上海空港社區(qū)治理模式探析

陳雪

[摘 要]上海空港社區(qū)治理模式是在黨建引領下打造“共建共治共享”社會治理新格局的實踐探索。本文從理念、機制、實踐層面剖析了上?？崭凵鐓^(qū)黨建聯(lián)建、文明共治面臨的挑戰(zhàn)，從黨建引領視角指出了社區(qū)治理的關鍵成功要素，從使命愿景、組織架構、運行制度、項目運作、服務體系、社區(qū)文化等方面提出了提升空港社區(qū)治理有效性的工作設想，旨在為業(yè)內(nèi)機場、特別是樞紐機場實現(xiàn)與社區(qū)的共贏發(fā)展提供具有借鑒價值的樣本。

[關鍵詞]上?？崭凵鐓^(qū);黨建引領;治理模式;有效性

黨的十九大報告指出，加強社區(qū)治理體系建設，推動治理重心向基層下移，打造共建共治共享的社會治理新格局①，為優(yōu)化社區(qū)治理指明了方向。上海機場集團牽頭成立了上?？崭凵鐓^(qū)黨建聯(lián)建文明共治委員會，積極探索和實踐空港社區(qū)這一全新的治理模式，社區(qū)成員單位以黨建為紐帶，建立共治平臺，完善工作機制，聚焦上海航運中心建設，按照“有事共商量、難題共探討、頑癥共治理、信息共交流、風險共承擔、成果共享受”的原則②，在社會公眾高度關注的航班正點率改善、重大工程項目保障、整體服務品質(zhì)提升等跨界復合治理領域進行深度合作，取得了明顯成效。但是，空港社區(qū)聯(lián)建共治作為一種松散型黨建聯(lián)盟，成員單位在行政上沒有隸屬關系，如何抓住黨建引領這個牛鼻子，如何建立有效的管控模式確保常態(tài)長效運作，成為一項亟待解決的重要課題。

一、上海空港社區(qū)聯(lián)建共治面臨的挑戰(zhàn)

1.“社區(qū)家園”理念尚未完全建立。上?？崭凵鐓^(qū)是一個以航空樞紐為核心的航空產(chǎn)業(yè)功能地域綜合體，也是一個跨地域、跨部門、跨所有制、跨行業(yè)的社區(qū)治理復合體，覆蓋浦東虹橋兩大機場，區(qū)域面積約247平方公里，區(qū)域內(nèi)涉及政府職能部門、民航行業(yè)管理部門、機場集團、航空公司、駐場單位、街道社區(qū)等諸多單位，社會結構多元，利益訴求多樣，管理條線多頭，行業(yè)管理與屬地管理各成體系。各單位長期以來在工作中形成的“本位主義”思維慣性很難在短時間內(nèi)完全改變，守望相助、協(xié)作共贏的家園意識和社區(qū)文化需持續(xù)滲透和植入，從“單位人”向“社區(qū)人”的理念轉(zhuǎn)變和文化認同勢在必行③。

2.多元主體協(xié)同治理機制有待優(yōu)化。正確定位機場、航空公司、政府相關部門在空港社區(qū)治理中的關系，推動多元主體協(xié)同治理，是社區(qū)實現(xiàn)整體性治理的基礎?？崭凵鐓^(qū)治理主體的多元化，也帶來了利益的多元化，迫切需要通過機制創(chuàng)新，改善不同單位相對獨立、資源分割、難以共治的現(xiàn)狀。上海機場集團作為空港社區(qū)平臺發(fā)起方，初期在聯(lián)建共治中承擔了更多的責任。從長遠看，提升空港整體服務品質(zhì)需全服務鏈無縫銜接，需各治理主體跨前一步主動擔當，這是空港社區(qū)治理實現(xiàn)常態(tài)化和長效化的保證。針對部分單位“搭便車”只求利益不講責任的現(xiàn)象，上海機場集團要逐步由“劃槳者”角色向“掌舵者”角色轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮各治理主體的優(yōu)勢和作用，強化其參與社區(qū)建設的責任意識。黨組織要發(fā)揮引領作用，推動協(xié)同治理，必須要有超越、駕馭、協(xié)調(diào)各方利益和責任的能力，實現(xiàn)社區(qū)治理責任自上而下的有效傳遞，這對區(qū)域化黨建提出了新的要求。

