我國地方政府財政預(yù)算偏離度分析

摘 要：針對我國地方政府目前存在的財政預(yù)算偏離過大的局面，本文以江西省近6年財政收支數(shù)據(jù)為例，描述分析了江西省的財政預(yù)算偏離情況，并進(jìn)一步從預(yù)算管理體制、財政管理體制、政策因素及外部因素四個方面分析了預(yù)算偏離的成因，最后提出降低預(yù)算偏離度的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：財政預(yù)算;財政決算;預(yù)算偏離

中圖分類號：F810.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-4428（2019）05-0089-02

一、 引言

政府預(yù)算作為政府的“錢袋子”，對國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)起著至關(guān)重要的作用，政府編制財政預(yù)算的過程體現(xiàn)了其計劃性，如何合理有效地利用財政預(yù)算對財政收支進(jìn)行合理規(guī)劃，從而使財政預(yù)算和決算相符，是國家治理戰(zhàn)略中的重要一環(huán)。1994年稅制改革后，我國的政府預(yù)算管理制度逐步完善，從2014年頒布的《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》到2015年新《預(yù)算法》的正式出臺，對財政預(yù)算的控制、預(yù)算的透明度以及預(yù)算的管理和監(jiān)督等方面都進(jìn)行了明確規(guī)定，這體現(xiàn)了政府財政預(yù)算的管理逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和法制化。

然而，目前我國地方政府的財政收支情況仍然表現(xiàn)為預(yù)算和決算差距過大，存在大量“超收超支”和“短收短支”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象稱之為預(yù)算偏離。所謂預(yù)算偏離，是指在經(jīng)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)的政府預(yù)算收支同作為其實(shí)際執(zhí)行結(jié)果的政府決算收支之間出現(xiàn)了差異（高培勇，2008）。就政府財政預(yù)算本身而言，它是一種收支計劃，計劃數(shù)和實(shí)際數(shù)存在偏差當(dāng)然無可厚非，反而是兩者完全一致則顯得不正常，因此，預(yù)算偏離的出現(xiàn)是正?，F(xiàn)象，但預(yù)算和決算差距過大導(dǎo)致預(yù)算偏離度過大則折射出預(yù)算編制的低效性。

財政預(yù)算編制的目的是合理有效地配置財政資源，將財政收支控制在一個合理范圍內(nèi)，預(yù)算偏離度過大將導(dǎo)致政府預(yù)算失去其原本的監(jiān)督和控制作用，預(yù)算的科學(xué)性和權(quán)威性受到巨大挑戰(zhàn)。因此，分析我國地方政府財政預(yù)算偏離度的現(xiàn)狀并進(jìn)一步分析其成因顯得至關(guān)重要，對于建立現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代財政制度，提高政府財政管理活動的績效乃至推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化都具有重要的意義（陳志剛，呂冰洋，2019）。

針對上述現(xiàn)象，本文以江西省2013—2018年的財政收支數(shù)據(jù)為研究對象，通過描述性統(tǒng)計對該期間的政府預(yù)算收支偏離度現(xiàn)狀及成因做出初步分析。

二、 預(yù)算偏離度現(xiàn)狀分析

為了方便統(tǒng)計，本文選取的數(shù)據(jù)為江西省2013年至2018年的一般公共財政收入和支出，數(shù)據(jù)來源于江西省各年省級總預(yù)算執(zhí)行情況和下年省級總預(yù)算草案的報告。

從江西省最近6年一般公共預(yù)決算情況看，財政收入方面，江西省近6年累計財政收入12437.8億元，財政收入呈現(xiàn)總體上升趨勢，從2013年的1620.2億元到2018年的2372.3億元，財政收入年均增長率為16.7%;財政支出方面，累計創(chuàng)造財政支出27180.3億元，呈現(xiàn)逐年遞增態(tài)勢，從2013年的3465.1億元到2018年的5669.9億元，年均增長率同樣為16.7%。

預(yù)算偏離方面，除2016年表現(xiàn)為“短收超支”外，其余年份均表現(xiàn)為“超收超支”。從收入方面來看，2013年到2018年，江西省超收規(guī)模為14.5億元，占收入決算的比重為0.12%，除2016年外，其余年份預(yù)算收入偏離穩(wěn)定在5%以下，收入預(yù)算偏離度較小，尤其是2018年，收入偏離度僅為0.05%，財政收入預(yù)決算幾乎相等。需要指出的是，2016年收入決算數(shù)小于預(yù)算數(shù)，收入偏離度呈現(xiàn)為負(fù)值。從支出方面來看，江西省2013年至2018年的超支規(guī)模為5344.5億元，占支出決算的比重為19.7%，除2016年支出預(yù)算偏離度為16.09%，其余年份偏離度均在25%以上，預(yù)算超支現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

