合作，與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)互為補(bǔ)充，助推商業(yè)銀行拓展金融市場(chǎng)，保障小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展，互利互惠，實(shí)現(xiàn)共贏。

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