3.黨建聯(lián)建與社區(qū)治理結合度還不高。社區(qū)黨建聯(lián)建的生命力在于融入社區(qū)治理，上海空港社區(qū)通過黨建聯(lián)建在航班準點率整治、進口博覽會保障等重點和專項工作中取得了明顯的成效，但應清醒地看到，這些成效的取得是在高層領導的重視下自上而下驅(qū)動的，缺乏自下而上的自主性驅(qū)動，黨建引領下的高品質(zhì)治理項目還不是很多。從黨建聯(lián)建涉及的活動領域看，文體活動較多，而真正涉及社區(qū)發(fā)展、公共利益等方面的活動相對較少。部分社區(qū)單位黨建聯(lián)建存在形式化問題，就黨建說黨建，與解決社區(qū)治理痛點問題的初衷有所脫節(jié)，各基層黨組織對社區(qū)發(fā)展的需求調(diào)研、黨建載體設計和資源整合能力亟待加強。

二、黨建引領社區(qū)治理的關鍵成功要素

1.黨組織要做好社區(qū)利益的協(xié)調(diào)者，以最大公約數(shù)凝聚治理共識④。要把了解空港社區(qū)各單位的發(fā)展需求、尋找各單位的利益共同點，作為聯(lián)建共治的切入點。在社區(qū)黨組織引導下，綜合平衡各方意見，在求同存異中統(tǒng)一認識，慢慢磨平利益分歧的棱角，最終有效融合，打通社區(qū)治理的“最后一公里”，實現(xiàn)政府意圖、民眾需求、社區(qū)治理之間的無縫對接。在空港社區(qū)聯(lián)建共治平臺上，政府部門、企業(yè)單位、街道社區(qū)需建立平等的合作伙伴關系，各方主體在最大公約數(shù)凝聚下，把分散的目標和訴求在社區(qū)平臺上進行統(tǒng)一，形成聯(lián)合推動工作的共識。

2.黨組織要做好社區(qū)發(fā)展的引導者，以參與式治理提升治理動力?！盎疖嚺艿每欤寇囶^帶”，上海機場集團要把空港社區(qū)這輛火車開得又快又穩(wěn)，首先應該當好火車頭，在黨建引領社區(qū)治理上想辦法、下功夫，辯證理解黨建引領內(nèi)涵，牽頭做好頂層設計，確保精準發(fā)力。作為火車頭，既不能把資源和職責獨攬一身，憑一己之力拖著火車跑，也不能把職權和責任卸給車身，由著火車跑，更不能與車身脫鉤，與火車分開跑?？崭凵鐓^(qū)聯(lián)建共治應樹立“目標一致、動力分散”理念，既保持車頭的牽引力，又將部分動力分散到每節(jié)車廂，促進火車高速行駛。黨建引領要做到統(tǒng)領而不代領，總攬而不包辦，放權而不放手，讓社區(qū)單位自發(fā)參與社區(qū)治理的全流程，使社區(qū)黨建與社區(qū)治理和諧互動。

3.黨組織要做好社區(qū)資源的整合者，以深度融合提升治理效能。黨組織在社區(qū)治理中的領導核心作用主要體現(xiàn)在總攬全局、協(xié)調(diào)各方和整合資源上，社區(qū)黨組織搭建平臺，社區(qū)黨員發(fā)揮先鋒模范作用，促進社區(qū)治理制度機制良性運行。要通過“黨建+”提高社區(qū)治理效能，“黨建+”核心就是全面覆蓋和深度融合，圍繞空港社區(qū)發(fā)展瓶頸抓黨建聯(lián)建，圍繞空港服務品質(zhì)提升抓黨建聯(lián)建，使黨建工作與社區(qū)治理融為一體，形成你中有我、我中有你的局面，社區(qū)治理通過黨的建設得到推動和促進，黨的建設也因社區(qū)治理得到檢驗和監(jiān)督。要基于資源整合開展社區(qū)黨組織結對共建，整合利用社區(qū)內(nèi)外的黨建資源、行政資源和社會資源，建立資源共享體系，尤其要推行資源供給側改革⑤，通過黨建平臺集約利用，發(fā)揮社區(qū)資源的最大價值，從而推動社區(qū)治理的精細化、扁平化和高效化。

三、提升上海空港社區(qū)聯(lián)建共治有效性的實踐與思考

1.植入空港社區(qū)使命愿景，提升向心力。企業(yè)需要使命愿景明確發(fā)展方向，社區(qū)也同樣需要使命愿景確保持續(xù)健康發(fā)展。在上海航空樞紐戰(zhàn)略指引下，空港社區(qū)不僅在地域空間和價值鏈上是相互依存的社群，還在精神和心理上是具有高度認同感的社群，因此，資源共享、優(yōu)勢互補、目標一致、風險共擔應成為上?？崭凵鐓^(qū)的發(fā)展共識。社區(qū)各級黨組織必須因勢利導，強化

