關(guān)于政府購買服務(wù)崗位規(guī)范化管理的研究與思考

朱亮亮

近年來，隨著地方政府公益性職能日益增多和各項(xiàng)工作需要，為了不斷滿足基層群眾教育醫(yī)療、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)、審批服務(wù)等領(lǐng)域的公共需求，機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編制控制日益緊張的前提下，使用政府購買服務(wù)崗位聘用人員（以下簡稱服務(wù)人員）承擔(dān)部分輔助性、臨時(shí)性、事務(wù)性、可代替性工作，是當(dāng)前一種普遍現(xiàn)象，服務(wù)人員數(shù)量越來越多，范圍越來越廣，如何對其進(jìn)行規(guī)范化管理已成為當(dāng)前急需解決的一項(xiàng)重大課題。為此，江蘇省南通市海門市圍繞本市的政府購買服務(wù)崗位管理進(jìn)行了思考與實(shí)踐。

一、基本現(xiàn)狀和主要做法

從調(diào)研情況來看，海門市現(xiàn)有政府購買服務(wù)崗位限額共計(jì)3605名，實(shí)有3223人。從用工崗位來看，服務(wù)人員可劃分為三類：一是管理輔助類崗位1502人，占總數(shù)的46.60%，主要有協(xié)管協(xié)勤、辦公輔助等;二是技術(shù)類崗位1338人，占總數(shù)的41.52%，主要有新聞工作者、教師、醫(yī)生和護(hù)士等;三是后勤服務(wù)類崗位383人（其中機(jī)關(guān)事務(wù)局有336人），占總數(shù)的11.88%，主要有駕駛員、食堂服務(wù)、后勤保潔、安保等。從分布情況來看，主要集中在衛(wèi)計(jì)系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、公安系統(tǒng)以及城管、住建、機(jī)關(guān)事務(wù)等涉及民生服務(wù)保障的相關(guān)部門和單位，共使用服務(wù)人員3079人，占比95.5%。從用工方式來看，主要有單位聘用、勞務(wù)派遣、外包服務(wù)。

為加強(qiáng)和規(guī)范市級機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府購買服務(wù)崗位管理，海門市從制度建設(shè)著手，先后出臺(tái)了《海門市機(jī)關(guān)、事業(yè)單位政府購買服務(wù)崗位工作人員薪酬方案》《海門市市級機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府購買服務(wù)崗位管理辦法（試行）》等，對政府購買服務(wù)的審批主體、招錄程序、用工方式，以及服務(wù)人員的薪酬待遇等進(jìn)行規(guī)定，把控源頭。

一是建賬立冊，控制總量。認(rèn)真梳理市級機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府購買服務(wù)崗位歷年核定情況，形成各單位歷史沿革臺(tái)賬，做到所有單位政府購買服務(wù)崗位核定情況有據(jù)可查、有數(shù)可核。先后分三次對全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府購買服務(wù)崗位情況進(jìn)行了系統(tǒng)梳理統(tǒng)計(jì)，進(jìn)一步掌握了各單位核定數(shù)、實(shí)有數(shù)情況，按照主管部門分類整理電子表格，實(shí)行專項(xiàng)管理，并將2018年12月底核定數(shù)作為全市限額總量基數(shù)，明確今后只減不增。

二是審管結(jié)合，動(dòng)態(tài)調(diào)整。根據(jù)申請單位實(shí)際情況，按照“從嚴(yán)控制、精簡高效”的原則，科學(xué)核定政府購買服務(wù)崗位限額。市級機(jī)關(guān)事業(yè)單位編內(nèi)人員能夠保證工作正常開展的，原則上一律不準(zhǔn)使用服務(wù)人員;確因工作需要，須在機(jī)構(gòu)編制部門下達(dá)的政府購買服務(wù)限額內(nèi)使用。對限額實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，要求各單位每月及時(shí)上報(bào)人員在崗使用情況，對存在長期不用的空余崗位，相應(yīng)核減政府購買服務(wù)限額。

三是規(guī)范程序，嚴(yán)把入口。凡是新批準(zhǔn)的政府購買服務(wù)崗位或需要變更服務(wù)人員的，要求各單位統(tǒng)一采用勞務(wù)派遣方式，并通過海門人事人才網(wǎng)、海門日報(bào)等發(fā)布公告，由人社部門以公開招聘形式統(tǒng)一組織招錄。去年以來，先后有市場監(jiān)管局、行政審批局、公共資源交易中心、不動(dòng)產(chǎn)登記交易中心、江海博物館等單位通過海門市人事人才網(wǎng)進(jìn)行公開招聘，嚴(yán)格規(guī)范招聘程序。

四是從嚴(yán)監(jiān)管，規(guī)范管理。建立市級機(jī)關(guān)事業(yè)單位服務(wù)人員實(shí)名信息庫，將核定限額、人員情況納入信息庫，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化管理。同時(shí)，加強(qiáng)對服務(wù)人員的管理力度，不定期進(jìn)行跟蹤了解，查閱有關(guān)單位的臺(tái)賬。對有關(guān)單位未經(jīng)審批，擅自聘用或更換服務(wù)人員，未予備案的，要求及時(shí)整改規(guī)范，并將服務(wù)人員使用情況納入市委巡察內(nèi)容，針對發(fā)現(xiàn)的問題，查閱有關(guān)臺(tái)賬，根據(jù)不同情形，制定解決辦法和規(guī)范措施。

