放管服改革研究述評

聶勇鋼 李彥婭

[摘 要]學(xué)界對放管服改革的形成背景、思想內(nèi)涵、現(xiàn)實價值、實施路徑等方面進(jìn)行了研究，并取得了豐碩的研究成果。本文著重從放管服改革的形成背景、思想內(nèi)涵、改革存在的問題和路徑選擇四個方面進(jìn)行文獻(xiàn)的相關(guān)評析。由于放管服改革還處于行進(jìn)中，相關(guān)理論研究還不成熟，本文認(rèn)為關(guān)于這一主題研究要注重豐富研究內(nèi)容、運用多樣研究方法、拓展研究視野，以期更好地為放管服改革實踐提供理論支撐和方法指導(dǎo)，從而助推政府職能轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]放管服改革;政府職能;服務(wù)型政府;文獻(xiàn)述評

2014年，李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》中提出“進(jìn)一步簡政放權(quán)”。2015年，《政府工作報告》再次提出“加大簡政放權(quán)、放管結(jié)合改革力度”。

2016 年，這一表述變?yōu)椤巴苿雍喺艡?quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展①，即“放管服”改革。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強(qiáng)調(diào)，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”②。這就為我國行政體制改革指明了方向。隨著“放管服改革”日益深入民眾的日常生活，學(xué)者們從不同視角對該主題進(jìn)行了積極探索，取得了較為豐富的研究成果。我們以中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫為檢索對象，檢索條件為主題含有“放管服”的文獻(xiàn)，文獻(xiàn)期刊類別為“中文核心”和“CSSCI”。從收集的102篇文獻(xiàn)中試圖梳理出關(guān)于放管服改革的主要內(nèi)容，以期從中得到啟發(fā)，為我們以后的實證研究或者實務(wù)操作做好鋪墊。整體來看，我國學(xué)界有關(guān)“放管服改革”的研究主要集中于形成背景、主要內(nèi)涵、存在問題、改進(jìn)路徑四個方面。

一、放管服改革的形成背景和主要內(nèi)容

1.放管服改革的形成背景

學(xué)界普遍認(rèn)為，放管服改革的提出有著特定的背景。從現(xiàn)有研究成果來看，國內(nèi)學(xué)者主要是從理論淵源、實踐基礎(chǔ)、制度保障等方面，對放管服改革思想的形成背景進(jìn)行了研究。

首先，放管服改革的形成有著深厚的理論淵源。翟云提出以整體性動態(tài)治理理論反思和建構(gòu)新型政務(wù)服務(wù)推動政府職能轉(zhuǎn)變的邏輯框架，可以使整體性治理理論體系的制度化策略更加完備，使政府行政體制改革的適應(yīng)和創(chuàng)新能力更強(qiáng)、治理效果更加顯著。整體性治理提倡治理層級的扁平化，注重加強(qiáng)政府各部門間的協(xié)作，破除“碎片化”和打破部門分割，降低治理成本、提高服務(wù)效率。③高小平、陳新明把魯梅爾特提出的“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”④范式作為放管服改革理論的分析框架，按照戰(zhàn)略定位、結(jié)構(gòu)變革、績效改進(jìn)三位一體依次推進(jìn)的邏輯使各個改革要素相互聯(lián)通、相互促進(jìn)以進(jìn)一步提升改革的有效性。⑤秦佳巍認(rèn)為“放管服”改革充分運用了治理理論的思維，放權(quán)意味著治理主體日益變得多元化;這借鑒了新公共管理理論方法論，用企業(yè)家精神來重塑政府，注重目標(biāo)使命而非繁文縟節(jié)、重產(chǎn)出而不是投入、重妥善授權(quán)而不是事必躬親，重參與協(xié)作而非層級節(jié)制;借鑒了新公共服務(wù)理念，新公共服務(wù)理論認(rèn)為，對于行政官員而言，公民不僅是追逐私利的個體，還是公共社會群體中的一員，公民的公共權(quán)利應(yīng)該是首位的，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。⑥