“發(fā)展共同體”這一理念，即社區(qū)單位既是利益共同體，也是責任共同體，更是命運共同體，三體融合為

“發(fā)展共同體”。黨組織要通過正面價值導入，把中央黨建精神、國家發(fā)展戰(zhàn)略、政府治理要求滲透到空港社區(qū)治理的各項制度與行動過程中，植入到每一個空港社區(qū)人的思想深處，教育、團結和引導大家牢固樹立合作、互通、共享理念，提升空港社區(qū)的向心力。

2.構建聯(lián)建共治組織架構，提升領導力。上海空港社區(qū)按照“頂層輪值、中層協(xié)調(diào)、基層治理”原則成立了“1+1+5”社區(qū)治理架構，頂層是空港社區(qū)黨建聯(lián)建文明共治委員會，成員由市文明辦、民航華東管理局、市建交委、機場集團、東航股份公司等單位黨委領導擔任;中層是空港社區(qū)秘書處，由社區(qū)主要成員單位黨辦、行政辦負責人擔任，負責社區(qū)事務聯(lián)絡、協(xié)調(diào)和督辦;基層是機場運行、同創(chuàng)共建、交通樞紐、貨運樞紐、綜治內(nèi)保等5個專業(yè)委員會，由社區(qū)各單位業(yè)務條線負責人擔任，專業(yè)化推動難題頑癥的治理。在現(xiàn)有“1+1+5”三級架構基礎上，要進一步提升基層黨組織的覆蓋力，持續(xù)織密治理網(wǎng)絡并實現(xiàn)重心下移，向基層一線延伸，把黨建工作覆蓋到基層治理的“神經(jīng)末梢”。

3.創(chuàng)新空港社區(qū)運行制度，提升內(nèi)動力。上?？崭凵鐓^(qū)建立了聯(lián)席會議、聯(lián)合調(diào)研、聯(lián)組學習和簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議等制度，強化黨建工作在社區(qū)治理中的核心作用。在上?？崭凵鐓^(qū)聯(lián)建共治委領導下，浦東、虹橋機場探索建立了屬地化的社區(qū)黨員代表會議制度，這是社區(qū)事務溝通協(xié)調(diào)、跨界合作的平臺，賦予黨員參與、決策和處置社區(qū)事務的權力，主要任務是“八共”，即：黨建共建、資源共享、決策共商、責任共擔、服務共推、黨員共學、人才共育和文化共興。社區(qū)黨員代表會議制度旨在強化參與式治理，根據(jù)社區(qū)發(fā)展需要采取結構席位制方式分配代表名額，吸收各級黨代會代表、

“兩會”代表、先進黨員代表和基層一線黨員代表，領導干部占一定比例以確保執(zhí)行力。社區(qū)黨員代表會議決策領導機構為主席團，執(zhí)行機構為秘書處，主席團引入輪值主席運行模式，使空港社區(qū)治理從機場“獨唱”變成與社區(qū)單位“合唱”。社區(qū)黨員代表會議構建了常態(tài)化治理機制，通過建立社區(qū)黨員代表建議提案、聯(lián)合調(diào)研、互訪巡查等制度，強化了黨員的身份意識和主體意識，喚醒黨員承擔和參與區(qū)域公共事務的責任感和義務感，有效實現(xiàn)了黨組織對社區(qū)治理的價值引領。

4.推進社區(qū)跨界治理項目化，提升執(zhí)行力?？崭凵鐓^(qū)治理工作的瓶頸、難點和盲區(qū)，就是社區(qū)黨建工作的舞臺和空間。近年來，上海空港社區(qū)在提升航班正常性、環(huán)保整治、進博會保障、智慧機場建設等方面取得了顯著成效，歸功于始終堅持“問題、需求、效果”三個導向，以“菜單式分類、協(xié)商式認領、項目化運作”方式⑥，讓聯(lián)建共治項目化理念扎根基層，實現(xiàn)社區(qū)資源有效對接，治理項目有效落地。年初通過社區(qū)聯(lián)合調(diào)研明確需求，整合需求設立項目，每個項目均定目標、定任務、定責任、定時限、定考核標準，讓相關黨組織和責任主體清楚干什么、怎樣干。建立項目化管理機制，對項目實施推進情況通過“月報季督”方式，進行過程管控和檢查督辦。完善項目考核評價激勵機制，細化考核辦法和評價標準，把區(qū)域化黨建項目執(zhí)行情況納入各基層黨組織年終考核，把黨員在區(qū)域化黨建工作中的表現(xiàn)納入黨員民主評議內(nèi)容。結合考核評價情況，對成效顯著、經(jīng)驗成熟的項目，通過召開現(xiàn)場觀摩會等形式，宣傳創(chuàng)新成果，交流治理經(jīng)驗。

