“一帶一路”框架下亞投行貸款條件性問責(zé)機(jī)制研究

王 萍

（廣東金融學(xué)院 法學(xué)院，廣東 廣州 510521）

在全球金融治理進(jìn)程中國際多邊金融機(jī)構(gòu)貸款所附加的條件性要求備受詬病，最為值得注意的便是在貸款條件設(shè)計(jì)與實(shí)施過程中顯現(xiàn)的問責(zé)危機(jī)。眾多實(shí)踐也在一定程度上反映了這一危機(jī)已阻礙了國際多邊金融機(jī)構(gòu)貸款資助職能的有效發(fā)揮，所以有必要在全球金融治理進(jìn)程中加強(qiáng)貸款條件性的問責(zé)考量。亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（以下簡稱亞投行）作為“一帶一路”倡議的重要助力，旨在為本區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金幫助。亞投行本質(zhì)上仍然屬于政府間多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)組成模式和運(yùn)營規(guī)則借鑒了眾多其他國際多邊金融機(jī)構(gòu)的做法，問責(zé)機(jī)制的建立與完善也必將是亞投行在實(shí)施項(xiàng)目貸款時(shí)所必須面對(duì)的問題。

一、國際多邊金融機(jī)構(gòu)貸款條件性問責(zé)機(jī)制的具體內(nèi)涵

貸款條件性一般是指成員國為獲得機(jī)構(gòu)貸款資金以符合組織宗旨和條款等方式所采取的一系列政策和程序。設(shè)置貸款條件目的在于保障多邊金融機(jī)構(gòu)貸款資金的安全及組織職能的實(shí)現(xiàn)。如今，國際多邊金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目貸款和政策貸款的條件有相互融合之趨勢(shì)，貸款條件隨著“華盛頓共識(shí)”的產(chǎn)生，內(nèi)容上逐漸從宏觀經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大到微觀經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而有可能損害一國的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，所以亞投行在設(shè)置貸款條件時(shí)將不可回避地面對(duì)機(jī)構(gòu)的問責(zé)性問題。

（一）可問責(zé)性的含義

一般將英文術(shù)語accountability 翻譯為可問責(zé)性，從文義上來看，含有“責(zé)任”、“追查問題”與“說明白”等意思。實(shí)際上，學(xué)術(shù)界并沒有形成對(duì)“問責(zé)”的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。民主政治系統(tǒng)中，問責(zé)指旨在防止政治權(quán)利濫用而設(shè)置的一系列機(jī)制?！皢栘?zé)”一詞世界銀行將其認(rèn)為是，問責(zé)是一個(gè)過程，其中包括問責(zé)主體和問責(zé)對(duì)象這兩個(gè)行為主體，即問責(zé)主體評(píng)估問責(zé)對(duì)象的行為、理念和結(jié)構(gòu)，由問責(zé)主體給予獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。又如世界共同信托組織（One World Trust）認(rèn)為“問責(zé)在全球責(zé)任項(xiàng)目是指，有關(guān)組織在問責(zé)程序中按照自身的許諾平衡利益攸關(guān)方所做出的決策行為和有關(guān)陳述等需要?！庇秩?，Jem Bendell 所提出的民主問責(zé)概念，即國際組織做出的決定要對(duì)受這些決定影響的人負(fù)責(zé)。上述對(duì)問責(zé)定義的具體描述雖不盡相同，但仍可窺探出某些共同點(diǎn)，即問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)方式和內(nèi)容為問責(zé)機(jī)制的構(gòu)成要件。綜上，“問責(zé)”主要是指問責(zé)對(duì)象就其行為以一定方式向問責(zé)主體負(fù)責(zé)。

（二）問責(zé)機(jī)制的構(gòu)成要件

問責(zé)主體和問責(zé)對(duì)象是一對(duì)相對(duì)應(yīng)的概念，是構(gòu)成問責(zé)機(jī)制的必要要件。當(dāng)問責(zé)一詞被頻繁使用，政府與企業(yè)首當(dāng)其沖成為問責(zé)的對(duì)象。依據(jù)上述邏輯結(jié)構(gòu)所給出的定義，問責(zé)主體主要指有關(guān)利益攸關(guān)方，包括主權(quán)國家、政府間組織、跨國公司、社會(huì)組織、個(gè)人等，具有主體多樣性等特點(diǎn)。問責(zé)對(duì)象則為國際多邊金融機(jī)構(gòu)如亞投行、IMF、世界銀行等組織。問責(zé)內(nèi)容主要是亞投行設(shè)置貸款條件所產(chǎn)生的影響即行為和有關(guān)決定，包括行為問責(zé)、結(jié)果問責(zé)、使命問責(zé)等多種形式。問責(zé)方式指通過比較透明公開等形式陳述觀點(diǎn)，包括內(nèi)部問責(zé)機(jī)制和外部問責(zé)機(jī)制。在如今全球金融治理理論下，問責(zé)實(shí)則是為了讓國際組織充當(dāng)參與者與促進(jìn)者的地位。由于沒有評(píng)判亞投行行動(dòng)的任何議定標(biāo)準(zhǔn)，成員國或有關(guān)利益方也沒有任何適當(dāng)機(jī)制能夠要求亞投行及其治理機(jī)構(gòu)對(duì)其行動(dòng)負(fù)責(zé)。因此，在亞投行發(fā)揮了推動(dòng)政策形成、履行職能和維護(hù)亞洲金融穩(wěn)定等作用后，也仍然有必要對(duì)其問責(zé)。總體而言，亞投行的問責(zé)機(jī)制是指利益攸關(guān)方因亞投行貸款條件所設(shè)置的政策與要求而受到權(quán)益損害時(shí)，通過亞投行內(nèi)部程序或其他途徑尋求救濟(jì)的制度設(shè)計(jì)。