其次，放管服改革的形成有著鮮明的實踐基礎(chǔ)。潘小娟從比較行政的角度認(rèn)為，作為政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，行政審批制度改革成為近些年許多國家行政體制改革的重頭戲。各國行政審批改革的重點在于“減”，即削減審批權(quán)限，放松規(guī)制，在此基礎(chǔ)上，在“管”和“服”上下功夫。⑦李軍鵬把政府機(jī)構(gòu)改革作為放管服改革的實踐基礎(chǔ)，認(rèn)為改革開放40年來，為適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)與市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的需要，我國先后在1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008年和2013 年進(jìn)行了七次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)與行政體制改革，促進(jìn)了政府放管服改革不斷向縱深發(fā)展。⑧張新寧、楊承訓(xùn)則以政府與市場的關(guān)系轉(zhuǎn)變的歷史變遷作為大背景，提到改革開放前后在政府調(diào)節(jié)上實現(xiàn)了從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變、從指令性計劃向指導(dǎo)性計劃轉(zhuǎn)變、從權(quán)力型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，在市場調(diào)節(jié)上經(jīng)歷了限制甚至取消市場的作用、市場調(diào)節(jié)為輔、市場在資源配置上起基礎(chǔ)性作用、市場在資源配置上起決定性作用等階段。⑨安宇宏則從政府職能的視角提出從簡政放權(quán)到放管結(jié)合，再到“放管服”三管齊下，是政府改革走向成熟和體系化的過程，是推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展和全面深化改革的戰(zhàn)略舉措。⑩

最后，放管服改革的形成有著堅實的價值支撐。吳江指出從“放管”逐步向“放管服轉(zhuǎn)效”方向改變可以明顯地看到我國政府部門在重責(zé)任、重民生、重發(fā)展等方面的努力，在培養(yǎng)政府部門工作人員責(zé)任意識方面的進(jìn)步，以及在構(gòu)建完善的黨政監(jiān)督系統(tǒng)、實現(xiàn)政府服務(wù)人民方面的探索，為人民服務(wù)，便民利民為放管服改革思想的形成提供了堅實的價值支撐。王叢虎、門鈺璐也提到“放管服”改革是我國政府職能轉(zhuǎn)變的方向、原則和要求，也是新一屆政府確定以人民為中心理念并實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，政府要構(gòu)建“服務(wù)型政府”，就是要在以人民為中心理念指導(dǎo)下，把服務(wù)作為政府管理和社會治理核心價值的一種政府模式，放管服改革思想的形成有賴于以人民為中心理念的強(qiáng)力支撐。

2.放管服改革的主要內(nèi)容

放管服改革蘊(yùn)含著豐富的內(nèi)涵，通過梳理相關(guān)研究文獻(xiàn)可知，學(xué)者們雖然對放管服改革主要內(nèi)容的表述略有差異，但在其核心觀點上達(dá)成了基本共識，普遍認(rèn)為放管服改革的主要內(nèi)容就是“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”。

高電玻認(rèn)為“放”即中央下放行政權(quán)力，清理職能部門之間相互交叉重疊，甚至矛盾的行政權(quán);“管”即政府部門加強(qiáng)監(jiān)管職能，創(chuàng)新監(jiān)管理念，改革行政監(jiān)管體制;“服”即減少政府對市場經(jīng)濟(jì)運行的行政干預(yù)及各項行政審批制度，激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)主體的活力，不斷創(chuàng)新優(yōu)化服務(wù)。張新寧、楊承訓(xùn)則站在政府與市場的關(guān)系處理上，提出簡政放權(quán)是要“把政府不該管的事交給市場”;放管結(jié)合是“既要‘有效的市場，又要‘有為的政府”;優(yōu)化服務(wù)，就是“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。王彥智認(rèn)為簡政放權(quán)（放）是前提，各級政府給市場、社會放權(quán)是改革的源泉;放權(quán)后的有效監(jiān)管（管）是關(guān)鍵，能使政府走出過去“一放就亂、一亂就收、一收就死”的循環(huán)之中;各級政府向市場、社會和人民群眾提供有效的公共服務(wù)（服），建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。毛壽龍、劉茜認(rèn)為“放”是中央政府也就是國務(wù)院及其各個部門下放行政審批權(quán)，“管”是政府部門公共管理要創(chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管職能，“服”指的是轉(zhuǎn)變政府職能，讓市場決定市場的事，減少過多的行政審批等行為，降低企業(yè)和企業(yè)家市場運行的行政秩序成本。邵景均也認(rèn)為放管服改革思想的科學(xué)要義是“持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，不斷提高政府效能。這三個方面分別對應(yīng)放管服改革的基本前提、關(guān)鍵所在、最終目標(biāo)。

