新一輪中國農村土地制度改革的模式與成效

周春芳 史文濤 袁鳳剛

摘要：農村土地制度改革是解決“三農”問題的關鍵。在新一輪農村土地制度改革背景下，探討浙江嘉興、江西余江、四川成都、重慶和貴州湄潭5個地區(qū)進行農村土地制度改革的創(chuàng)新模式和主要做法，總結了改革所取得的成效，最后提出新形勢下中國開展農村土地制度改革的建議，要遵從民愿，保障農民的合法權利;以確權登記、明晰權屬為基礎;制定完善的保障制度;因地制宜，合理分配利益。

關鍵詞：農村;土地制度改革;模式;成效

中圖分類號：F301.2? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）10-0164-03

Abstract： The reform of rural land system is the key to solving the problem of the “three rural” problem. In the context of the new round of rural land system reform， the innovative modes and main practices of rural land system reform in 5 districts， Jiaxing of Zhejiang， Yujiang of Jiangxi， Chengdu of Sichuan， Chongqing and Meitan of Guizhou， were explored. The achievements of the reform were summarized. Finally， it puts forward the proposal of China to carry out the reform of rural land system under the new situation， to abide by the wishes of the people， to protect the legitimate rights of the peasants， to confirm the rights and to clarify the ownership; to formulate a sound security system; to adjust the interests according to local conditions.

Key words： rural areas; land system reform; model; effectiveness

農村土地制度改革是解決“三農”問題的關鍵，2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要充分賦予農民財產權，允許農民承包經營權入股發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，在試點區(qū)域慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，建立農村產權流轉交易市場，明確了農村土地制度改革的方向和任務[1]。2015年1月《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》出臺，在全國范圍選取了33個縣市，開始試點農村土地制度改革工作。2017年中央一號文件指出，要繼續(xù)深化農村集體土地產權制度改革，落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法;加快推進農村承包地確權登記頒證，擴大整省試點范圍;統(tǒng)籌協(xié)調推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點;全面加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作[2]。近年來，全國各地針對實際情況，積極探索農村土地產權制度改革，積累了豐富的經驗，為其他地區(qū)開展農村土地產權制度改革提供了參考依據。

1? 中國農村土地改革創(chuàng)新模式

1.1? 浙江嘉興“兩分兩換”模式

嘉興市作為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點區(qū)，于2008年制定了《關于開展節(jié)約集約用地試點加快農村新社區(qū)建設的若干意見》，按照“兩分兩換”的總體思路，率先開展農村土地產權制度改革的探索與實踐?！皟煞謨蓳Q”模式中的“兩分”是指農民的承包地與宅基地分開，土地流轉與搬遷分開;“兩換”是指宅基地換城鎮(zhèn)房產，承包地換社會保障，從而使農民的土地權益在城鎮(zhèn)化進程中得到保障[3]。宅基地換城鎮(zhèn)房產有3種模式，可供各試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)結合實際情況靈活選擇，其中主、副中心城區(qū)和開發(fā)區(qū)內以公寓式安置為主;鎮(zhèn)區(qū)內以公寓式和建聯(lián)排房安置為主;中心村為聚集點的城鄉(xiāng)一體新社區(qū)則以建聯(lián)排房為主[4]。承包地置換有2種模式，一是以轉包、出租、入股的形式將全部承包地進行流轉，如果流轉年限超過10年，則可按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中城鎮(zhèn)居民的標準置換社會保險;二是如果農民愿意完全放棄承包地經營權，則可按照被征地農民養(yǎng)老保險政策置換社會保險?！皟煞謨蓳Q”模式運行機制見圖1。

1.2? 江西余江“一戶一宅，村民自治”模式

江西省鷹潭市余江縣作為全國33個農村土地制度改革試點之一，自2015年3月開始，通過制度創(chuàng)新，成立村民事務理事會，發(fā)揮群眾的主體作用，按照“一戶一宅”，自愿有償退出多占宅基地，開展宅基地制度改革工作。經過兩年多的試點實踐，改革已初見成效。截至2017年7月底，余江縣共退出宅基地27 530宗252.54萬m2，其中有償退出5 231宗60.07萬m2，無償退出22 299宗192.47萬m2;退出宅基地復墾38.3萬m2，村集體收取有償使用費5 716戶770萬元;流轉宅基地56宗1.4萬m2;新建農房擇位競價136宗1.5萬m2;集體支付退出補助款1 432萬元，有償退出戶均增收4 200元。實施農村宅基地改革后，再未出現(xiàn)違法用地情況，且新增了10～15年的農房建設用地[5]。余江縣“一戶一宅，村民自治”模式運行機制見圖2。

1.3? 四川成都“還權賦能，農民自主”模式

四川省成都市作為全國農村土地產權制度改革的排頭兵，開辟了一條可借鑒的“成都經驗”改革之路。成都市于2008年啟動了以“還權賦能”為核心的農村土地產權制度改革，全面開展確權頒證工作，促進農村土地流轉，保障農民的權益，提高農村發(fā)展新動力。截至2017年6月，成都市累計頒發(fā)各類農村產權證書近900萬本，頒證率達到99.5%，頒發(fā)股權證書183.86萬本，股份量化達到98.0%;全市土地流轉面積31.8萬m2，流轉率高達59.9%;成都農村產權交易所產權交易金額584億元，全市農村產權抵押融資186億元，農民財產性收入占可支配收入的25.0%。成都市“還權賦能，農民自主”模式運行機制見圖3。