（三）亞投行問責(zé)機(jī)制的核心要素

一般認(rèn)為，問責(zé)機(jī)制包括三個(gè)要素①Ngaire Woods，Accountability，Governance，and Reform in the International Financial Institutions，Oxford University Press，2001。：透明性（數(shù)據(jù)收集和公開）、遵守性（Compliance）（監(jiān)管、審計(jì)和公開有關(guān)評(píng)估結(jié)果）和執(zhí)行性（Enforcement）（施加罷免和罰款等制裁）。在現(xiàn)代政治體系中，主要分為垂直和平行兩種問責(zé)機(jī)制。但就國際多邊金融機(jī)構(gòu)而言，主要以垂直問責(zé)機(jī)制為主。如下圖所示，亞投行參照其他國際金融機(jī)構(gòu)設(shè)立問責(zé)機(jī)制也可能存在某些共同問題，但為了確保銀行貸款項(xiàng)目的有效實(shí)施，亞投行有必要在設(shè)立相對(duì)獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)、聽取利益攸關(guān)方意見、提供合適的申訴及救濟(jì)途徑和監(jiān)督銀行義務(wù)等方面做出更大的努力。

垂直問責(zé)機(jī)制結(jié)構(gòu)圖 現(xiàn)存機(jī)制可能存在的問題選民進(jìn)行選舉產(chǎn)生政府（亞投行成員國）政府財(cái)政部長位列于亞投行理事會(huì)監(jiān)督以下工作由執(zhí)行董事組成的執(zhí)行董事會(huì)任命并監(jiān)督以下工作亞投行行長和高級(jí)管理層人員任命、罷免并監(jiān)督以下工作亞投行雇員選民對(duì)政府問責(zé)機(jī)制缺乏缺乏獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來受理申訴、調(diào)查銀行的行為對(duì)管理層和雇員的監(jiān)督不足不合適的激勵(lì)機(jī)制易導(dǎo)致透明度和參與性缺乏

二、亞投行貸款條件性問責(zé)機(jī)制的法律分析

國際組織的義務(wù)范疇以其組織章程和它們所正式加入的條約為限。②See Francois Gianviti，‘Economic，Social and Cultural Human Rights and the International Monetary Fund，in Non－State Actors and Human Rights’，in Philip Alaton and Mary Robinson ed.，Human Rights and Development：Towards Mutual Reinforcement，Oxford U－niversity Press，2005，pp.113－138.為此，一般意義上國際組織僅需對(duì)其成員國負(fù)責(zé)，而成員國理論上也只有通過正式的組織管理機(jī)制來維護(hù)國家利益。國際經(jīng)濟(jì)組織為其行為承擔(dān)國際責(zé)任已發(fā)展成為習(xí)慣國際法規(guī)則。①See Final Report of the International Law Association Committee on Accountability of International Organization，Report of the Seventy－First Conference，Berlin，Aug，2004，p.26.由此，國際多邊金融機(jī)構(gòu)的外部責(zé)任機(jī)制其實(shí)早已受到諸多國際法規(guī)則的制約，僅僅依靠組織內(nèi)部責(zé)任機(jī)制維護(hù)相關(guān)權(quán)益已不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展需求，特別是接受公眾監(jiān)督已是落實(shí)國際組織問責(zé)性的必要條件之一②See Benedict Kingsbury，Nico Krisch ＆ Richard Stewart，’The Emergence of Global Administrative Law’，Law and Contemporary Problems，Vol.68，2005，p.26。。

（一）亞投行貸款條件性的外部問責(zé)機(jī)制

1.亞投行建立問責(zé)機(jī)制的法律依據(jù)

（1）《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》（《AIIB 協(xié)定》）及相關(guān)法律文件