總體來看，江西省近6年預(yù)決算收支偏離狀況表現(xiàn)為“收入較穩(wěn)，超支嚴(yán)重”，2016年預(yù)決算收支偏離度的平均值為3.6%，其余年份均在13%到15%之間，預(yù)決算偏離較大。需要指出的是，收入預(yù)算偏離和支出預(yù)算偏離的變化趨勢基本一致，二者的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.9，但支出預(yù)算偏離度要遠(yuǎn)大于收入預(yù)算偏離度。

三、 預(yù)決算偏離原因分析

由于近6年江西省財政收入預(yù)算偏離度較小，故本文將從預(yù)算管理體制因素、財政管理體制因素、政策因素及外部因素四個主要方面分析財政支出預(yù)決算偏離較高的原因。

（一）預(yù)算管理體制因素

1. 預(yù)算編制不夠完善，存在某些需要臨時追加預(yù)算的項(xiàng)目

現(xiàn)存的預(yù)算編制給予了地方政府較大的自由裁量權(quán)，尤其是預(yù)算缺乏約束力度，對于地方政府的資金使用也沒有給出硬性要求。因而，存在一部分預(yù)算單位在申請項(xiàng)目時刻意虛報項(xiàng)目資金，利用壓縮預(yù)算的方式通過項(xiàng)目審查，之后再申請追加預(yù)算，導(dǎo)致支出決算與預(yù)算的偏離。另一方面，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行之間受到各種外界因素影響，諸如相關(guān)政策和項(xiàng)目計劃的調(diào)整等，預(yù)算編制難以跟隨實(shí)際情況的變化而變化，這種預(yù)算編制的時滯性具有不確定性，極易在預(yù)算執(zhí)行過程中造成“超支”現(xiàn)象。

2. 預(yù)算管理權(quán)力過于分散，導(dǎo)致預(yù)算缺乏剛性約束

我國現(xiàn)行預(yù)算管理體制在法律上明確規(guī)定了地方各級政府財政部門及其下屬部門的預(yù)算權(quán)力，地方政府財政部門雖然有編制本級預(yù)算的權(quán)力，但實(shí)際上其權(quán)力已經(jīng)受到各下屬部門的分割，導(dǎo)致財政部門權(quán)力虛化，預(yù)算編制過程中的資金分配權(quán)受到多個預(yù)算單位約束。同時，各部門為了自身利益必然盡可能多的申請資金規(guī)模，這種預(yù)算權(quán)的分散加劇了預(yù)算的“軟約束性”，造成預(yù)算缺乏準(zhǔn)確性，支出預(yù)決算偏離過大。

（二）財政管理體制因素

一方面，分稅制改革后，地方政府的財權(quán)和事權(quán)范圍擴(kuò)大，較大的自由裁量權(quán)使追求地方競爭的地方政府盡可能擴(kuò)大預(yù)算支出規(guī)模，導(dǎo)致支出預(yù)決算偏離過大。另一方面，現(xiàn)行財政管理體制下，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付具有不確定性。我國預(yù)算編制工作開始于上年的年底或者本年的年初，而本年決算工作卻是從本年年中開始進(jìn)行，在預(yù)算編制工作開始時，由于中央對地方的轉(zhuǎn)移支付具有不確定性，上年度中央給予地方的轉(zhuǎn)移支付難以進(jìn)入支出預(yù)算范圍，而本年度年中進(jìn)行決算工作時，上年度的中央轉(zhuǎn)移支付進(jìn)入本年決算范圍，這無疑造成了本年支出預(yù)決算的偏離。

（三）政策因素

經(jīng)濟(jì)政策的制定及頒布往往需要一定時間，而且從政策的下達(dá)到具體實(shí)施也有一個時間段，當(dāng)中央頒布一項(xiàng)新政策后，地方政府在預(yù)算安排上必定會增加某些項(xiàng)目的支出金額。然而由于政策的時滯性，具體的支出并沒有立刻落實(shí)，這容易擴(kuò)大預(yù)算編制與決算之間的差異。此外，由于政策具備不確定性，新政策可能隨時會出臺，而為落實(shí)新政策造成的財政支出無疑排除在預(yù)算之外，從而導(dǎo)致超支的發(fā)生。

江西省近年來為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┓e極的財政政策。以2016年為例，為貫徹“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)，共取消行政事業(yè)性收費(fèi)5項(xiàng)，公布收費(fèi)目錄清單，清理涉企收費(fèi)和保證金，同時開展降成本優(yōu)環(huán)境專項(xiàng)行動，落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)政策。生態(tài)文明建設(shè)方面，安排45.6億元促進(jìn)污染治理，統(tǒng)籌45億元進(jìn)行污水管網(wǎng)建設(shè)。此外，在推進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展和脫貧攻堅戰(zhàn)方面以及民生領(lǐng)域都安排了大量財政支出，其中用于民生領(lǐng)域的支出達(dá)3595.3億元，占財政總支出的77.8%。因此，2016年江西省財政收入相對下降，收入預(yù)決算偏離度呈現(xiàn)為負(fù)值。