在國內(nèi)多數(shù)學(xué)者圍繞以上三個方面對放管服改革的基本內(nèi)涵進(jìn)行解讀的同時，也有部分學(xué)者嘗試著從其他角度探討放管服改革的主要內(nèi)容。比如，王湘軍從政府—市場—社會關(guān)系定位出發(fā)，提出“放”的核心是重新界定政府、市場、社會的邊界和相互關(guān)系;“管”的旨向是推進(jìn)市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型和社會治理變革;“服”的目的是提升政府公共服務(wù)能力。國外學(xué)者卡拉克也認(rèn)為因市場、政府和社會都會存在失靈現(xiàn)象，這表明在地方治理結(jié)構(gòu)中僅有市場， 僅有政府， 或僅有社會組織都是不夠的，需要通過一種制度性安排將政府、市場及社會等主體聯(lián)合起來，在協(xié)商基礎(chǔ)上共同治理社會公共事務(wù)。放管服改革內(nèi)涵也就是強(qiáng)調(diào)政府、市場及社會協(xié)調(diào)聯(lián)動治理社會公共事務(wù)，為市場和民眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。再如張定安及其他學(xué)者從政府存在的問題出發(fā)，認(rèn)為“放管服”改革“放”的難點是政府如何補(bǔ)缺位、糾錯位、控越位，“管”的核心是政府管理轉(zhuǎn)型，建設(shè)現(xiàn)代政府，“服”的核心是治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

二、放管服改革存在的問題

放管服改革經(jīng)過近年來各級政府的推進(jìn)和落實，也出現(xiàn)了阻礙改革的因素，我們從以下四個方面對存在的問題進(jìn)行了總結(jié)和概括。

一是放管服改革中宏觀框架設(shè)計不合理。對“放管服”改革進(jìn)程研究，張定安發(fā)現(xiàn)存在以下問題：首先，改革進(jìn)程中附加功能“太多”。其次，改革政策供給“太快”。再次，現(xiàn)實情況“太亂”。通過對“放管服”改革推進(jìn)機(jī)制的再認(rèn)識，他提出存在謀劃不系統(tǒng)、部門不協(xié)同、改革不深入、政策不落地等問題。也有學(xué)者提出“放管服”改革仍然存在不到位、不配套、不銜接等問題，如該“放”的還沒完全“放”，該“管”的還沒完全“管”好，如何“服”也有待系統(tǒng)化。各級政府頂層設(shè)計如果出現(xiàn)差錯，在執(zhí)行的過程中難免會出現(xiàn)各種阻滯改革的現(xiàn)象。

二是放管服改革中政府職能轉(zhuǎn)變不到位。解安、楊峰認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀粵]到位，特別是市場準(zhǔn)入中的各種許可限制仍較多，市場開放度不夠高。有效監(jiān)管亟待加強(qiáng)，特別是市場監(jiān)管法律法規(guī)還存在不少盲區(qū)，監(jiān)管職責(zé)不明確導(dǎo)致部門間扯皮，地區(qū)間監(jiān)管政策不一，監(jiān)管和執(zhí)法過程不透明。政務(wù)服務(wù)存在弱項，個別政府部門辦事手續(xù)繁瑣、流程復(fù)雜，存在“門好進(jìn)，臉好看，事不辦”的現(xiàn)象;基層政府承接能力和依法行政水平需要提高，政策落實不夠到位，在一定程度上影響了企業(yè)和群眾的獲得感。李明征也提出“放管服”的推進(jìn)效果仍然“打了折扣”，存在“短板”：上級向下級層層放權(quán)，基層有些接不住;有的明放暗不放，在數(shù)字上做文章;市場和社會對簡政放權(quán)的獲得感不強(qiáng);簡政放權(quán)統(tǒng)籌推進(jìn)的協(xié)同性不夠;放權(quán)與監(jiān)管不同步，放權(quán)后的監(jiān)管不力;機(jī)構(gòu)改革不同步，“下合上不合”。

三是放管服改革中政府部門觀念提升不跟進(jìn)。汪玉凱通過對放管服改革的難點調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一是不作為在很大程度上可能不是真正的能力問題，而是觀念等問題;二是簡政放權(quán)仍然是問題的主要方面，這是政府與市場、政府與社會的關(guān)系校正的需要;三是不作為現(xiàn)象出現(xiàn)不能簡單歸咎于基層政府工作人員的能力和素質(zhì)問題。毛壽龍、劉茜也根據(jù)調(diào)研和觀察，提出至少有兩個問題值得關(guān)注。其一，有些政府和部門在執(zhí)行“放管服”改革時，簡政放權(quán)和優(yōu)化服務(wù)有形式上變化，但沒有實質(zhì)性變化。很多地方政府、部門以及官員依舊沒有改變觀念，權(quán)力的意識強(qiáng)過服務(wù)的意識。其二，“放管結(jié)合”演變成“加嚴(yán)監(jiān)管”。個人辦理一些較復(fù)雜、非常規(guī)、政府加強(qiáng)管制的業(yè)務(wù)時，仍然需要依靠傳統(tǒng)人脈資源去協(xié)調(diào)政府關(guān)系。個人如此，企業(yè)就更難了。為了生存有的企業(yè)甚至不得不做一些違規(guī)的事情。