國際組織的問責(zé)制來源于它所擁有的權(quán)力。傳統(tǒng)上，國際經(jīng)濟(jì)組織會(huì)拒絕承擔(dān)本組織憲章以外的任何其他國際法義務(wù)。③參見張曉靜：《國際金融機(jī)構(gòu)的公眾問責(zé)制》，《法學(xué)家》2014年第1 期。就亞投行而言，亞投行在具體實(shí)踐中理應(yīng)僅受憲章或者操作性政策的限制，國際法不能對(duì)其決議和項(xiàng)目施加限制。這與國際多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)認(rèn)為自身是自主且自治的國際組織觀念有關(guān)。例如，IMF 理事會(huì)曾表示，IMF 與聯(lián)合國建立聯(lián)系并成為它的專門機(jī)構(gòu)，并不意味著IMF 有義務(wù)采納聯(lián)合國所有的決議，如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》和聯(lián)合國成員間簽訂的國際條約等。④See World Bank Inspection Panel，’Investigation Report：Honduras：Land Administration Project’，IDA Credit （3858－HO），2007，para.10.IMF 法律顧問Francois Gianviti 教授在關(guān)于處理《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》與IMF 之間關(guān)系的專題報(bào)告中，他指出IMF、世界銀行這些國際金融機(jī)構(gòu)，它們與該人權(quán)國際公約不存在直接的聯(lián)系，該人權(quán)公約下的義務(wù)不能自然地成為這些國際經(jīng)濟(jì)組織的當(dāng)然義務(wù)。⑤See Francois Gianviti，’Economic，Social，and Cultural Human Rights and the International Monetary Fund’，available at http：／／www.imf.org／external／np／leg／sem／2002／cdmfl／eng／gianv3.pdf，para.5（Last visited on March 5，2018）。依據(jù)文章觀點(diǎn)，認(rèn)為具體原因包括以下幾個(gè)方面：首先，IMF 和世行運(yùn)作的依據(jù)僅限于組織章程，如果兩個(gè)國際金融機(jī)構(gòu)同意接納其他的目標(biāo)或價(jià)值，這必然關(guān)系到要修改憲章才能將其作為強(qiáng)制性義務(wù)。而實(shí)踐中，除了IMF 和世行，其他的聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)都明示或默示地將人權(quán)問題納入機(jī)構(gòu)的目標(biāo)。其次，從性質(zhì)來看，IMF 與聯(lián)合國其他專門機(jī)構(gòu)不同，IMF 和世行屬于純粹的技術(shù)性或金融性組織，它們的職能是提供經(jīng)濟(jì)援助而非表達(dá)政治要求，也較少涉及人權(quán)、發(fā)展權(quán)等私人問題。最后，IMF 和世行都不是《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》的成員，1947年制定的《聯(lián)合國與IMF 和世界銀行之間關(guān)系的議定書》已經(jīng)明確說明兩個(gè)金融機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的國際組織。類似地，亞投行作為獨(dú)立的多邊金融機(jī)構(gòu)自然也不受其他國際條約或協(xié)定的約束，但亞投行必然受自身法律體系的約束。這主要包括亞投行現(xiàn)有規(guī)范文件由基本文件（Basic Documents）、業(yè)務(wù)政策（Operational Policies）和制度文件（Institutional Documents）三部分組成。實(shí)際上，亞投行在目前的法律體系中并沒有專門關(guān)于問責(zé)機(jī)制的規(guī)定，而這方面的內(nèi)容主要散見于《AIIB 協(xié)議》第34 條銀行披露信息的義務(wù)、第13 條業(yè)務(wù)原則及《環(huán)境與社會(huì)框架》（以下簡稱《框架》）中因環(huán)境因素而引起的機(jī)構(gòu)問責(zé)。

（2）習(xí)慣國際法與一般國際法規(guī)則

傳統(tǒng)上，一般認(rèn)為習(xí)慣國際法與一般國際法規(guī)則所確立的國際義務(wù)普遍適用于國際法主體。國際條約可以設(shè)立國際義務(wù)，國際義務(wù)也可通過其他基本原則或習(xí)慣規(guī)則等方式而取得認(rèn)可。亞投行作為國際法主體，理應(yīng)受到國際法規(guī)則的制約。國際法院曾表示，國際組織需要服從國際法基本規(guī)則所產(chǎn)生的義務(wù)，并且也要受制于作為締約方簽訂的國家條約。⑥See Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt，Advisory Opinion of 20 December 1980，73，ICJ，Report，1980，p.88.那么，亞投行建立的問責(zé)機(jī)制中可適用的法律淵源也應(yīng)該包含國際法規(guī)則，如《國際組織責(zé)任條款草案》。正如國際法委員會(huì)所指出的，國際組織依據(jù)內(nèi)部規(guī)則得出的組織行為合法性的結(jié)論并沒有實(shí)質(zhì)性意義。⑦See Final Report of the International Law Association Committee on Accountability of International Organization，Report of the Seventy－First Conference，Berlin，Aug，2004，p.27.這意味著，諸如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》等國際人權(quán)公約構(gòu)成的習(xí)慣國際法及國際強(qiáng)行法等規(guī)則，亞投行有義務(wù)遵守。如果國際多邊金融機(jī)構(gòu)一味強(qiáng)調(diào)其不受有關(guān)國際公約的任何約束或不將有關(guān)人權(quán)等問題作為機(jī)構(gòu)貸款條件性的考察內(nèi)容，實(shí)際將有損機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。概而言之，亞投行即使作為其他國際條約的非締約方也不能規(guī)避它有關(guān)的國際法義務(wù)，特別是當(dāng)某項(xiàng)義務(wù)已成為習(xí)慣國際法規(guī)則。亞投行依據(jù)國際法而建立，是國際法律秩序的一部分，其問責(zé)機(jī)制也必然受到國際法規(guī)則的制約。