1.4? 重慶“地票制”模式

重慶市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)之一，于2008年成立農村土地交易所，創(chuàng)新性提出了“地票制”，并于2015年出臺《重慶市地票管理辦法》，對地票制度的開展進行規(guī)范。地票是在自愿前提下，農民或農村集體經濟組織及其他土地權利人將閑置、廢棄的農村建設用地復墾為耕地，在保障當地農村發(fā)展空間后，將剩余用地在農村土地交易所公開交易，形成可用于重慶市域范圍內的建設用地指標[6]。地票制度有效激活了農村土地資產，保障了農民的權益;促進了耕地保護，解決了城鄉(xiāng)用地難題，是重慶市農村土地產權制度改革的重要成果。截至2016年底，重慶市累計成交地票13 300萬m2，合計396.2億元，成交價穩(wěn)定在20萬元/667 m2左右。重慶市堅持貧困縣和建卡貧困戶“優(yōu)先交易，優(yōu)先撥款”的原則，其中貧困縣成交地9 827.0萬m2，占地票交易總量的73.9%。重慶市“地票制”模式運行機制見圖4。

1.5? 貴州湄潭“五明五定”模式

湄潭縣作為全國農村集體經營性建設用地入市改革試點，大膽試驗農村集體建設用地與國有建設用地“同地同價、同等入市”，并于2015年8月27日敲響全國入市“第一槌”，將茅坪鎮(zhèn)土槽村0.3 hm2農村集體經營性建設用地以80萬元價格拍出。湄潭縣按照“五明五定”模式，規(guī)范農村集體經營性建設用地流轉，探索“權能資本化，配置市場化”的路徑，盤活了集體土地資源，壯大了集體經濟，增加了農民收入。截至2017年8月，湄潭縣共出讓土地25宗，面積6.45萬m2（表1），價款1 718.50萬元，政府收取調節(jié)金109.53萬元，集體和個人實現(xiàn)凈收益381.42萬元，實現(xiàn)了農村集體經營性建設用地與國有建設用地同權同價，同等入市[7]。貴州省遵義市湄潭縣“五明五定”模式運行機制見圖5。

2? 農村土地制度改革成效

各試點因地制宜，積極探索農村土地制度改革，取得了較大成效。一是盤活集體土地資源，破解民營企業(yè)發(fā)展用地瓶頸。通過集體經營性建設用地入市改革與探索，破解了建設用地指標瓶頸，優(yōu)化了農村用地布局結構，滿足了民營企業(yè)的用地需求。二是壯大集體經濟，增加農民收入。通過成立股份經濟合作社，讓集體資產成為“集體真正所有、成員按份擁有”，集體資產所得收益分配可用于農村集體經濟的滾動發(fā)展，而農民不僅可以從分配中獲得土地財產性收入，同時可享受就近就業(yè)，增加勞務收入。三是助推新型城鎮(zhèn)化建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。政府按照“來之于集體，用之于農村”的原則，將所收取的土地增值收益調節(jié)金全部用于村鎮(zhèn)基礎設施和公共服務建設投入，推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。通過對城中村綜合整治，改善了居住條件，完善了基礎設施，美化了人居環(huán)境，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。

3? 中國農村土地制度改革的建議

3.1? 遵從民愿，保障農民的合法權利

農村土地產權制度改革必須要尊重農民的意愿，讓農民充分參與到制度的制定和執(zhí)行中，充分保護農民的權利。如江西省余江縣成立了由村委會成員、村鄉(xiāng)賢和村民共同組成的村民事務理事會，并賦予相應權利，全程參與到宅基地制度改革工作中，反映農民的真實訴求。

3.2? 以確權登記、明晰權屬為基礎

明晰產權是農村土地產權制度改革的基礎，確權登記是制度改革的首要工作[8]。如四川省成都市對農村土地所有權、土地承包經營權、宅基地使用權、房屋使用權和林權等“五權”進行了重新確認，并頒發(fā)證書[9]。

3.3? 制定完善的保障制度

農村土地產權制度改革關乎農民的利益、農業(yè)的發(fā)展、農村的穩(wěn)定，牽涉到多方利益，為了保障改革的順利開展，必須制定完善的保障制度。如浙江省嘉興市以“兩分兩換”為突破口，提出了“十改聯(lián)動”機制，即將農村土地制度改革與規(guī)劃管理、城鄉(xiāng)就業(yè)、社會保障、戶籍制度、涉農體制、村鎮(zhèn)建設、農村金融、公共服務等改革結合起來，為承包地流轉、宅基地退出提供必要條件[10]。四川省成都市成立耕地保護基金，建立農村醫(yī)療養(yǎng)老保障制度，成立產權流轉擔保平臺公司[11]，農村土地產權制度改革保駕護航。

3.4? 因地制宜，合理分配利益

中國幅員遼闊，各個區(qū)域的自然、經濟、社會、文化等環(huán)境不盡相同，所以在開展農村土地產權制度改革時，要因地制宜，切不可簡單效仿，復制其他區(qū)域的改革模式。同時，合理的利益分配是農村土地產權制度改革成功的保障。

4? 結論

隨著城市化進程的不斷推進，出現(xiàn)了土地資源緊缺與農民拋荒棄耕的矛盾現(xiàn)象，原因在于當前農村土地產權制度的不完善，模糊的產權制度阻礙了農村土地的流轉，抑制了農村生產力的發(fā)展。農村土地產權制度改革迫在眉睫，但農村產權制度改革極其復雜，不可一蹴而就，需慎重穩(wěn)步推進。應該讓農民充分參與改革過程，保障農民的合法權利，以保證“遵從民愿”。農村土地產權制度改革的首要任務是摸清家底，明晰農村土地的所有權并物化使用權，進行確權頒證。應制定諸如農村土地使用權流轉制度、農村金融制度[12]、農村社會保障制度等系列制度，以保障改革穩(wěn)定進行。模仿、復制不是土地改革的有效方式，應創(chuàng)新改革模式，找到適合自身的發(fā)展道路，同時要注重利益的合理分配。

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