四是放管服改革中政府政務(wù)信息共享不全面。對于當(dāng)前我國政務(wù)大數(shù)據(jù)共享，鄧念國指出其發(fā)展面臨體制壁壘、管理壁壘、法律制度壁壘、技術(shù)壁壘和心理壁壘等阻礙因素。一是體制壁壘，長期以來由于條塊分割體制，政府信息資源在開發(fā)上缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)，呈現(xiàn)明顯的“部門化”格局，形成了一個個的“信息孤島”。二是管理壁壘，在政務(wù)信息日常管理中，各地區(qū)各部門的信息系統(tǒng)往往自成體系，政府掌握的數(shù)據(jù)大都處于割裂狀態(tài)，部門林立造成巨大的“數(shù)據(jù)煙囪”。三是法律制度壁壘，政務(wù)大數(shù)據(jù)的開發(fā)、整合和管理過程中常常會涉及數(shù)據(jù)的安全性、真實性和保密性等問題，相關(guān)法律法規(guī)仍然缺位。四是技術(shù)壁壘。政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的技術(shù)壁壘主要有標(biāo)準(zhǔn)不一、平臺疊加、接口不通等。五是心理壁壘，心理壁壘來自保守心理和固化思維、對安全隱患及風(fēng)險的擔(dān)心、對風(fēng)險的規(guī)避和對問責(zé)的逃避。劉瀟陽、魏楠則認(rèn)為當(dāng)前地方政府“放

管服”改革穩(wěn)步推進(jìn)，既取得了階段性成效，也面臨著“信息孤島”問題突出問題與挑戰(zhàn)。鄭平也提出地方治理現(xiàn)代視角下“放管服”改革的主要困難之一是

“放管服”孤島化問題，“放管服”信息化建設(shè)與國家、省、市等各級各部門缺乏互聯(lián)互通和充分共享，一定程度上制約了行政效能的提升，給企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)造成不便。高學(xué)棟、李坤軒也認(rèn)為目前“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”存在網(wǎng)上服務(wù)平臺普及率不高、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)水平欠佳、電子檔案認(rèn)可和利用度低、網(wǎng)上服務(wù)平臺的兼容性不強(qiáng)、部門間信息壁壘尚未打破等問題。

三、放管服改革的路徑選擇

面對放管服改革存在的問題，如何更好地推進(jìn)和踐行放管服改革，是當(dāng)前學(xué)界研究的一個焦點問題。概括起來，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于放管服改革的踐行路徑研究有以下幾點：

一是貫徹落實新治理理念。王湘軍在國家治理現(xiàn)代化視域下提出改革調(diào)整要從碎片化轉(zhuǎn)向整體化縱深化，應(yīng)從頂層設(shè)計上防止改革的碎片化，加強(qiáng)改革自身各部分間以及與其他關(guān)聯(lián)領(lǐng)域改革間的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，同時要致力于從一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手化解鉗制、羈絆改革全面深入推進(jìn)的一些帶有基礎(chǔ)性、全局性、戰(zhàn)略性的深層次問題。深化“放管服”改革的著力點在于積極培育社會組織，加快社會信用體系建設(shè)，遏制并祛除部門利益，創(chuàng)建新型國家綜合改革試驗區(qū)。劉瀟陽、魏楠基于整體性治理視角，認(rèn)為地方政府“放管服”改革應(yīng)重塑以公共利益為導(dǎo)向的責(zé)任型政府理念，履行政治責(zé)任，堅持以公共利益為導(dǎo)向，履行社會責(zé)任;構(gòu)建整體性政府組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)政府間改革協(xié)同，優(yōu)化政府內(nèi)部橫向協(xié)調(diào)合作;以數(shù)字信息技術(shù)助推改革，實現(xiàn)信息共享，暢通政府與社會的溝通渠道。在此視角下寇大偉、崔建鋒也提出政府應(yīng)采取一系列有效的措施如制定理順審批與監(jiān)管關(guān)系的法律法規(guī)，促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”在“放管服”改革中進(jìn)一步應(yīng)用，理順地方政府的橫縱向府際關(guān)系，上級政府部門加大對下級政府部門的支持力度等。鄭平則在地方治理現(xiàn)代化視角下提出“放管服”改革應(yīng)精簡高效整合，大力推進(jìn)審批“減量化”“信息化”“標(biāo)準(zhǔn)化”“一體化”，全面實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、行政審批在線監(jiān)管網(wǎng)、網(wǎng)上批文資料網(wǎng)的聯(lián)通共享;要包容審慎監(jiān)管，適時編制智能制造、信息經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、分享經(jīng)濟(jì)、體驗經(jīng)濟(jì)等新興經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)則，重點加強(qiáng)事中事后風(fēng)險防控，在監(jiān)管體制、監(jiān)管執(zhí)法上改變;在優(yōu)化服務(wù)供給上，提高制度供給的靈活性、政策供給的精準(zhǔn)性、要素供給的流通性、公共產(chǎn)品供給的競爭性。