2.對(duì)亞投行貸款條件進(jìn)行外部問責(zé)的實(shí)施路徑

亞投行外部問責(zé)機(jī)制主要是指經(jīng)亞投行同意，亞投行貸款條件性受到外部機(jī)構(gòu)或程序的審查而適用的一系列制度。依據(jù)《AIIB 協(xié)定》，亞投行原則上不受外部問責(zé)機(jī)制的約束，但隨著國家實(shí)踐的發(fā)展，亞投行有時(shí)不得不考慮或接受來自外部問責(zé)機(jī)制的約束，特別是如今公眾問責(zé)機(jī)制迅猛發(fā)展背景下。

（1）國內(nèi)法院管轄下的問責(zé)制

相對(duì)豁免理論的發(fā)展已使國際組織是否能在國內(nèi)法院被訴的態(tài)度發(fā)生了巨大的變化。一般認(rèn)為，國際組織若出于履行職能的需要可以享有管轄豁免權(quán)，即“職能必要”標(biāo)準(zhǔn)。授予國際組織管轄豁免權(quán)是出于排除不適當(dāng)外部干預(yù)、繁重舉證責(zé)任以及帶有政治目的的司法判決等原因。①參見張曉靜：《國際金融機(jī)構(gòu)的公眾問責(zé)制》，《法學(xué)家》2014年第1 期。主權(quán)國家給予國際組織管理內(nèi)部事務(wù)的最大權(quán)限是對(duì)組織的尊重，特別是當(dāng)國際組織是為了實(shí)現(xiàn)成員國間共同目標(biāo)而履行職責(zé)時(shí)。②See Michael Singer，’Jurisdictional Immunity of International Organizations：Human Rights and Functional Necessity Concern’，Virginia Journal of International Law，Vol.36，1995，p.99.目前，《AIIB 協(xié)定》第46 條對(duì)亞投行的豁免權(quán)也做了相關(guān)規(guī)定，若將亞投行置于成員國國內(nèi)管轄在實(shí)踐上存在巨大障礙。因此亞投行設(shè)置貸款條件的行為，在亞投行自身法律體系之外理應(yīng)不受到成員國國內(nèi)法院的問責(zé)和司法管轄。

國家對(duì)其從事的行為必須承擔(dān)法律責(zé)任，而亞投行作為主權(quán)國家參與的國際多邊金融機(jī)構(gòu)，其從事的行為可以認(rèn)為是國家通過國際金融機(jī)構(gòu)而做出的集體行為。那么，如果這樣，有什么理由使像亞投行這樣的國際金融組織完全得到豁免呢？存在這樣的考慮，即當(dāng)國際組織所享有的豁免權(quán)明顯多于成員國時(shí)，國際組織中的某些大國則有可能產(chǎn)生不合法動(dòng)機(jī)，企圖利用國際組織逃避法律義務(wù)。③See Steven Herz，‘Rethinking International Financial Institution Immunity’，in Daniel D.Bradlow and David B.Hunter ed.，International Financial Institutions and International Law，Hague：Wolters Kluwer，2010，pp.159－160.因此，“職能必要”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該加以嚴(yán)格解釋，特別是針對(duì)金融機(jī)構(gòu)貸款條件性設(shè)置時(shí)，有必要明確是否某項(xiàng)貸款調(diào)整政策的要求是亞投行履行職能的“完全必要”（strictly necessity）④See Michael Singer，’Jurisdictional Immunity of International Organizations：Human Rights and Functional Necessity Concern’，Virginia Journal of International Law，Vol.36，1995，p.101.，防止亞投行因某些政治因素考量而加重條件性設(shè)置且規(guī)避外部問責(zé)。

（2）公眾問責(zé)機(jī)制

公眾問責(zé)機(jī)制近年來得到了迅猛發(fā)展，各國及國際組織都一定程度上通過法規(guī)或制度規(guī)定了個(gè)人利益受損時(shí)的救濟(jì)程序。在國際法規(guī)則的框架內(nèi)，當(dāng)個(gè)體利益受到國際組織侵害時(shí)，如今可通過兩個(gè)方式向國際組織問責(zé)：一是利用國際組織的內(nèi)部部門或問責(zé)機(jī)制進(jìn)行投訴，二是利用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)即向所在國法院起訴。就亞投行而言，其貸款項(xiàng)目雖主要針對(duì)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是項(xiàng)目產(chǎn)生的環(huán)境與社會(huì)影響可能對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娪绊懢薮蟆＠?，《框架》第二部分?2 條，亞投行依據(jù)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境和社會(huì)的影響將業(yè)務(wù)分為A 類、B 類、C 類和FI 類。那么，當(dāng)亞投行貸款項(xiàng)目損害成員國個(gè)體權(quán)益時(shí)，亞投行該如何問責(zé)？