5.完善空港社區(qū)服務體系，提升吸引力。服務是最好的治理，在社區(qū)治理中要延伸拓展黨組織的服務功能，寓治理于服務之中。首先要做好資源服務，黨組織融通全域資源，統(tǒng)籌優(yōu)勢資源，協(xié)調(diào)社區(qū)單位建立資源供給清單，優(yōu)化資源需求匹配機制，尤其要鼓勵各社區(qū)單位拿出優(yōu)質(zhì)服務資源，形成共建共享的良好氛圍;其次要升級信息服務，引入“互聯(lián)網(wǎng)+”思維組建“空港社區(qū)家園”網(wǎng)站、微信公眾號和“掌上社區(qū)”App， 實時發(fā)布社區(qū)要聞、活動動態(tài)和問答反饋等信息，推進黨建信息可視化和管理即時化，努力打造宣傳更全面、互動更頻繁、服務更完善的“紅色陣地”，吸納社區(qū)群眾通過線上線下聯(lián)動打通社區(qū)治理“雙向道”⑦。探索區(qū)域黨建數(shù)字化機制，利用移動互聯(lián)網(wǎng)技術互聯(lián)互通社區(qū)海量數(shù)據(jù)，運用云計算技術建立社區(qū)需求大數(shù)據(jù)決策研判和支持系統(tǒng)，最終實現(xiàn)空港社區(qū)的精準治理、智慧治理;最后還要關注黨員服務，按照“活動平臺、教育平臺、資源平臺、服務平臺”的定位打造空港社區(qū)黨建服務中心，通過公共空間集聚賦能，讓黨建陣地“活”起來，黨建品牌“亮”起來，黨建元素“美”起來，提升黨員的參與熱情和社區(qū)認同感。

6.營造空港社區(qū)文化氛圍，提升凝聚力。黨建工作不僅要在組織上融入社區(qū)治理，更要從思想上融入，全力打造上?？崭凵鐓^(qū)文化高地。一是強化上?？崭邸吧?/p>

區(qū)家園”文化，激活社區(qū)里每個組織和個體的歸屬感;二是打造志愿服務文化，黨組織要因地制宜、因人制宜、因事制宜，針對退休黨員空閑時間多、一線黨員社區(qū)信息多、干部黨員可調(diào)配資源多等特點，對社區(qū)黨員志愿者群體進行分類管理，探索不同類型黨員參與社區(qū)治理的途徑方式，讓各類黨員都能發(fā)揮作用。在黨員中開展認領微心愿、認領公益崗等活動，建立“公益服務就是新時尚”的理念。探索黨員志愿服務積分制，將黨員參加社區(qū)公益服務等情況錄入黨管信息系統(tǒng);三是豐富社區(qū)活動文化，組織社區(qū)文體娛樂活動和興趣愛好小組等增進情感交流，把黨的聲音融匯進豐富多彩的活動中，營造充滿正能量的社區(qū)文化氛圍;四是形成人才共育文化，黨工團聯(lián)手探索建立行業(yè)人才培養(yǎng)基地，充分挖掘橫向縱向業(yè)務鏈資源，推動跨單位、跨專業(yè)的復合型人才培養(yǎng)。

注釋：

① 中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，學習出版社，2018年，第234-235頁.

② 上?？崭凵鐓^(qū)黨建聯(lián)建文明共治委員會：《上?？崭凵鐓^(qū)黨建聯(lián)建文明共治工作案例匯編》，2018年，第200頁。

③ 陸秀清：《堅持黨建引領社區(qū)發(fā)展治理的思考》，《江南論壇》2018年第3期。

④ 陳亮：《分類引領與功能優(yōu)化： 新時期下黨建引領社區(qū)自治、共治的邏輯與路徑》，《天府新論》2018年第1期。

⑤ 劉偉：《上?；鶎由鐓^(qū)自治規(guī)范化與創(chuàng)新居民參與社區(qū)治理機制》，《科學發(fā)展》2019年第1期。

⑥ 葉斌：《農(nóng)場型社區(qū)整體性治理的實踐與探索——以崇明區(qū)新海鎮(zhèn)區(qū)域化黨建為例》，《上海黨史與黨建》2018年第12期。

⑦ 武漢市武昌區(qū)中華路街黨工委：《大黨建引領大治理：城市基層黨建與社會治理有機融合的實踐探索》，《學習月刊》2019年第1期。

（作者系滬港機場管理（上海）有限公司黨群工作部部長）

（責任編輯? ?矯海霞）