二是遵循科學(xué)的方法原則。新公共服務(wù)理論倡議者提出政府要把握服務(wù)而不是掌舵的原則，認(rèn)為對政府部門而言，需要承擔(dān)越來越重要的角色是幫助民眾滿足他們的利益需求，而不是試圖控制和為社會發(fā)展的新方向掌舵，同時不能忘記了政府公務(wù)人員是為誰而出發(fā)的。這啟發(fā)我們放管服改革要時刻牢記為人民服務(wù)的根本原則。徐志群從法治的視角指出依法推進(jìn)放管服改革向縱深發(fā)展，保障改革措施有效落實，我們應(yīng)當(dāng)著力做好以下幾方面工作：依法保障放管服改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性;依法保障改革措施有效落實;加強(qiáng)放管服改革的規(guī)范化、制度化建設(shè);依法科學(xué)配置政府職能，加大機(jī)構(gòu)改革力度。毛壽龍、劉茜從秩序維度提出：一是政府改革不僅要考慮政府秩序，而且要尊重原始秩序、市場和社會秩序，給其充分的發(fā)展空間。二是政府改革要把新制度、新規(guī)范逐步細(xì)節(jié)化，優(yōu)化辦事流程，壓縮辦事時限，關(guān)注管理和服務(wù)領(lǐng)域的細(xì)節(jié)安排，使硬件設(shè)施、布局到內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作流程、工作制度等各個方面都得到完善。三是在官員的心態(tài)和行為上確立人民公仆的服務(wù)姿態(tài)，在心理和行為兩個層面建設(shè)服務(wù)型政府。四是廣泛推進(jìn)與強(qiáng)化政務(wù)信息公開和公眾參與，實行網(wǎng)格狀的合作治理。對于下一步如何深入放管服改革，汪玉凱進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)只有從簡政放權(quán)上解決好問題，才能做好后續(xù)的放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)。放管服改革的推進(jìn)是系統(tǒng)性的，必須同步推進(jìn)，上下銜接。同時要高度重視放管服改革，采取有力的舉措，要實現(xiàn)改革成果最大化需要借助法制。

三是堅持人民的主體地位?！肮卜?wù)型政府”理念主張管理就是服務(wù)，政府的存在是為了滿足社會的需求，政府應(yīng)該盡可能地為社會提供滿意的公共物品，也就是說公共服務(wù)型政府是以公民為中心的政府。對于下一步“放管服”改革的走向，沈榮華認(rèn)為應(yīng)該：（1）持續(xù)簡政放權(quán)，要加快企業(yè)“辦證”改革，實現(xiàn)開辦企業(yè)便利化;繼續(xù)清理涉企收費，降低企業(yè)經(jīng)營成本。（2）

完善清單管理，要以清單鞏固改革成果，規(guī)范清單制定，健全設(shè)立實施監(jiān)督機(jī)制。（3）強(qiáng)化市場監(jiān)管，要徹底扭轉(zhuǎn)“重審批輕監(jiān)管”傾向，改進(jìn)監(jiān)管模式，創(chuàng)新監(jiān)管方式。（4）優(yōu)化政府服務(wù)，應(yīng)積極回應(yīng)社會關(guān)切，加快清理煩擾群眾的證明材料和辦事手續(xù)，方便群眾辦事。對于改革存在的問題，張定安提出“放”的方面，國家部委層面，囿于法制、觀念、利益和能力，擔(dān)心改革進(jìn)程出現(xiàn)問題要承擔(dān)責(zé)任，不積極回應(yīng)“群眾和地方點菜”，必須做出格局上的調(diào)整?！肮堋钡姆矫妫艿母母镌隗w制、機(jī)制、法制、能力和文化等諸多方面都有尋求突破的空間。“服”的方面，要創(chuàng)新服務(wù)理念，優(yōu)化服務(wù)方式，加強(qiáng)對各地政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)。李軍鵬也提出隨著我國進(jìn)入中國特色社會主義新時代，我國放管服改革要滿足人民群眾對美麗中國的需要，實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度，切實做好應(yīng)該把關(guān)的關(guān)系生態(tài)安全的行政審批;要以人民群眾的美好生活需求為導(dǎo)向完善公共服務(wù)體系。