按照目前的實(shí)踐，當(dāng)個(gè)體權(quán)益因國際多邊金融機(jī)構(gòu)貸款項(xiàng)目而受損時(shí)，一般由個(gè)體向所在國法院提請(qǐng)?jiān)V訟。此時(shí)的受訴對(duì)象一般為成員國政府或有關(guān)部門，多為行政訴訟。然而，國際組織的豁免權(quán)常常使個(gè)體權(quán)利在國內(nèi)法院得不到救濟(jì)。那么，當(dāng)個(gè)體“窮盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”之后，是否可以請(qǐng)求其他國際組織或利用國際多邊金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部問責(zé)機(jī)制問責(zé)呢？理論上，應(yīng)該允許這種情況的存在。但是，由于國際法律體系不像國內(nèi)金字塔式法律體系一樣，有一個(gè)最高法律權(quán)威的存在。正是因?yàn)閲H法主體平等這一原則導(dǎo)致其他國際組織或亞投行能否接受個(gè)體投訴，仍取決于各國際組織的章程或國家間協(xié)議的規(guī)定。從道義上分析，國際經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該為成員國國民提供直接主張權(quán)利和爭(zhēng)取利益的機(jī)會(huì)，個(gè)體的救濟(jì)權(quán)不應(yīng)隨意被剝奪。對(duì)此，亞投行在《框架》中設(shè)置的客戶咨詢和申訴機(jī)制，一定程度上體現(xiàn)了亞投行試圖利用公眾問責(zé)機(jī)制來應(yīng)對(duì)有關(guān)貸款條件性個(gè)體投訴案件，增加公眾對(duì)其行為的監(jiān)督，以滿足公眾對(duì)其的合理期待。由于該機(jī)制配套規(guī)定目前仍處于原則性規(guī)定的層次，欠缺強(qiáng)制執(zhí)行力，因此究竟如何保證受負(fù)面影響的個(gè)體得到救濟(jì)的部分仍有待完善。

（二）亞投行貸款條件性的內(nèi)部問責(zé)機(jī)制

仔細(xì)考察亞投行目前的法律體系，并沒有一套完整且可操作的內(nèi)部問責(zé)機(jī)制。即使有相應(yīng)的問責(zé)條款，也諸多散見于其他內(nèi)容之中。針對(duì)亞投行貸款條件性而探究亞投行內(nèi)部問責(zé)機(jī)制，有利于全面且深入了解亞投行貸款條件性的實(shí)施情況和影響因子。

1.亞投行貸款條件性問責(zé)機(jī)制的表現(xiàn)

《AIIB 協(xié)定》作為亞投行基礎(chǔ)性“憲章”，其中關(guān)于環(huán)境與社會(huì)保障政策的規(guī)定，僅在《AIIB 協(xié)定》第13 條“業(yè)務(wù)原則”第（四款）中稍微涉及，這意味著關(guān)于保障政策的制定與執(zhí)行機(jī)制仍缺乏詳細(xì)規(guī)定。并且，亞投行將政策制定的權(quán)力交予董事會(huì)，而作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的理事會(huì)卻被拒之門外。政策制定主體位階過低，將無疑有損法律實(shí)施過程中的約束力和執(zhí)行力。具體就問責(zé)機(jī)制內(nèi)容而言，主要指亞投行于2016年2月公布的《框架》，它規(guī)定了環(huán)境與社會(huì)政策在項(xiàng)目貸款中的具體要求，設(shè)立了項(xiàng)目層面與銀行層面的申訴機(jī)制。

2.亞投行內(nèi)部問責(zé)機(jī)制的缺陷

第一，問責(zé)程序缺乏強(qiáng)制約束力。亞投行內(nèi)部問責(zé)機(jī)制主要考察亞投行工作是否遵守內(nèi)部程序和政策。亞投行雖在《框架》中規(guī)定了客戶的申訴機(jī)制，但未明確為受損利益攸關(guān)方提供救濟(jì)的主體，由此導(dǎo)致即使申訴后，項(xiàng)目所存在的危害風(fēng)險(xiǎn)并未實(shí)際得到預(yù)防，爭(zhēng)端亦不能圓滿解決。這是因?yàn)閬喭缎袃?nèi)部獨(dú)立責(zé)任機(jī)制的缺乏，致使?fàn)幎私鉀Q程序缺少公正司法程序的基本特征。因此，亞投行實(shí)則不能提供類似于司法審判權(quán)的救濟(jì)機(jī)制，由此導(dǎo)致法律上的強(qiáng)制約束力缺乏，問責(zé)程序效果大打折扣。

第二，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的模糊性。亞投行針對(duì)自身內(nèi)部而產(chǎn)生的問責(zé)性問題，審查標(biāo)準(zhǔn)過于模糊且寬泛，進(jìn)而非常容易導(dǎo)致濫訴和不公正現(xiàn)象的產(chǎn)生，造成資源浪費(fèi)。質(zhì)言之，《框架》規(guī)定由客戶作為申訴機(jī)制的建立主體而非亞投行，因而利益攸關(guān)方當(dāng)受項(xiàng)目影響時(shí)便無從依據(jù)該規(guī)則進(jìn)行問責(zé)。換言之，此時(shí)所謂的“救濟(jì)”規(guī)定形同虛設(shè)。亞投行針對(duì)貸款條件性而引起的問責(zé)問題，可適用的裁定標(biāo)準(zhǔn)并無成文規(guī)定，因此容易造成亞投行對(duì)問責(zé)爭(zhēng)議擁有過大的自由裁量權(quán)。