二、存在問題與原因分析

一是用工規(guī)模整體偏大。全市各單位服務(wù)人員規(guī)模龐大，總數(shù)約占全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編人員總數(shù)的20%。很多單位普遍存在依賴性，在遇到職能調(diào)整或者職責(zé)增加時(shí)，就要求增加服務(wù)人員限額，造成了全市服務(wù)人員總量偏大。

二是審批主體不夠規(guī)范。機(jī)關(guān)事業(yè)單位聘用政府購買服務(wù)崗位的，有的經(jīng)過市機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)限額，有的是通過市政府辦公會(huì)審議，有的則是根據(jù)上級部門的文件或者要求，不同的審批主體導(dǎo)致審批標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

三是招錄工作不規(guī)范。在招錄上，缺乏規(guī)范的招錄程序，有些單位通過市人社局人事人才網(wǎng)公開招錄，有些單位由勞務(wù)派遣公司負(fù)責(zé)招聘，少數(shù)單位還存在自行招聘的情況，容易造成因人設(shè)崗、人情設(shè)崗現(xiàn)象的發(fā)生。

四是用工方式不規(guī)范。有規(guī)范簽訂勞動(dòng)合同的，也有未簽的。有的即使簽訂了勞動(dòng)合同，方式方法也不一致，有的是機(jī)關(guān)事業(yè)單位直接跟聘用人員簽訂合同，有的是通過勞務(wù)派遣的方式簽訂合同。另外，繳納五險(xiǎn)一金的情況也不統(tǒng)一，易造成勞動(dòng)合同糾紛。

五是人員管理不規(guī)范。在管理上，各單位自主支配權(quán)力較大，服務(wù)人員工作內(nèi)容隨意變更，有些單位把服務(wù)人員放在非輔助性崗位上，如財(cái)會(huì)等重要性崗位，容易造成有些服務(wù)人員濫用職權(quán)等現(xiàn)象。

六是工資福利不統(tǒng)一。全市不同單位的服務(wù)人員缺乏合理統(tǒng)一績效考核制度，尤其是一些差額或自收自支單位的服務(wù)人員的工資福利待遇往往由單位自主確定。經(jīng)費(fèi)列支渠道有的納入財(cái)政預(yù)算安排，有的擠占部門其他預(yù)算經(jīng)費(fèi)。此外，在學(xué)習(xí)進(jìn)修、職務(wù)評聘上，服務(wù)人員發(fā)展空間極為有限，隊(duì)伍穩(wěn)定性差、流動(dòng)性大。

造成上述這些現(xiàn)象的原因是多方面的，主要有以下幾點(diǎn)：

一是人員編制緊張。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職能不斷轉(zhuǎn)變。特別是政府加大了對社會(huì)公益性事業(yè)的投入，廣大群眾對政府公共服務(wù)的要求也在不斷提高，單位業(yè)務(wù)工作量明顯增大，各項(xiàng)創(chuàng)建達(dá)標(biāo)及社會(huì)事務(wù)性工作也逐漸增多，大量的事務(wù)工作和后勤工作與現(xiàn)有的人員編制不匹配，且在編人員招錄過程時(shí)間長，對單位來講使用服務(wù)人員是最便捷的方法。

二是現(xiàn)有資源未充分利用。一些單位的現(xiàn)有人力資源沒有充分利用，工作量不飽滿、人浮于事現(xiàn)象依然存在，對于增加的工作不是想方設(shè)法通過提高效率等方式來解決，而是想著通過增加服務(wù)人員人數(shù)的方式來應(yīng)對。同時(shí)，還存在著累活編內(nèi)人員不愿干，凡事聘用服務(wù)人員去做的現(xiàn)象。

三是單位領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。用工單位注重對在編人員的管理，但對于服務(wù)人員的管理，沒有制定相應(yīng)的規(guī)章制度進(jìn)行有效約束。有些部門領(lǐng)導(dǎo)由于對政府購買服務(wù)的概念不清、認(rèn)識(shí)不一致，在政府購買服務(wù)的申請流程、招錄流程、用工方式、人員管理、工資福利待遇上還存在內(nèi)部制度落實(shí)不規(guī)范現(xiàn)象。

四是考評機(jī)制不健全?，F(xiàn)有文件對政府購買服務(wù)崗位履職和崗位資金使用情況的監(jiān)督評估措施辦法不具體，涉及到聘用人員合同的簽訂及履職績效等內(nèi)容不易量化評估，無法實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)崗位履職效能和崗位資金使用效益最大化。

三、對策與建議

一是加強(qiáng)宣傳，提高思想認(rèn)識(shí)。針對出臺(tái)的《海門市市級機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府購買服務(wù)崗位管理辦法（試行）》，利用開展政策培訓(xùn)、新聞媒體宣傳等方式，加大宣傳力度，促使各單位領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)工作人員提高認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步明晰政府購買服務(wù)崗位的適用范圍、資格條件、審批主體、招錄程序、用工方式、經(jīng)費(fèi)渠道等，有效控制政府運(yùn)行成本，不斷提高行政效能和服務(wù)水平。