四是營造公平的發(fā)展環(huán)境。高電玻指出：做好“加法”，加強(qiáng)監(jiān)管，完善市場法律制度，建立市場信用體制，營造公平公正競爭環(huán)境;做好“減法”，簡政放權(quán)，減少項目審核，推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革，賦予地方政府一定自主權(quán)力;做好“乘法”，優(yōu)化服務(wù)，拓寬融資渠道，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化，降低創(chuàng)業(yè)門檻;做好“除法”，消除權(quán)力尋租空間，嚴(yán)管公共資金資產(chǎn)資源，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，為政商關(guān)系“劃紅線”。馬正其認(rèn)為深化商事制度改革，營造更加公開透明便利的準(zhǔn)入環(huán)境，進(jìn)一步減少行政審批，便利投資創(chuàng)業(yè)。大幅壓縮企業(yè)開辦時間，在全國推開“證照分離”改革，通過“照后減證”，實現(xiàn)“減證便民”。強(qiáng)化競爭政策實施，營造公平競爭的市場環(huán)境，切實發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用。李軍鵬也提到國際競爭加劇、國內(nèi)競爭深化、中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新形勢要求深化放管服改革，營造國際化、法治化、便利化的營商環(huán)境。深化放管服改革的主要目標(biāo)是全面建設(shè)國際化、法治化、便利化的國際一流營商環(huán)境。為此，要采取切實措施，即：持續(xù)簡政放權(quán)，打造國際化市場環(huán)境;加強(qiáng)監(jiān)管創(chuàng)新，打造法治化競爭環(huán)境;優(yōu)化政府服務(wù)，打造便利化公共環(huán)境。

四、關(guān)于放管服改革研究的反省和思考

放管服改革研究不僅蘊(yùn)含著豐富的理論內(nèi)涵，也體現(xiàn)著深刻的時代價值。在理論層面，放管服改革研究既是對黨和國家深化行政管理體制改革的繼承和發(fā)展，又是公共服務(wù)型政府建設(shè)的最新體現(xiàn)，是結(jié)合國際政府改革趨勢對當(dāng)今中國的深刻反映。在實踐層面，放管服改革符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀，同時又對我國政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府具有重大的指導(dǎo)意義。

1.不足之處

關(guān)于放管服改革的研究是一個理論不斷深入、實踐不斷更新的動態(tài)過程。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對這一思想進(jìn)行了多層次的研究探討，在放管服改革的歷史沿革、理論基礎(chǔ)、主要內(nèi)容、現(xiàn)實意義、實踐路徑等方面取得了較為顯著的成果，為進(jìn)一步研究放管服改革提供了重要的學(xué)理契機(jī)和理論啟迪。但是，目前的研究也存在著一定的不足，這些不足正是學(xué)者可以重點挖掘、深入研究的著力點，同時也是彌補(bǔ)空白、解決問題的關(guān)鍵。

關(guān)于放管服改革的研究，我們基于文獻(xiàn)綜述，發(fā)現(xiàn)主要有三個方面的不足：

（1）研究內(nèi)容上，尚未梳理出一套完整的關(guān)于放管服改革研究的體系，對于放管服改革的內(nèi)涵，很多學(xué)者把國家政策、領(lǐng)導(dǎo)人的講話、文件等中的話語作為解釋，僵化地把放管服改革等同于“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，缺乏對其內(nèi)涵的進(jìn)一步探討。關(guān)于放管服改革存在的問題，主要從理念認(rèn)識不到位、政策法律法規(guī)待完善、監(jiān)管缺失、部門之間協(xié)調(diào)不佳等常規(guī)的思路闡釋，缺乏說服力。針對放管服改革的實現(xiàn)路徑，學(xué)界主要從實現(xiàn)整體視野、特定領(lǐng)域、實務(wù)操作、專業(yè)站位等宏觀層面來闡釋，缺乏對微觀具體路徑的進(jìn)一步研究和探討。