三、亞投行貸款條件性問責(zé)機(jī)制的發(fā)展思路

亞投行責(zé)任制度是其參與國際貨幣體系制度規(guī)范的重要組成部分，完善亞投行責(zé)任制度是亞投行實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域金融援助職能的必然結(jié)果，是當(dāng)代國際法律體系發(fā)展的客觀要求。權(quán)利與責(zé)任是相對(duì)的，“基于權(quán)利而問責(zé)”是亞投行在“一帶一路”框架下問責(zé)機(jī)制構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。亞投行既然享有國際法所賦予的權(quán)利，就要承擔(dān)責(zé)任。

（一）完善亞投行責(zé)任制度的必要性

第一，亞投行貸款項(xiàng)目不斷增加的必然要求。亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施貸款需求依然巨大，亞投行目前雖已批準(zhǔn)了一些項(xiàng)目，但仍需完善責(zé)任制度的建立。亞投行及其專家不僅對(duì)成員國國內(nèi)法律制定、監(jiān)督執(zhí)行和司法訴訟程序能產(chǎn)生重大影響，而且亞投行貸款項(xiàng)目能成為成員國緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的重要公共渠道。此外，亞投行與主權(quán)國家、其他非政府組織、國際法主體等成了全球治理的重要力量。對(duì)亞投行而言，其在國際社會(huì)逐漸重要的地位要求它應(yīng)該受到監(jiān)督，因此建設(shè)完善的亞投行責(zé)任制度是形勢(shì)的必然要求。

第二，防止權(quán)力濫用的潛在危險(xiǎn)。國際多邊金融機(jī)構(gòu)在確定貸款條件具體內(nèi)容時(shí)，需避免管理不當(dāng)、信息不對(duì)稱、不遵守合同以及違反人權(quán)等權(quán)力濫用的行為，此種權(quán)力濫用主要是由于機(jī)構(gòu)缺乏透明的治理體系而造成的。實(shí)際上，亞投行也存在此種權(quán)力濫用的可能性，特別是當(dāng)董事會(huì)假如擁有對(duì)《AIIB 協(xié)定》排他性解釋權(quán)時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生“自己審理自己案件”的司法困境。另外，目前亞投行貸款條件性設(shè)置程序大部分仍不對(duì)外公開，公眾監(jiān)督機(jī)制缺乏，為此亞投行需要通過一些責(zé)任措施防止其將來可能發(fā)生的權(quán)利濫用情形。

第三，亞投行保持民主性的內(nèi)在要求。亞投行作為國際法主體，對(duì)其沒有遵守國際法規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。亞投行問責(zé)機(jī)制民主性欠缺的主要原因有：第一，亞投行缺乏有效機(jī)制讓最可能受項(xiàng)目影響和被邊緣化的群體對(duì)亞投行有關(guān)決定提出異議；第二，亞投行理事會(huì)擁有解釋《AIIB 協(xié)定》的權(quán)利以使亞投行有關(guān)行動(dòng)合法化，為此也排出了正式的外部問責(zé)機(jī)制和民主力量；第三，理事會(huì)不足以讓亞投行官員為他們的行為負(fù)責(zé)，因?yàn)榭赡馨l(fā)生的頻繁職位的更換；第四，亞投行目前有關(guān)法律文件仍有待進(jìn)一步磋商與修訂，有關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)較為模糊和原則性。為此，責(zé)任機(jī)制的設(shè)立能夠保障成員國的利益不受侵犯，為亞投行正確行使職能保駕護(hù)航。

（二）“一帶一路”框架下亞投行貸款條件性問責(zé)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)

隨著全球金融治理的深入，亞投行問責(zé)機(jī)制需要不斷發(fā)展和完善。亞投行問責(zé)機(jī)制不論對(duì)外還是對(duì)內(nèi)，仍可能存在問責(zé)對(duì)象“各自為政”的局面，致使問責(zé)主體的權(quán)益救濟(jì)得不到真正保障。建立貸款條件性問責(zé)機(jī)制是“一帶一路”框架下亞投行正確履行貸款資助職能的必然要求和情勢(shì)所趨。

1.完善亞投行問責(zé)機(jī)制的相關(guān)法律法規(guī)

亞投行進(jìn)行自我管理和規(guī)制是建立亞投行責(zé)任制度的重要形式。亞投行責(zé)任制度的具體內(nèi)容可以依據(jù)2005年國際法委員會(huì)通過的《國際組織責(zé)任條款草案》中關(guān)于國際組織的責(zé)任構(gòu)成那樣進(jìn)行設(shè)置。其中，主要包括：概念界定、責(zé)任的構(gòu)成要件、歸責(zé)原則、責(zé)任承擔(dān)形式等方面的內(nèi)容。隨著亞投行參與國際法實(shí)踐和國際社會(huì)對(duì)其資金援助的巨大需求，將亞投行責(zé)任制度囊括在《國際組織責(zé)任條款草案》之中，可以視為是一種重要的制度構(gòu)建途徑。將亞投行責(zé)任機(jī)制中問責(zé)內(nèi)容進(jìn)行分類處理，有助于問責(zé)爭(zhēng)議迅速和有效解決。