二是限額審批，堅(jiān)持總量控制。注重源頭控制，加強(qiáng)購買服務(wù)限額審批管理，由市機(jī)構(gòu)編制部門扎口審批限額，控制增量。市委編辦根據(jù)申請單位的實(shí)際情況，在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出購買服務(wù)崗位及限額的建議，提請市編委審定。機(jī)關(guān)事業(yè)單位使用服務(wù)人員要實(shí)行計(jì)劃申報(bào)、審批管理制度。需要補(bǔ)充、更換服務(wù)人員的必須先到機(jī)構(gòu)編制部門進(jìn)行申報(bào)審批，用人單位不得擅自補(bǔ)充更換人員。

三是強(qiáng)化執(zhí)行，規(guī)范使用程序。規(guī)范招錄工作，用人單位用人計(jì)劃經(jīng)市委編辦審批同意，報(bào)市人社部門核準(zhǔn)后，按規(guī)定程序公開招錄。強(qiáng)化用工管理，規(guī)范訂立勞務(wù)派遣協(xié)議，約定派遣（聘用）崗位和具體人員、派遣期限、勞動(dòng)報(bào)酬等。建立考核制度，考核結(jié)果納入本人檔案，與績效掛鉤，并作為續(xù)簽、解除、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

四是依托系統(tǒng)，加大管理力度。依托南通編制人事財(cái)政綜合信息系統(tǒng)（或開發(fā)新的軟件系統(tǒng)），參照在編人員實(shí)名制管理方式，更新完善服務(wù)人員實(shí)名制信息庫，實(shí)現(xiàn)用人單位申報(bào)，審批部門審核的運(yùn)行模式，及時(shí)掌握各單位核定數(shù)、實(shí)有數(shù)。將服務(wù)人員指標(biāo)、核準(zhǔn)情況、人員招錄情況、經(jīng)費(fèi)支出情況等進(jìn)行網(wǎng)上貫通，實(shí)現(xiàn)服務(wù)人員的動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化管理。加強(qiáng)對服務(wù)人員的管理力度，不定期進(jìn)行跟蹤了解，查閱有關(guān)單位的服務(wù)人員臺(tái)賬。對發(fā)現(xiàn)單位未經(jīng)審批，擅自更換服務(wù)人員的，或不及時(shí)更新實(shí)名制系統(tǒng)的，向單位發(fā)出書面通報(bào)，要求限期整改。

五是從嚴(yán)控制，抓實(shí)專項(xiàng)督查。以2018年12月底全市限額數(shù)為全市控制基數(shù)，今后全市限額總數(shù)做到“只減不增”，個(gè)別單位因工作需要確需增加限額的，需在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑解決。對全市各單位使用的服務(wù)人員使用情況，編辦、人社、財(cái)政等部門每月（或每季度）聯(lián)合抽取不同單位進(jìn)行專項(xiàng)督查。對長期空余不用，存在人浮于事、編外人員過多的單位，逐步減少政府購買服務(wù)限額。部分單位如職能逐漸弱化的，采取按實(shí)際工作情況逐步清退、自然減員等手段，不斷消化現(xiàn)有服務(wù)人員。今后力爭實(shí)行半年審核制度，加強(qiáng)監(jiān)督管理，收回空余崗位，做到財(cái)政供養(yǎng)人員“只減不增”。

六是明確責(zé)任，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要加強(qiáng)職能部門和用人單位的協(xié)調(diào)配合，逐步建立起編辦、人社、財(cái)政等部門協(xié)同負(fù)責(zé)、各司其職的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，定期舉行聯(lián)席會(huì)議，研究全市階段性政府購買服務(wù)使用情況，對出現(xiàn)的問題，及時(shí)拿出切實(shí)可行的辦法。凡未經(jīng)市機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)擅自購買服務(wù)崗位的單位，市人社部門不予進(jìn)行勞務(wù)派遣協(xié)議和勞動(dòng)合同鑒證，市財(cái)政部門不予預(yù)算經(jīng)費(fèi)，市監(jiān)察委對相關(guān)單位主要責(zé)任人追究相關(guān)責(zé)任。

七是創(chuàng)新思路，構(gòu)建購買新模式。積極實(shí)施部分領(lǐng)域政府購買服務(wù)由限額管理為主向項(xiàng)目管理為主轉(zhuǎn)變，不斷提高政府購買服務(wù)的質(zhì)效。如市級機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公用房物業(yè)管理、食堂運(yùn)行等需要政府購買保安、保潔、膳食等服務(wù)的，不再核定服務(wù)人員限額，采取服務(wù)外包等方式解決，向市場購買服務(wù)項(xiàng)目。市財(cái)政部門依據(jù)工作實(shí)際核撥項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)“以錢養(yǎng)人”到“以錢養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變?！踝髡邌挝唬航K省海門市委編辦E：CWK

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事業(yè)單位 政府購買服務(wù) 規(guī)范化