（2）研究方法上，主要闡述放管服改革的實施成效，規(guī)范性研究較多，實證的理論和實踐經(jīng)驗較少，注重理論闡釋，輕實踐回應(yīng)，目前學(xué)者們對放管服改革的重要意義尚未進(jìn)行深刻的探討，尤其這一改革如何促進(jìn)現(xiàn)實的中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要學(xué)者們進(jìn)一步研究和探索。另外一點，在關(guān)于放管服改革的實證研究中定量的研究鮮有涉及，這也是今后研究有待深化和加強(qiáng)的地方。

（3）研究角度上，目前的研究結(jié)果主要集中于放管服改革實踐經(jīng)驗的歸納和總結(jié)，大多認(rèn)為放管服改革是行政管理體制改革的核心，側(cè)重于圍繞改革的成效作解釋性說明。放管服改革的相關(guān)研究可以為當(dāng)下服務(wù)型政府構(gòu)建提供借鑒意義，但在一定程度上呈現(xiàn)出比較零散的狀態(tài)，缺乏放管服改革的整體性把握。同時少有放管服改革比較研究的成果，一方面，缺少放管服改革在我國歷史發(fā)展中的縱向比較研究，另一方面，與國外的相關(guān)政府改革研究的橫向?qū)Ρ妊芯枯^少。

2.研究展望

對于以上不足，應(yīng)該重點從以下三個方面進(jìn)一步深化和拓展關(guān)于這一改革的研究。

第一，豐富研究內(nèi)容。將部分研究與整體研究進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。從近年來放管服改革的實踐來看，貫穿其中的主線就是提高政府效率、優(yōu)化為民服務(wù)。放管服改革各個組成部分之間都是緊密聯(lián)系的有機(jī)體，為了更加深入了解這一改革，在研究過程中必須以放管服改革的理論為起點，以放管服改革內(nèi)涵為基礎(chǔ)，進(jìn)一步研究其現(xiàn)實意義、實現(xiàn)路徑，全方位、多角度地探索放管服改革所包含的理論價值和實踐意義。

第二，創(chuàng)新研究方法。將文獻(xiàn)分析法和歷史與現(xiàn)實相結(jié)合的方法統(tǒng)一于研究過程中，注重實證和定量的方法研究。放管服改革不僅是重大的理論問題研究，更是重要的實踐應(yīng)用研究。因此，在研究過程中要整理分析大量國內(nèi)外學(xué)者的相關(guān)專著、學(xué)術(shù)論文，在整理前人研究成果的過程中提煉觀點、歸納總結(jié)，并將其作為問題研究的前提，進(jìn)一步提高放管服改革研究的時代價值。同時，放管服改革研究是基于現(xiàn)實而提出的，可以以地域?qū)嵺`為佐證，避免理論論證與事實相脫節(jié)。不能忽視的一點是，可以適當(dāng)運用調(diào)查問卷、個人訪談、案例研究、統(tǒng)計學(xué)數(shù)據(jù)分析等實證研究方法，增加文章的可信度和有效度，同時做到實踐回應(yīng)理論，以期推動放管服改革研究的深入。

第三，拓展研究角度。隨著研究的深入，對放管服改革的框架體系和邏輯脈絡(luò)的提煉和概括還可以繼續(xù)深入，在闡釋放管服改革的思想時，可從管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)等多學(xué)科專業(yè)出發(fā)。在對放管服改革基本內(nèi)容及特征的研究基礎(chǔ)之上，還要以歷史為主線，在我國的社會歷史發(fā)展變遷中進(jìn)行比較分析，尋找其合理的歷史依據(jù)和思想淵源，達(dá)到對放管服改革的全面把握。最后，要將國內(nèi)研究與國外研究統(tǒng)一于研究過程之中。關(guān)于放管服改革的研究不僅要立足國內(nèi)，更要加強(qiáng)與國際學(xué)界的交流對話，關(guān)注這一研究與國外相關(guān)研究有何關(guān)系和不同，在堅持正確思想的指導(dǎo)前提下，吸收和借鑒國際上相關(guān)思想理念和實踐方法的合理有益成分。

注釋：

①國務(wù)院關(guān)于落實《政府工作報告》重點工作部門分工的意見，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/29/content_5059540.htm，2016-03-29/2019-03-30。

②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年11月18日。

③翟云：《重塑政府治理模式：以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為中心》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2018年第6期。

④ Rumelt R. P.，Strategy Structure and Economic Performance. Cambridge Mass：Harvard University Press，1974.