（1）使命問責(zé)

亞投行以實(shí)現(xiàn)其使命為最終責(zé)任。不同的國際組織，各自的使命也各異。亞投行針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供貸款資助職能是其重要使命之一，并規(guī)定在《AIIB 協(xié)定》之中。亞投行的使命問責(zé)要求亞投行實(shí)現(xiàn)章程中所設(shè)定的使命，如以不損害成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式提供貸款，這便涉及亞投行貸款條件設(shè)定要符合一般法律要求和價(jià)值取向。例如，滿足有關(guān)國際人權(quán)公約、聯(lián)合國安理會(huì)某些決議等。對(duì)此，亞投行《框架》可比照《聯(lián)合國商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》①參見 國際環(huán)境法中心：《亞投行須確保制定強(qiáng)有力的問責(zé)機(jī)制》，http：／www.cgbw.org／Aiib_detail／newsId＝ff08f8db-f6a4-4235-99d1-02566220be18.html，訪問日期：2019年1月23日。制定申訴機(jī)制的評(píng)判原則，將性別、勞動(dòng)權(quán)益等人權(quán)因素納入亞投行問責(zé)機(jī)制中。

（2）組織問責(zé)

亞投行的組織問責(zé)是指亞投行如何全面地實(shí)現(xiàn)其職能，最重要依據(jù)“職能性原則”采取行動(dòng)。國際組織的法律人格體現(xiàn)了其“職能性原則”，即國際組織以基本文件（章程）為其職權(quán)和管轄范圍為導(dǎo)向。②參見梁西著，楊澤偉修訂：《梁著國際組織法》，第六版，武漢大學(xué)出版社2011年版，第10 頁。國際法院在“為聯(lián)合國服務(wù)而受損害的賠償案”的咨詢意見中已經(jīng)確認(rèn)，國際組織作為國際人格享有者，其權(quán)利和義務(wù)取決于其特定的宗旨和職能。為此，亞投行設(shè)置貸款條件必須在其職權(quán)范圍之內(nèi)才屬合法，這是亞投行對(duì)內(nèi)條件性設(shè)置的限制。亞投行設(shè)置貸款條件性是根據(jù)《AIIB 協(xié)定》而做出的行為，是擁有法律基礎(chǔ)的行為。對(duì)內(nèi)而言，亞投行職能之一便是提供項(xiàng)目貸款，而貸款條件性設(shè)置是為了“保障”金融資助下借貸資金的安全。對(duì)外而言，亞投行逐漸成為全球重要的金融組織，提供貸款資金是組織章程賦予的宗旨，是其立根之本。因此，在組織問責(zé)上這便要求亞投行有關(guān)決策要公開，行為方式要高效且透明。亞投行對(duì)此需要依據(jù)章程來設(shè)置組織和成員的構(gòu)成、投票權(quán)結(jié)構(gòu)及其管理層選擇、年度會(huì)議召開、對(duì)外合作、監(jiān)督及懲處程序等，通過具體程序?qū)崿F(xiàn)治理機(jī)制的完善。

（3）法律問責(zé)

法律問責(zé)是指當(dāng)亞投行違反了法律義務(wù)和條約義務(wù)時(shí)而需要承擔(dān)的責(zé)任。依據(jù)《國際組織責(zé)任條款草案》，亞投行作為國際法主體，理應(yīng)對(duì)其國際不法行為或國際罪行負(fù)責(zé)。問責(zé)機(jī)制實(shí)為一項(xiàng)程序，即成員國及利益攸關(guān)方向亞投行投訴，要求亞投行對(duì)其調(diào)整項(xiàng)目所產(chǎn)生的負(fù)面影響或受損權(quán)益承擔(dān)責(zé)任。此時(shí)，一般可由執(zhí)行董事會(huì)進(jìn)行裁決，執(zhí)行董事會(huì)依據(jù)《AIIB 協(xié)定》對(duì)亞投行貸款條件性問責(zé)爭(zhēng)議所進(jìn)行的裁決具有終局效力。另外，《AIIB 協(xié)定》第34 條規(guī)定了銀行披露信息的義務(wù)，對(duì)此亞投行應(yīng)制定信息披露政策，主動(dòng)提高業(yè)務(wù)的透明度。在此，可考慮擬定專門指導(dǎo)銀行信息公開的政策，為亞投行及成員國本國銀行業(yè)信息公開提供一般性標(biāo)準(zhǔn)。