（四）外部因素

這里的外部因素主要指制約和監(jiān)督預(yù)算管理的機(jī)制或影響因素，包括人大的監(jiān)督、審計機(jī)構(gòu)的監(jiān)督以及預(yù)算的透明管理機(jī)制，監(jiān)督及外部約束的缺失使預(yù)算的制定變得低效，易造成預(yù)決算偏離度過大。

1. 人大對預(yù)算的審查監(jiān)督職能在《預(yù)算法》中已經(jīng)給出了明確規(guī)定，縣級以上人大對本級政府預(yù)算草案的編制和執(zhí)行效果有監(jiān)督職能。人大對預(yù)算過程進(jìn)行監(jiān)督一定程度上有利于政府財政資金得到更合理的利用，然而實(shí)際上我國目前的人大監(jiān)督機(jī)制仍不夠完善，存在部分財政資金游離在監(jiān)督之外。此外，行政機(jī)關(guān)權(quán)力過大使人大監(jiān)督缺乏其應(yīng)有的力度和效果。

2. 審計機(jī)關(guān)對預(yù)算的監(jiān)督權(quán)同樣受到法律保障，與人大監(jiān)督相互結(jié)合，取長補(bǔ)短，利于提高預(yù)算執(zhí)行的效率，減少預(yù)算偏離。但我國現(xiàn)行審計機(jī)關(guān)并不能真正發(fā)揮其監(jiān)督作用，審計機(jī)關(guān)只對部分專項(xiàng)和重要項(xiàng)目進(jìn)行審查，難以對預(yù)算審計進(jìn)行全面覆蓋。

3. 建立公開透明的預(yù)算管理機(jī)制一直是我國“陽光政府”建設(shè)的內(nèi)在要求之一。廣泛聽取公眾意見，充分了解民意，實(shí)行預(yù)算的公開監(jiān)督，能有效地提高預(yù)算的執(zhí)行效率。根據(jù)上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心發(fā)布的《2018中國財政透明度報告省級財政信息公開狀況評估》，全國31個省、直轄市、自治區(qū)中，江西省得分最低，僅為26.98分。過低的預(yù)算透明度易造成政府壟斷行為，無疑擴(kuò)大了預(yù)算偏離度。

四、 降低預(yù)決算偏離度的建議

（一）提高預(yù)算管理的科學(xué)性

1. 要提高預(yù)算編制的科學(xué)認(rèn)識，強(qiáng)化財政部門對預(yù)算管理的影響，提高預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。為避免財政部門的預(yù)算權(quán)過于分散，應(yīng)提高財政部門的相對獨(dú)立性，完善立法以協(xié)調(diào)財政部門與各下屬部門的預(yù)算管理權(quán)限的分配。

2. 要提高項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性，進(jìn)一步健全項(xiàng)目審查機(jī)制，對項(xiàng)目的支出計劃及可行性進(jìn)行全面詳細(xì)的評審，嚴(yán)格控制項(xiàng)目批審環(huán)節(jié)，盡可能避免“釣魚工程”的出現(xiàn)。針對某些資金需求量較大的特殊項(xiàng)目，應(yīng)形成專門的項(xiàng)目評審組，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算管理與財政投資評審有機(jī)結(jié)合（茆曉穎，成濤林，2012）。

（二）適當(dāng)調(diào)高預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的比例

預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是建立健全跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的重要手段和調(diào)節(jié)工具，可以形象地理解為預(yù)算的“存錢罐”，其作用是穩(wěn)定各年度預(yù)算安排，完成宏觀調(diào)控目標(biāo)。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的作用機(jī)理是相機(jī)決策機(jī)制，當(dāng)政府財政收入出現(xiàn)超收情況，可以將超收收入作為儲備性資金納入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，一方面可以降低政府的超收規(guī)模，另一方面，將儲存的資金用于預(yù)算外項(xiàng)目，可以緩解年底突擊花錢的現(xiàn)象，同時減少財政超支。

（三）加強(qiáng)完善預(yù)算透明度管理機(jī)制

高效的預(yù)算管理體制離不開有效的監(jiān)督。一方面，針對人大和審計機(jī)關(guān)監(jiān)督力度不足的局面，應(yīng)提高人大對預(yù)算的監(jiān)督權(quán)限，尤其是預(yù)算的執(zhí)行和決算環(huán)節(jié)的監(jiān)督作用，同時強(qiáng)化審計機(jī)關(guān)在預(yù)算監(jiān)督方面的獨(dú)立性。另一方面，提高政府預(yù)算的透明度是提高政府預(yù)算效率的前提，只有充分保障財政收支詳細(xì)信息的公開透明化，才能提高公共監(jiān)督的效率，降低財政收支預(yù)決算偏離程度。

參考文獻(xiàn)：

[1]高培勇. 關(guān)注預(yù)決算偏離度[J]. 國際稅收，2008（1）：5-6.

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[3]茆曉穎，成濤林.蘇州財政收支預(yù)決算偏離度實(shí)證分析：2004～2011[J].財政研究，2012（12）：64-66.

作者簡介：

徐志勇，男，江西上饒人，江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院碩士，研究方向：財稅理論與實(shí)踐。