⑤高小平，陳新明：《政府績效管理視角下深化“放管服”改革研究》，《理論與改革》2019年第2期。

⑥秦佳?。骸兜胤秸胺殴芊备母锏默F(xiàn)狀及深化對策——以黑龍江省佳木斯市為例》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊（中）》2018年20期。

⑦潘小娟：《比較行政體制》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2017年，第66-67頁。

⑧李軍鵬：《改革開放40年：我國放管服改革的進(jìn)程、經(jīng)驗與趨勢》，《學(xué)習(xí)與實踐》2018年第2期。

⑨張新寧，楊承訓(xùn)：《“放管服”：政府在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的科學(xué)定位——改革開放40 年的一項重要理論成果》，《學(xué)習(xí)論壇》2018年第10期。

⑩安宇宏：《“放管服”》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2016年第8期。吳江：《“放管服”改革助推服務(wù)型政府建設(shè)》，《人民論壇》2019年第7期。

?王叢虎，門鈺璐：《“放管服”視角下的行政審批制度改革》，《理論探索》2019年第1期。

?高電玻：《“放管服”改革要做好“加減乘除”》，《人民論壇》2018年第5期。

?王彥智：《“放管服”改革中提高西藏（地）市縣（區(qū)）政府承接能力的思考》，《西藏民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第5期。

?毛壽龍，劉茜：《政府“放管服”改革及其“獲得感”的秩序維度》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2018年第1期。

?邵景均：《把“放管服”改革做實做深做細(xì)》，《中國行政管理》2018年第8期。

?王湘軍：《國家治理現(xiàn)代化視域下“放管服”改革研究——基于5省區(qū)6地的實地調(diào)研》，《行政法學(xué)研究》2018年第4期。

?Susan E. Clarke， Local Place-Based Collaborative Governance： Comparing State-Centric and Society-Centered Models. Urban Affairs Review， Vol.53， no. 3 （2017）， pp. 578-602.

?張定安：《關(guān)于深化“放管服”改革工作的幾點思考》，《行政管理改革》2016年第7期。

?本刊評論員：《以市場為引領(lǐng)深化“放管服”改革》，《企業(yè)經(jīng)濟(jì)》2017年第8期。

?解安，楊峰：《“放、管、服”改革的經(jīng)驗啟示及路徑優(yōu)化》，《中國行政管理》2018年第5期。

李明征：《推進(jìn)“放管服”提質(zhì)增效的著力點》，《理論視野》2017年第2期。

汪玉凱：《放管服改革如何深化——社會各界對簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的評價》，《中國黨政干部論壇》2017年第9期。

毛壽龍，劉茜：《政府“放管服”改革及其“獲得感”的秩序維度》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2018年第1期。

鄧念國：《“放管服”改革中政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的壁壘及其破解——以“最多跑一次”改革為考察對象》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2018年第1期。

劉瀟陽，魏楠：《地方政府“放管服”改革提升路徑研究——基于整體性治理視角》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2018年第32期。

鄭平：《地方治理現(xiàn)代化視角下的“放管服”改革——以湖南省湘江新區(qū)為例》，《中國行政管理》2018年第4期。

高學(xué)棟，李坤軒：《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”對策研究——基于山東省部分政府部門“放管服”改革第三方評估》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2016年第12期。

寇大偉，崔建鋒：《整體性治理視域的“放管服”改革——以河北省“放管服”改革為例》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2019年第4期。

Robert B. Dehardt and Janet Vinzant Denhardt，Lead-ership for Change： Case Studies in American Local Government. Arlington， Va： Price Waterhouse Coopers Endowment for the Business of Government， 1999.

徐志群：《依法推進(jìn)放管服改革 確保改革措施全面落實》，《中國黨政干部論壇》2017年第9期。

郁建興，徐越倩：《從發(fā)展型政府到公共服務(wù)型政府——以浙江省為個案》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2004年第5期。

沈榮華：《十八大以來我國“放管服”改革的成效、特點與走向》，《行政管理改革》2017年第9期。

李軍鵬：《改革開放40年：我國放管服改革的進(jìn)程、經(jīng)驗與趨勢》，《學(xué)習(xí)與實踐》2018年第2期。

李軍鵬：《十九大后深化放管服改革的目標(biāo)、任務(wù)與對策》，《行政論壇》2018年第2期。

蕭詩美：《實踐論和辯證法的分離與統(tǒng)一》，

《哲學(xué)研究》2009年第1期。

（作者單位：南昌大學(xué)公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 矯海霞）