2.設(shè)立專門的問責(zé)部門

一些國際組織通過設(shè)置專門部門并制定相應(yīng)的問責(zé)程序來應(yīng)對(duì)問責(zé)機(jī)制缺失的問題。亞投行可以借鑒世界銀行在問責(zé)機(jī)制設(shè)置上的做法。世界銀行設(shè)立了對(duì)執(zhí)行董事會(huì)負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)評(píng)估部門，評(píng)估銀行借貸業(yè)務(wù)的操作情況，并最后連同銀行的政策和程序一起匯報(bào)給執(zhí)行董事會(huì)，1993年起這些報(bào)告會(huì)定期公布③張曉靜.國際金融機(jī)構(gòu)的公眾問責(zé)制[J].法學(xué)家，2014，(1).。亞投行可向世界銀行一樣設(shè)立專門的監(jiān)察組或獨(dú)立評(píng)價(jià)局，賦予監(jiān)察組咨詢、調(diào)查、規(guī)章制定等權(quán)力。監(jiān)察組做出的針對(duì)亞投行是否違背其內(nèi)部政策及程序性規(guī)范的調(diào)查報(bào)告，理應(yīng)成為董事會(huì)是否停止貸款、是否暫停項(xiàng)目及采納何種措施的依據(jù)。在此種問責(zé)機(jī)制下，對(duì)受到亞投行貸款項(xiàng)目影響的個(gè)人允許其可直接向監(jiān)察組投訴，同時(shí)監(jiān)察組也負(fù)責(zé)對(duì)亞投行貸款項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行有效評(píng)估。其中監(jiān)察組應(yīng)由當(dāng)事方非成員國專家人員組成，對(duì)私人投訴的事實(shí)進(jìn)行初步判定，并對(duì)投訴做出初步回應(yīng)。之后，監(jiān)察組可對(duì)執(zhí)行董事會(huì)提出意見是否開展全面的調(diào)查，同時(shí)提交自己的處理方案。最終由執(zhí)行董事會(huì)決定是否進(jìn)行全面調(diào)查并對(duì)投訴擁有最終的決定權(quán)。這些獨(dú)立的監(jiān)察組應(yīng)與其他部門完全獨(dú)立，不受外來干涉，獨(dú)立對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，只對(duì)執(zhí)行董事會(huì)和行長負(fù)責(zé)。

然而，針對(duì)各部門員工的問責(zé)，亞投行應(yīng)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各部門工作效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，厘清權(quán)責(zé)分擔(dān)，以期對(duì)工作人員起到激勵(lì)和警示作用。另外，建立獨(dú)立的反貪防腐部門似乎也有必要，讓它們行使調(diào)查和審計(jì)工作的權(quán)力，以確保貸款項(xiàng)目和決策的公正公平。

3.獨(dú)立第三方處理問責(zé)爭(zhēng)議

獨(dú)立第三方作為問責(zé)爭(zhēng)議的處理者，相對(duì)亞投行內(nèi)部問責(zé)機(jī)制而言，更為公正且權(quán)威。當(dāng)亞投行涉及問責(zé)主體為非主權(quán)國家且當(dāng)?shù)鼐葷?jì)窮盡的情況下，亞投行可依據(jù)案件實(shí)際情況，將某項(xiàng)問責(zé)爭(zhēng)議交由獨(dú)立第三方裁定。例如，亞投行執(zhí)行董事會(huì)可決定建立一個(gè)特別仲裁庭來處理公眾投訴。此時(shí)，獨(dú)立第三方的裁定應(yīng)對(duì)亞投行具有強(qiáng)制約束力。

四、結(jié)語

亞投行《框架》在內(nèi)容上基本涵蓋了投資開發(fā)過程中涉及的環(huán)境與社會(huì)保障的基礎(chǔ)性及原則性規(guī)定，但其中關(guān)于監(jiān)督機(jī)制的具體規(guī)定仍未出臺(tái)。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上，亞投行有必要建立一個(gè)獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查、處理相關(guān)申訴事宜，同時(shí)設(shè)立項(xiàng)目前和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)信息管理系統(tǒng)以推動(dòng)各成員國間的交流。從功能上看，亞投行貸款條件性問責(zé)機(jī)制需要涵蓋合規(guī)審查、爭(zhēng)端解決等職能，構(gòu)建此雙重功能的機(jī)制以解決項(xiàng)目可能引發(fā)的負(fù)面影響和可能受到的障礙，為利益攸關(guān)方提供有效的救濟(jì)途徑。從具體程序上，獨(dú)立監(jiān)察組進(jìn)行的調(diào)查不應(yīng)僅局限于亞投行政策、程序性行為和項(xiàng)目，而更應(yīng)注重解決方案的達(dá)成。亞投行對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資助契合了“一帶一路”沿線國家的共同需求，實(shí)現(xiàn)了國家的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，推動(dòng)了利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、責(zé)任共負(fù)這一命運(yùn)共同體的建設(shè)。亞投行是“一帶一路”建設(shè)的核心推動(dòng)力，是對(duì)現(xiàn)有國際發(fā)展融資體系的補(bǔ)充和完善。推動(dòng)亞投行貸款條件性責(zé)任機(jī)制的透明化，有利于國際貨幣體系向著公平、平等、民主方向改革。